分類管理對民辦教育影響的研究

摘 要：新《民辦教育促進(jìn)法》及配套政策文件的出臺構(gòu)成了我國民辦教育的基本政策體系，確定了分類管理是今后我國民辦教育改革和發(fā)展的基本方向。從新法新政策來看，分類管理對所有民辦教育包含義務(wù)教育和非義務(wù)教育的學(xué)歷教育集團(tuán)而言均有一定的影響。分類管理將加快推進(jìn)民辦學(xué)校做出“營利性”或“非營利性”選擇;政府將加強(qiáng)對民辦學(xué)校的監(jiān)督與管理;義務(wù)教育禁止辦“營利性”學(xué)校，將制約民辦教育集團(tuán)外延式擴(kuò)張;民辦高等教育將由“單一”類型轉(zhuǎn)變成“雙元”類型;民辦學(xué)校將獲得更多扶持政策，不同類型學(xué)校都能夠健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：分類管理;民辦教育;影響;研究

中圖分類號：G521? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0098-03

2016 年11 月，全國人大常委會通過了《民辦教育促進(jìn)法》的修改（以下簡稱為新《民辦教育促進(jìn)法》）;同年12 月，國家相關(guān)部門陸續(xù)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（中辦發(fā)[2016]78 號）、《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2016]81 號）、《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)[2016]19 號）、《關(guān)于〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)[2016]20 號）;2018年08月，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱送審稿）以司法部的名義頒布。國家出臺這些系列政策文件構(gòu)成了我國民辦教育的基本政策體系，確定了分類管理是今后我國民辦教育改革和發(fā)展的基本方向[1]。截至2019年6月19日，全國31個省、直轄市、自治區(qū)除了福建、新疆兩個省、自治區(qū)之外，其他省級政府都根據(jù)各省民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況相繼出臺了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》等政策，落實(shí)、推進(jìn)民辦教育分類管理落地。

從新法新政策來看，分類管理對所有民辦教育都會帶來一定的潛在影響，但對不同民辦學(xué)校具體帶來哪些影響和變化及影響和變化程度如何，不同的研究者就會有不同的結(jié)論，整體來看，學(xué)界尚未達(dá)成共識。從現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)來看，分類管理對民辦教育的影響代表性的觀點(diǎn)有兩種：一是分類管理給新時代民辦學(xué)校發(fā)展帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會促進(jìn)民辦教育健康快速發(fā)展。周海濤（2016）認(rèn)為，分類管理是突破長期制約民辦教育發(fā)展制度瓶頸的根本措施，能夠從根本上破除配套政策落地的障礙，保障民辦教育健康發(fā)展[2]。王建（2018）認(rèn)為，分類管理意味著“支持和規(guī)范社會力量辦學(xué)”，以差別化扶持促進(jìn)民辦教育，規(guī)范管理重塑民辦教育，民辦教育進(jìn)入制度重建和自身再造關(guān)鍵期[3]。王烽（2018）認(rèn)為，分類管理是落實(shí)民辦教育優(yōu)惠政策的基本依據(jù)，完善民辦教育基本制度的必要前提，拓展民辦教育發(fā)展空間的迫切需要和營造公平競爭環(huán)境的重要保障。二是短期內(nèi)實(shí)施分類管理難以顯現(xiàn)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的價值[4]。吳華（2016）認(rèn)為，分類管理對于吸引民間資金舉辦“非營利性”民辦學(xué)校作用不大，選擇“營利性”民辦學(xué)校導(dǎo)致的成本和風(fēng)險增加因素，將會大大抵消預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益;政府加大對民辦教育的投入對改善民辦教育發(fā)展環(huán)境作用不大[5]。閻鳳橋（2016）認(rèn)為，若促進(jìn)分類管理的后續(xù)配套實(shí)施細(xì)則不完善或政策執(zhí)行不到位的話，短期內(nèi)民辦教育不會出現(xiàn)顯著和直接的變化[6]。

