我國普惠金融光伏精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀及問題研究

郜曄昕

（長春金融高等?？茖W(xué)校 金融學(xué)院，吉林 長春 130028）

一、引言

改革開放40年來，我國先后實(shí)施了多項(xiàng)扶貧措施，取得了不錯(cuò)的成績。然而，扶貧措施多是采取行政手段調(diào)配資源的方式，沒能形成長效機(jī)制，貧困人群不可避免地對(duì)行政手段產(chǎn)生依賴。換個(gè)角度來說，過去的施政思路并未考慮貧困人群的多樣性、也并未意識(shí)到各類貧困人群所需要的扶持方式是不同的，導(dǎo)致扶貧工作沒有調(diào)動(dòng)貧困戶脫貧的積極性與主動(dòng)性，在一定程度上增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開。該會(huì)議對(duì)中國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)做了討論并給出結(jié)論：農(nóng)民人均年純收入2 300元成為當(dāng)時(shí)我國衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民純收入有所提高，貧困標(biāo)準(zhǔn)也做出相應(yīng)的調(diào)整，在2014年提高到2 800元，2016年這一數(shù)字變成3 000元。由此不難看出，貧困標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)具體情況而不斷進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)考慮多方面的因素，例如：物價(jià)水平、當(dāng)年的生產(chǎn)狀況等。也就是說每一年的貧困標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)不同。根據(jù)之前每年的增長率進(jìn)行測算，到2020年，我國的貧困現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)將是人均純收入4 000元。2013年，習(xí)近平總書記在實(shí)地調(diào)研時(shí)提出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的扶貧工作戰(zhàn)略方針。2014—2015年，習(xí)近平總書記多次在不同場合闡述精準(zhǔn)扶貧理念，強(qiáng)調(diào)因地制宜分類實(shí)施扶貧政策的重要性，并陸續(xù)提出“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)切實(shí)”“五個(gè)一批”指導(dǎo)思想，2018年，我黨制定打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)指導(dǎo)意見。相比之前的扶貧工作思路，精準(zhǔn)扶貧突出“精準(zhǔn)”二字，不單扶貧對(duì)象的選擇要精準(zhǔn)，扶貧理念與扶貧措施更要精準(zhǔn)。這就要求政府深謀遠(yuǎn)慮，不再單純依靠各類補(bǔ)貼等財(cái)政手段以“輸血”的形式開展扶貧，而是要從長遠(yuǎn)角度對(duì)貧困人群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行謀劃，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)“造血”賦予貧困人群脫貧能力。在工作開展過程中，要尊重客觀條件，充分考慮當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境、資源優(yōu)勢等因素，將其與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合起來，變資源優(yōu)勢為生產(chǎn)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)脫貧的可持續(xù)。2000年以來，恰逢能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要機(jī)遇，我國憑借著優(yōu)良的光照資源，開始大量開發(fā)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。由于我國大部分農(nóng)村地區(qū)具備豐富的可用土地、無遮擋的采光環(huán)境、迫切的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，正適合開展光伏扶貧工程。農(nóng)戶一方面可以利用光伏所發(fā)的電能自發(fā)自用，解決生產(chǎn)生活的必要能源需求；另一方面可以將余電賣給電網(wǎng)企業(yè)，獲得真金白銀。值得關(guān)注的是，光伏工程一旦建成，運(yùn)營邊際成本接近于0，非常契合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略精神，因此，我國光伏扶貧工作取得了長足的進(jìn)步。我國太陽能資源按地區(qū)分類情況如表1所示。

表1 我國太陽能資源按地區(qū)分類情況

二、精準(zhǔn)扶貧及普惠金融相關(guān)理論

（一）金融扶貧理論

金融扶貧是扶貧工作的一種重要資源支撐手段。學(xué)界對(duì)金融扶貧概念的定義是：通過金融機(jī)構(gòu)的市場化行為，創(chuàng)新金融產(chǎn)品體系及服務(wù)內(nèi)容，對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)域的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)提供資金支持，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困人群逐漸富裕的扶貧手段。由于我國現(xiàn)狀是經(jīng)濟(jì)貧困人群主要分布于農(nóng)村地區(qū)、主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，所以將該定義應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)便形成了農(nóng)村金融扶貧理念。該理論與政策性扶貧的顯著區(qū)別是通過建立公平的金融市場體系、成立可持續(xù)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)、發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用，實(shí)現(xiàn)支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展致富的目標(biāo)。

（二）普惠金融理論

普惠金融（Inclusive Financial）這一定義由聯(lián)合國于2005年提出，指通過付出可以負(fù)擔(dān)的成本來為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層、各群體提供有效、適當(dāng)?shù)慕鹑诜?wù)，其中，農(nóng)民等低收入群體是其重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。黃頌文（2013）提出：普惠金融旨在通過匯集各類金融機(jī)構(gòu)的力量，促進(jìn)金融資源在不同國家、不同地區(qū)、不同單位、不同人群之間再次分配，以滿足所有需求方的金融發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。也可以說，普惠金融可以緩解金融資源分配的集中固化，促進(jìn)資源的流通與再配置，為貧困地區(qū)或人群發(fā)展提供推動(dòng)力，即發(fā)展普惠金融的重點(diǎn)對(duì)象是弱勢群體，重點(diǎn)目標(biāo)是幫助低收入者和弱勢群體獲得融資扶持?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）中提出：普惠金融的理念相比傳統(tǒng)金融有其特點(diǎn)：服務(wù)對(duì)象廣泛性、服務(wù)產(chǎn)品全面性、服務(wù)渠道便捷性、經(jīng)營模式商業(yè)性、機(jī)構(gòu)參與的共同性。普惠金融的主要承擔(dān)機(jī)構(gòu)根據(jù)體制類型不同可劃分為新型微型金融機(jī)構(gòu)、合作性金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)金融、傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)等。G20普惠金融指標(biāo)體系（2012）確立了普惠金融三個(gè)維度：金融服務(wù)的可得性、金融服務(wù)的使用情況和金融產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

（三）農(nóng)村金融市場論

由于農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論面臨依靠政府行政主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)局限，農(nóng)村金融市場理論（Rural Financial Systems Paradigm）被提出來解決這一問題。該理論提出行政手段及政府資源畢竟是被動(dòng)、滯后、有限的，金融領(lǐng)域的問題始終需要依靠市場體系來解決，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置，并緩解行政手段導(dǎo)致的市場扭曲現(xiàn)象。隨該理論共同提出的實(shí)施措施有：一是增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的末端服務(wù)力度，吸引農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金，作為增值服務(wù)的核心資源；二是由行政資源調(diào)節(jié)利率轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌龌?dòng)決定利率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村領(lǐng)域的資金自然流動(dòng)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合理獲利，確保市場的可持續(xù)發(fā)展；三是農(nóng)村金融改革的目標(biāo)應(yīng)包括各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活躍度以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，各類主體都能從市場中獲取發(fā)展的必要資源是該理論的最大貢獻(xiàn)。該理論實(shí)行幾年后，社會(huì)各界感受到單純依靠市場機(jī)制也無法完全解決農(nóng)村金融問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤低、波動(dòng)性大等特點(diǎn)，不借助外部力量無法獨(dú)立承擔(dān)高昂的資金成本，出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)為了追求利潤將農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展依舊缺乏資金支持，政府需要研究如何以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼手段促進(jìn)農(nóng)村金融市場的有效運(yùn)行。這種結(jié)果印證了下文闡述的不完全競爭市場論。