本研究認(rèn)為，分類管理對所有的民辦教育都會有一定的影響，總體來看，分類管理將促進(jìn)各級各類民辦教育獲得更好更快的發(fā)展。具體影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是將加快推進(jìn)民辦學(xué)校做出“營利性”或“非營利性”選擇;二是政府將加強(qiáng)對民辦學(xué)校的監(jiān)督與管理;三是義務(wù)教育禁止辦“營利性”學(xué)校，將制約民辦教育集團(tuán)外延式擴(kuò)張;四是促進(jìn)民辦高等教育從“單一”類型向“雙元”類型轉(zhuǎn)變;五是民辦學(xué)校將獲得更多扶持政策，不同類型學(xué)校都能夠健康發(fā)展。因此，研究分類管理對民辦學(xué)校的影響具有重要的實(shí)踐意義和理論意義，旨在為民辦學(xué)校合理選擇“營利性”或“非營利性”提供理論依據(jù)，為政府相關(guān)部門制定推進(jìn)民辦教育分類管理的政策提供決策參考。

一、明確分類管理是民辦教育發(fā)展的基本方向，加快推進(jìn)民辦學(xué)校做出“營利性”或“非營利性”選擇

對民辦教育實(shí)施分類管理是國家政策體系的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略決策，是民辦教育領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。根據(jù)新法新政策規(guī)定，國家鼓勵和支持“非營利性”民辦學(xué)校的宏觀導(dǎo)向是明確的。在各省規(guī)定的過渡時間內(nèi)，現(xiàn)存的民辦學(xué)校必須盡快做出“營利性”或“非營利性”的法人類型選擇。新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施前的存量民辦學(xué)校必須根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)定位及是否可以承受的稅負(fù)成本等自愿理性做出“營利性”或“非營利性”選擇，確保民辦學(xué)校能夠在不同發(fā)展道路上都能夠健康發(fā)展。但義務(wù)階段的民辦學(xué)校必須登記為“非營利性”民辦學(xué)校，這是由義務(wù)教育的性質(zhì)所決定的。2017年9月1日新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以后，新設(shè)立的民辦學(xué)校必須根據(jù)新法規(guī)定登記為“營利性”或“非營利性”民辦學(xué)校。

從現(xiàn)有各省級政府出臺的政策來看，每個省對現(xiàn)有民辦學(xué)校必須做出“營利性”或“非營利性”法人類型選擇的過渡期限不一樣，原則上，在過渡期內(nèi)，各級各類民辦學(xué)校必須完成“營利性”或“非營利性”分類登記。比如，黑龍江省規(guī)定，2022年9月1日前，2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校必須完成分類登記。但是有些省份出臺的文件沒有明確的過渡期，這樣將不利于推進(jìn)民辦教育分類管理的落實(shí)，例如，天津市、甘肅省、遼寧省、廣東省、青海省等。

二、加強(qiáng)對民辦學(xué)校的管理與監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮法治的規(guī)范和保障作用

國家將健全完善對民辦學(xué)校的監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對民辦學(xué)校的監(jiān)督與規(guī)范管理，這是民辦教育分類管理順利實(shí)施和正常運(yùn)行的重要制度保障。民辦教育健康發(fā)展，必須依法、依規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，規(guī)范管理也是一種促進(jìn)。

（一）加強(qiáng)黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨組織參與民辦學(xué)校的決策和監(jiān)督機(jī)制

在民辦學(xué)校中加強(qiáng)黨的建設(shè)，將充分發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用，能夠確保民辦學(xué)校能夠堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向和全面貫徹黨的教育方針，有利于引導(dǎo)民辦學(xué)校師生樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀?！蛾P(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（中辦發(fā)[2016]78 號）規(guī)定“黨組織參與民辦學(xué)校的決策和監(jiān)督機(jī)制”，以不同類型民辦學(xué)校發(fā)展實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)黨組織書記依據(jù)法律及學(xué)校章程進(jìn)入各級各類民辦學(xué)校理（董）事會、決策層和管理層，參與討論研究民辦學(xué)校發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)劃、重大改革等，真正做到加強(qiáng)黨組織參與民辦學(xué)校決策，切實(shí)發(fā)揮黨組織對民辦學(xué)校的監(jiān)督、管理。