（四）不完全競爭市場論

該理論認(rèn)為如果金融機(jī)構(gòu)對(duì)借貸主體的生產(chǎn)經(jīng)營情況了解不全，便無法控制風(fēng)險(xiǎn)，失去了放貸主動(dòng)性。Stiglitz（1990）認(rèn)為發(fā)展中國家的農(nóng)村金融市場從形態(tài)上屬于不完全競爭市場，由于農(nóng)村地域及基礎(chǔ)設(shè)施所限，農(nóng)村金融市場存在明顯的信息不對(duì)稱問題，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前階段的農(nóng)村金融市場可持續(xù)發(fā)展還離不開行政資源的補(bǔ)貼手段。因此，該理論也為當(dāng)代的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系提供了基本思路，即通過聯(lián)保小組、金融互助合作社、小額信貸服務(wù)公司等多層級(jí)、寬領(lǐng)域的架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村人口的普惠金融服務(wù)體系。

三、國內(nèi)外研究進(jìn)展

光伏產(chǎn)業(yè)扶貧是針對(duì)我國的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧措施之一，國外學(xué)者對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧研究十分有限，主要觀點(diǎn)是農(nóng)村電氣化是國家扶貧和農(nóng)村發(fā)展不可或缺的組成部分。有學(xué)者對(duì)印度光伏發(fā)展路徑進(jìn)行了研究，認(rèn)為農(nóng)村電氣化是印度政府開展扶貧工作和推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，并量化評(píng)估了印度農(nóng)村電氣化的特點(diǎn)以及光伏太陽能家庭系統(tǒng)的可行性。［1］有學(xué)者針對(duì)孟加拉國光伏企業(yè)發(fā)展模式及扶貧工程實(shí)施路徑進(jìn)行了研究，認(rèn)為對(duì)于大多數(shù)沒有土地的貧困農(nóng)民來說，確實(shí)可以通過光伏產(chǎn)業(yè)扶貧獲得額外收入，滿足生活水平不斷提升的核心需求。［2］

我國學(xué)者對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧的研究并不多，同時(shí)研究深度也不高，就光伏產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)研究主要集中在扶貧成效評(píng)估及發(fā)展前景方面。有學(xué)者針對(duì)浙江省典型案例，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧成效開展分析研究，發(fā)現(xiàn)光伏扶貧工程一方面為貧困戶帶來了增量收入，另一方面提高了用電水平和生活質(zhì)量。［3］還有學(xué)者在論文中形象地比喻了金寨光伏產(chǎn)業(yè)扶貧兩種模式收益方式，認(rèn)為集中式光伏電站模式的收益方式像“入股分紅”，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)模式則像“計(jì)件工資”。［4］有學(xué)者針對(duì)內(nèi)蒙古庫倫旗兩種融合模式分析預(yù)期收益成效，認(rèn)為分布式光伏電站具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)期收益農(nóng)戶年收入穩(wěn)定，這些收益一是源于國家對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧的政策及補(bǔ)貼支持，二是來源于農(nóng)牧戶自身“免費(fèi)”用電的方面。［5］在借鑒國內(nèi)外已有的研究基礎(chǔ)上，本文將聚焦我國光伏扶貧發(fā)展歷程，探討光伏扶貧機(jī)制及普惠金融服務(wù)創(chuàng)新舉措，研究存在的問題并提出對(duì)策建議。

四、我國光伏精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀及存在的問題分析

（一）我國光伏精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀分析

我國首批國家級(jí)光伏扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目由國家能源局與國家扶貧辦公室于2005年確定，同期共批復(fù)了30個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，截至2017年底，全國已有940個(gè)縣開展了光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)，累計(jì)建成光伏電站總規(guī)模為1 011萬千瓦，惠及3萬個(gè)貧困村的164.6萬戶貧困人口。其中，村級(jí)電站規(guī)模為605萬千瓦，惠及2.9萬個(gè)貧困村的145.1萬戶貧困人口，集中式電站規(guī)模為406萬千瓦，惠及0.1萬個(gè)貧困村的19.6萬戶貧困人口。

1.我國光伏扶貧工程分類

根據(jù)我國已開展的光伏扶貧工程可總結(jié)出4種主要類型：一是戶用分布式光伏發(fā)電工程。通常是在農(nóng)戶的屋頂或院子布置光伏系統(tǒng)，一般系統(tǒng)容量在3至5千瓦，政府出臺(tái)相關(guān)扶貧政策對(duì)初始投資進(jìn)行補(bǔ)貼，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶主要負(fù)責(zé)運(yùn)維支出，享有該系統(tǒng)的全部運(yùn)營收益。二是村級(jí)光伏發(fā)電工程。一般是在村一級(jí)單位的集體土地上建設(shè)，容量可達(dá)上百千瓦，產(chǎn)權(quán)歸該村集體所有，在收益分配上，村集體與全體農(nóng)戶會(huì)按約定比例進(jìn)行分成，其中集體所得錢款主要作為工程的運(yùn)維基金或再次開發(fā)工程的儲(chǔ)備金。三是光伏農(nóng)業(yè)大棚。一般基于大棚的實(shí)際條件確定工程規(guī)模，收益分配根據(jù)大棚產(chǎn)權(quán)所屬不同。四是地面光伏工程，一般規(guī)模在幾十兆瓦以上，需要選取較大面積的整塊土地，通常采用農(nóng)村周邊的荒地，由于工程規(guī)模較大，在吸納資金和產(chǎn)權(quán)收益分配上有多種金融組合方案。在實(shí)際的工程建設(shè)中，村級(jí)光伏電站的推廣效果最好，主要原因如下：一是村級(jí)光伏電站規(guī)模適中，所需土地資源比較容易解決，初始投資資金相對(duì)容易籌集，且產(chǎn)權(quán)清晰。二是村級(jí)電站的收益分配更清晰，一方面經(jīng)集體共同決策后的分配方案更公平，保障了大多數(shù)貧困戶的利益，另一方面村集體作為獲益主體可以分享項(xiàng)目收益，為項(xiàng)目的運(yùn)維及再開發(fā)儲(chǔ)備了必要資金。三是村級(jí)電站可以較少或不依賴企業(yè)的商業(yè)化投資，因此可以確保主要產(chǎn)權(quán)歸村集體及全體農(nóng)戶所有，避免收益分流，深得貧困戶的青睞。

2.光伏扶貧工程運(yùn)營收益分析（以吉林省為例）

根據(jù)國家有關(guān)政策，光伏電站主要有兩種運(yùn)營模式：全額上網(wǎng)模式和自發(fā)自用、余電上網(wǎng)模式。全額上網(wǎng)模式是指電站將全部發(fā)電量均送入電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)全額收購，由于光伏發(fā)電工程都配有雙向智能電能表，電站將獲得經(jīng)電能表計(jì)量認(rèn)定的電量收益。其中，戶用分布式光伏工程與光伏農(nóng)業(yè)大棚一般選擇自發(fā)自用、余電上網(wǎng)模式，而村級(jí)光伏發(fā)電工程與地面大型光伏工程一般選擇全額上網(wǎng)模式。如吉林省大安市一農(nóng)戶利用自家房頂建設(shè)分布式光伏電站，裝機(jī)容量為8千瓦，按照大安地區(qū)平均每日有效光照7小時(shí)計(jì)算，理想狀態(tài)下全年平均每天發(fā)電量為8*7=56千瓦時(shí)，按照0.65元/千瓦時(shí)的扶貧電價(jià)計(jì)算，每天的電費(fèi)收益達(dá)56*0.65=36.4元。其中，0.65元/千瓦時(shí)的電價(jià)中包括標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)及光伏補(bǔ)貼。標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)指當(dāng)?shù)鼗痣姍C(jī)組并網(wǎng)發(fā)電的脫硫電價(jià)，吉林省脫硫標(biāo)桿電價(jià)為0.3731元/千瓦時(shí)，是農(nóng)戶向電網(wǎng)企業(yè)出售電量的收益，其余部分為國家光伏補(bǔ)貼，由電網(wǎng)企業(yè)墊付，國家定期撥款。綜上，按年平均2 500小時(shí)的光伏發(fā)電計(jì)算，農(nóng)戶可獲綜合收益8*2 500*0.60=12 000元，其中電網(wǎng)企業(yè)支付7 462元，國家補(bǔ)貼4 538元。自發(fā)自用、余電上網(wǎng)模式是指電站所發(fā)電量首先用于農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活用電，其余電量送入電網(wǎng)，由電網(wǎng)企業(yè)全額收購，由于一般光伏發(fā)電工程都配有雙向智能電能表，電站將獲得經(jīng)電能表計(jì)量認(rèn)定的電量收益。如上一案例基礎(chǔ)信息不變，運(yùn)營模式改變?yōu)樽园l(fā)自用、余電上網(wǎng)，對(duì)應(yīng)此運(yùn)營模式國家補(bǔ)貼0.32元/千瓦時(shí)，以年發(fā)電2 500小時(shí)為基準(zhǔn)，按照農(nóng)戶自身生活用電量占20%，生產(chǎn)用電量占50%，上網(wǎng)電量占30%測算，生活用電節(jié)約開支8*2 500*20%*（0.525+0.32）=3 380元，生產(chǎn)用電節(jié)約開支8*2 500*50%*（0.484+0.32）=8 040元，上網(wǎng)電量收益=8*2 500*30%*（0.3731+0.32）=4 158.6元，以上合計(jì)15 578.6元。