（二）盡快完善設(shè)立民辦學(xué)校監(jiān)事機(jī)構(gòu)，健全完善民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

《送審稿》對民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制做出新的規(guī)定，優(yōu)化了民辦學(xué)校的理（董）事會的人員構(gòu)成和議事原則。對“非營利性”“營利性”民辦學(xué)校理（董）事會人員構(gòu)成及監(jiān)事會的人員組成及工作做了明確規(guī)定，如，規(guī)定近親屬不得兼任、擔(dān)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員或者監(jiān)事，規(guī)定民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員應(yīng)包括黨的基層組織代表和教職工代表。鼓勵“非營利性”民辦學(xué)校理（董）事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)中包括社會公眾代表，民辦學(xué)校的黨組織書記、一般教職工代表應(yīng)依法和學(xué)校章程進(jìn)入理（董）事會，民辦學(xué)校根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立理事或者董事，這就增強(qiáng)了民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)組成人員的多元性、開放性和公共性，能夠推進(jìn)民辦學(xué)校進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)。這為依法對民辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理提供了制度保障和法律依據(jù)[7]。

（三）建立民辦學(xué)校信息公開制度，加強(qiáng)對民辦學(xué)校的監(jiān)督

《送審稿》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立民辦教育工作聯(lián)席會議制度，健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，健全日常監(jiān)管機(jī)制。教育、人力資源社會保障、市場監(jiān)督管理等部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)會同有關(guān)部門建立民辦學(xué)校年度檢查和年度報(bào)告制度。政府及相關(guān)部門對民辦學(xué)校進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的情況和處罰、處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以記錄，由執(zhí)法、監(jiān)督人員簽字后歸檔，并依法依規(guī)公開執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果。

民辦學(xué)校資產(chǎn)中國有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。政府將依法對民辦學(xué)校收費(fèi)行為、財(cái)務(wù)收支等加強(qiáng)監(jiān)督與管理，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，完善財(cái)務(wù)會計(jì)、內(nèi)部控制、審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險風(fēng)范、失信懲戒等各方面的制度，強(qiáng)化教育督導(dǎo)，擴(kuò)大社會參與和監(jiān)督，強(qiáng)化行業(yè)自律，促進(jìn)不同性質(zhì)和類型的民辦學(xué)校規(guī)范發(fā)展。

三、義務(wù)教育禁止辦“營利性”學(xué)校，將制約民辦教育集團(tuán)外延式擴(kuò)張

從新法新政策來看，分類管理對所有民辦學(xué)校包含義務(wù)教育和非義務(wù)教育的學(xué)歷教育集團(tuán)而言均有一定的影響?！端蛯徃濉访鞔_規(guī)定對義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能夠選擇“非營利性”的，這是由義務(wù)教育的性質(zhì)決定的。在這里需要正確理解“非營利性”和“高收費(fèi)”的區(qū)別。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在類型上選擇“非營利性”，但這并不意味著義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校不能夠高收費(fèi)，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校根據(jù)學(xué)校發(fā)展的需要，其學(xué)費(fèi)經(jīng)過政府部門批準(zhǔn)是可以“高收費(fèi)”的，但所有費(fèi)用要全部用于學(xué)校發(fā)展，這也是民辦學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)教育的需要和保證。

分類管理對那些想上市走資本運(yùn)作道路的民辦教育集團(tuán)影響比較大。民辦教育集團(tuán)，如果想上市走資本運(yùn)作道路的話，就必須把義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為“非營利性”學(xué)校，并且單獨(dú)獨(dú)立出去。尤其是對那些將學(xué)校性質(zhì)注冊為“非營利性”民辦學(xué)校，想要在享受政府優(yōu)惠辦學(xué)政策基礎(chǔ)上按照“營利性”模式運(yùn)行的民辦學(xué)校的道路封住了。