3.我國光伏扶貧工程的相關(guān)運(yùn)作機(jī)制

（1）資金籌措方面

光伏扶貧工程的初始投資主要來自于政府、貧困戶和相關(guān)企業(yè)。其中，政府一般采取財(cái)政撥款的方式為工程啟動(dòng)提供援助。由于政府資金有限，因此財(cái)政撥款在工程初投資中一般并不占較大比例。貧困戶是光伏扶貧的對(duì)象，也是光伏扶貧工程的最直接受益者，法律允許貧困戶自籌資金，但更多的是在相關(guān)政策的支持下，通過普惠金融服務(wù)體系獲得資金支持。由于地面光伏電站等大型工程初投資數(shù)額較大，工程建設(shè)難度高，需要有一定經(jīng)營規(guī)模及資源調(diào)配能力的企業(yè)提供支持，比如產(chǎn)業(yè)上游企業(yè)。參與此類扶貧工程的建設(shè)，一方面可以為企業(yè)提高行業(yè)知名度，另一方面可以通過開展慈善活動(dòng)向企業(yè)爭取其他優(yōu)惠政策。

（2）建設(shè)運(yùn)維方面

光伏扶貧工程的建設(shè)主要由承包企業(yè)負(fù)責(zé)，為了確保扶貧工程效果，政府通常會(huì)要求工程監(jiān)理方對(duì)工程建設(shè)過程嚴(yán)密跟蹤，承建企業(yè)通過開展工程建設(shè)可以獲得收益。由于光伏扶貧工程的收益常常依賴于光伏組件的維護(hù)情況，因此政府也傾向于選取有實(shí)力的企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)維。獲得建設(shè)合同的企業(yè)一般會(huì)更容易獲得工程的后期運(yùn)維合同，而通過建設(shè)與運(yùn)維的整合有益于企業(yè)打造樣板工程，拓展知名度，提升行業(yè)競爭力。

（3）并網(wǎng)方面

光伏扶貧工程建成后能否正式投運(yùn)的主要標(biāo)志就是并網(wǎng)。政府及社會(huì)各界對(duì)光伏扶貧工程十分重視，電網(wǎng)企業(yè)也盡極大的努力辦理并網(wǎng)手續(xù)。由于光伏工程所獲收益中包含標(biāo)桿電價(jià)及政府補(bǔ)貼兩部分，電網(wǎng)企業(yè)支付的購電費(fèi)用與火電相同，此環(huán)節(jié)并未增加電網(wǎng)企業(yè)成本。主要的成本增加在于光伏發(fā)電存在波動(dòng)性強(qiáng)及預(yù)測困難等特征，需要電網(wǎng)企業(yè)調(diào)動(dòng)其他源、網(wǎng)、荷側(cè)資源與之平衡，但是，該部分成本暫未形成科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制。