四、民辦高等教育由“單一”類型轉(zhuǎn)變成“雙元”類型

新《民辦教育促進(jìn)法》頒布之前，民辦高校的定位都是“非營利性”高校，民辦高校只有這一種類型。這樣的運(yùn)行體制是民辦高校舉辦者或投資者最想要保持的一種理想狀態(tài)，民辦高校不僅能夠享受國家的各種優(yōu)惠政策，依法取得“合理回報(bào)”，而且又能夠擁有絕對的決策權(quán)、管理權(quán)。新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施之后，民辦高校如果選擇“非營利性”高校，享受政府的各項(xiàng)優(yōu)惠政策就必須放棄“合理回報(bào)”;如果選擇“營利性”高校，民辦高校舉辦者會擔(dān)心學(xué)校的“管理權(quán)、決策權(quán)”等受到制約，擔(dān)心學(xué)校不能夠享受政府優(yōu)惠政策，并且還需要補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用。同時，由于民辦學(xué)?！盃I利性”發(fā)展模式的良好的社會環(huán)境尚未形成，民辦學(xué)校舉辦者擔(dān)心選擇“營利性”學(xué)校不利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展，畢竟社會對教育是公益性的看法根深蒂固，一時難以改變。新《民辦教育促進(jìn)法》及配套政策規(guī)定，民辦高?？梢宰杂蛇x擇“營利性”高校，并且對“營利性”民辦高校的運(yùn)行機(jī)制做了詳細(xì)規(guī)定，這為“營利性”民辦高校提供法律依據(jù)和制度保障。在過渡時間內(nèi)，分類管理將推動民辦高校必須做出“非營利性”或“營利性”選擇。可以預(yù)見，隨著分類管理制度的完善和社會環(huán)境的改變，將來一定會出現(xiàn)一批真正“營利性”的優(yōu)質(zhì)民辦高校，民辦高等教育的類型由“單一”類型向“雙元”類型轉(zhuǎn)變[8]。除此，分類管理還將對民辦教育上市集團(tuán)和民辦獨(dú)立學(xué)院均有一定的影響。

目前，民辦教育集團(tuán)上市后主要選擇并購的方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，如果民辦高校想要并入高等教育集團(tuán)，民辦高校首先必須選擇“營利性”登記之后才能夠進(jìn)行并購整合，這就意味著民辦教育集團(tuán)規(guī)模擴(kuò)張的模式將受到挫折，也給民辦教育上市公司帶來很大的制約。其次，對民辦高等教育的獨(dú)立學(xué)院來說針對性更強(qiáng)，這將加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院脫鉤改制，加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的整合及轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。

五、民辦學(xué)校將獲得更多扶持政策，不同類型學(xué)校都能夠健康發(fā)展

對民辦教育實(shí)施分類管理，就是為了更好推進(jìn)對民辦教育“差異化”扶持政策的落地?？傮w上，國家鼓勵、引導(dǎo)、支持民辦學(xué)校選擇“非營利性”的政策導(dǎo)向是非常明確的?！端蛯徃濉愤M(jìn)一步完善了對“營利性”和“非營利性”民辦學(xué)校的“差異化”扶持政策，對兩類學(xué)校依法采取不同的扶持政策和監(jiān)管措施進(jìn)行管理，突破了長期制約我國民辦教育發(fā)展的制度困局和政策瓶頸。

（一）民辦學(xué)?！敖?jīng)營性”地位得到法律認(rèn)可和保護(hù)，有利于民辦學(xué)校提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)