（4）利益分配方面

光伏扶貧工程的主要出資來源既有政府、貧困戶，也有相關(guān)企業(yè)，因此，工程所占股份也天然地劃分為多方共有。但在利益分配時(shí)，需要以扶貧為首要目標(biāo)。政府所出資金一般是以撥款補(bǔ)貼的形式，不參與利益分配；貧困戶憑借著普惠金融的資金支持，可按出資比例獲得相應(yīng)收益，同時(shí)，貧困戶還可以勞動(dòng)的方式參與光伏工程的建設(shè)及后期運(yùn)維工作，取得工資性收入；相關(guān)企業(yè)在一些大型光伏電站工程中雖然出資量很大，但必須要依照政府準(zhǔn)許獲取收益，鑒于工程的扶貧性質(zhì)，政府一般會(huì)要求企業(yè)按一定年限回本的方案獲取固定收益，或是要求企業(yè)按照股份比例參與每年收益分成，但是，以上兩種方式通常都需要企業(yè)簽署協(xié)議，約定企業(yè)拿回投資及合理收益后，將工程產(chǎn)權(quán)即相應(yīng)股份轉(zhuǎn)讓給貧困戶，由貧困戶享有后續(xù)收益。

（二）我國光伏精準(zhǔn)扶貧存在的問題

一是初始投資缺口較大。光伏工程屬于資本密集型項(xiàng)目，雖然光伏工程組件成本日益下降，但是總體投資金額仍然巨大。如地面光伏電站投資金額達(dá)數(shù)億元之多，政府資金畢竟有限，無法作為主要的資金來源。由于限制營利行為，只有為數(shù)不多且具有一定規(guī)模的企業(yè)才愿意投資或捐贈(zèng)光伏扶貧工程。該領(lǐng)域的普惠金融服務(wù)尚不健全，除少數(shù)幾個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)措施外，大部分農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)仍然按照傳統(tǒng)業(yè)務(wù)管理模式，對(duì)于征信記錄不健全的貧困人口執(zhí)行嚴(yán)苛的貸款審核制度，成功率極低。二是融資效率不容樂觀。雖然在國家補(bǔ)貼政策20年不變的背景下光伏扶貧工程的收益測算比較樂觀，但是在項(xiàng)目運(yùn)營階段經(jīng)常遇到補(bǔ)貼結(jié)算不及時(shí)、電網(wǎng)阻塞嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目回收期延長，更加劇了政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)的資金壓力，由于此類現(xiàn)象日益普遍，使得后續(xù)項(xiàng)目的融資效率顯著降低，嚴(yán)重制約了項(xiàng)目推廣。三是普惠政策落地困難。在光伏扶貧工作的推廣初期，政府便出臺(tái)了相關(guān)的金融便利政策以示支持，如某市政府在脫貧工作方案中提出“貸款貼息優(yōu)先，在貧困村發(fā)展扶貧項(xiàng)目中，金融部門優(yōu)先給與貸款支持，市財(cái)政給與一定比例的貼息”。然而在實(shí)際工作中，由于缺少風(fēng)險(xiǎn)防控等配套機(jī)制，該政策變成了一項(xiàng)空談，未見落地，損害了政府公信力。

五、我國光伏扶貧普惠金融發(fā)展的對(duì)策分析

（一）光伏扶貧普惠金融措施探討

我國廣大農(nóng)村地區(qū)金融資金存在典型的剪刀差。由供給側(cè)分析，農(nóng)戶手中現(xiàn)金儲(chǔ)蓄較多，存款增長較快，存貸比較低；由需求側(cè)分析，農(nóng)戶貸款需求滿足程度普遍較低，即農(nóng)戶獲取到的普惠金融資源嚴(yán)重匱乏。這其中存在許多客觀原因，如農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)基礎(chǔ)較差［6］、服務(wù)水平不高［7］、風(fēng)險(xiǎn)防控水平較低等。為了推動(dòng)光伏扶貧業(yè)務(wù)迅速推廣，各地推出了多項(xiàng)普惠金融創(chuàng)新舉措。如某地商業(yè)銀行向當(dāng)?shù)毓夥鲐毠こ痰慕ㄔO(shè)主體一國有能源企業(yè)注冊(cè)發(fā)行了期限為3年、評(píng)級(jí)為AAA級(jí)別、額度達(dá)數(shù)億元的專項(xiàng)光伏扶貧債券，此次債券發(fā)行屬業(yè)內(nèi)首次，是針對(duì)光伏扶貧的普惠金融體系的重要?jiǎng)?chuàng)新，募集的資金主要用于村級(jí)或地面光伏扶貧工程的初始投資。某地政府聯(lián)合光伏工程承建企業(yè)組成擔(dān)保共同體，向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，由光伏工程的受益者（如依托自家屋頂建設(shè)分布式光伏工程的貧困戶、依托集體土地建設(shè)村級(jí)電站的村集體等）償還貸款本息，貧困戶無需獨(dú)立承擔(dān)龐大的資金壓力。由于互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)的介入，衍生出了貧困戶或村集體將光伏建設(shè)用地向投資商出租，投資商負(fù)責(zé)光伏工程的建設(shè)及運(yùn)維的商業(yè)模式，這是一種不依靠行政手段、以市場化促進(jìn)資源優(yōu)化配置的新穎思路，由于貧困戶或政府均不需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，市場反響較好。

（二）對(duì)策分析

一是積極拓寬資金渠道。政府可推動(dòng)成立針對(duì)光伏扶貧工程的專項(xiàng)基金，對(duì)工程的規(guī)模、投資、質(zhì)量等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目能獲得足夠的資金支持；政府應(yīng)推動(dòng)普惠金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，如編制光伏扶貧工程金融服務(wù)方案、研究信貸需求、優(yōu)化主體擔(dān)保模式、精簡貸款流程等，為光伏扶貧工程提供精準(zhǔn)的普惠金融資源。二是努力推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。隨著各項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)陸續(xù)被攻克，光伏組件的成本也持續(xù)下降，光伏產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域不斷融合，也催生了新型商業(yè)模式，推動(dòng)光伏工程的多元化營利發(fā)展，逐步擺脫單純依靠國家補(bǔ)貼的運(yùn)營模式；政府出面積極協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步提高光伏接納能力，降低棄光率，擴(kuò)大光伏扶貧工程的電量規(guī)模，相當(dāng)于促進(jìn)項(xiàng)目提前收回成本，提升了此類工程項(xiàng)目資金健康水平。三是提高金融服務(wù)精度。要加強(qiáng)貸款政策的宣貫。許多貧困戶秉持固有思維，認(rèn)為普惠金融落地困難，貧困戶沒有可抵押的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)便無法貸款，尤其對(duì)已實(shí)現(xiàn)的普惠金融創(chuàng)新舉措不了解、不相信。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)借助村干部等具備公信力的渠道，積極宣傳普惠金融創(chuàng)新手段，主動(dòng)深入一線為貧困戶辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，切實(shí)掌握貧困戶金融需求；充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的滲透性，多維度挖掘貧困戶的金融行為規(guī)律，結(jié)合傳統(tǒng)的征信數(shù)據(jù)，為貧困戶開展客觀的信用評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，量身制定金融業(yè)務(wù)，確保普惠金融服務(wù)的精準(zhǔn)落地。