從民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，客觀上存在民辦學(xué)校舉辦者把民辦教育當(dāng)做“營利性”產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營的事實(shí)，這也是民辦學(xué)校舉辦者的現(xiàn)實(shí)訴求，但由于社會認(rèn)知觀念和法律制度的影響，民辦學(xué)校舉辦者想做而又不能夠光明正大的做“營利性”。分類管理實(shí)施之后，在法律層面真正為那些愿意選擇“營利性”發(fā)展道路的民辦學(xué)校提供了法律依據(jù)和制度保障，選擇“營利性”的民辦學(xué)?？梢缘玫絿曳傻恼J(rèn)可和保護(hù)。因此，民辦學(xué)?？梢愿鶕?jù)學(xué)校辦學(xué)定位、辦學(xué)特色自主選擇“營利性”或“非營利性”學(xué)校，無論民辦學(xué)校選擇哪種類型的學(xué)校都是受國家法律保護(hù)和認(rèn)可的，這樣選擇“營利性”的學(xué)?？梢院戏ǖ淖非笞畲罄妫梢杂懈噘Y金全面改善學(xué)校的辦學(xué)條件，進(jìn)一步為學(xué)生提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高教職工的福利待遇。

（二）民辦學(xué)校與同級別同類型的公辦學(xué)校享有同等的招生權(quán)，民辦學(xué)校的招生自主權(quán)將得到落實(shí)

《送審稿》規(guī)定，實(shí)施學(xué)期教育與學(xué)歷教育的民辦學(xué)校與同級別同類型的公辦學(xué)校享有同等的招生權(quán)，且縣級以上政府部門不能夠?qū)嵭袇^(qū)域封鎖、設(shè)置招生障礙，要為本地區(qū)以外的民辦學(xué)校招生提供平等待遇、便利條件，這就為民辦學(xué)校真正落實(shí)招生自主權(quán)提供了法律依據(jù)。民辦學(xué)校在教育部門核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，根據(jù)需要發(fā)展需要自主確定招生標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式，與公辦學(xué)校同時期招生。義務(wù)教育階段有寄宿條件的民辦學(xué)校，夸區(qū)域招生的比例和數(shù)量在當(dāng)?shù)亟逃姓块T備案之后可以跨區(qū)域招生，有利于民辦學(xué)校招收更加優(yōu)質(zhì)的生源。

（三）促進(jìn)教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動，提高民辦教育的獲得感和幸福感

《送審稿》規(guī)定，教育行政部門要完善教師管理制度，為教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動提供制度保障，這是重要的制度創(chuàng)新，破解了民辦學(xué)校師資隊(duì)伍水平不高的發(fā)展瓶頸，有利于提高民辦學(xué)校的師資隊(duì)伍水平和教學(xué)質(zhì)量。同時，還規(guī)定民辦學(xué)校及教職工在科學(xué)研究項(xiàng)目及課題申報(bào)等方面享受與公辦學(xué)校同等的權(quán)利，在立項(xiàng)后與公辦學(xué)校享受一樣的經(jīng)費(fèi)資助?！端蛯徃濉芬?guī)定，民辦學(xué)校要依法保障教職工的待遇，要為教職工足額繳納社會保險費(fèi)和住房公積金，鼓勵民辦學(xué)校建立職業(yè)年金制度，建立專項(xiàng)資金激勵教師積極性，這對提高教職工待遇提供了法律依據(jù)和制度保障，能夠更加有效調(diào)動教職工的積極性、主動性。

（四）民辦學(xué)校將擁有更多融資渠道，擴(kuò)大辦學(xué)資金來源

國家鼓勵和吸引社會資金進(jìn)入教育領(lǐng)域舉辦民辦學(xué)?；蛲度朊褶k學(xué)校的項(xiàng)目建設(shè)?！胺菭I利性”民辦學(xué)?？梢岳没A(chǔ)教育設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)作為抵押辦理貸款，還可以利用社會捐贈資金和辦學(xué)結(jié)余設(shè)立學(xué)校發(fā)展基金。“營利性”民辦學(xué)?？梢岳脤W(xué)校取得的土地等財(cái)產(chǎn)，依法抵押融資辦學(xué)。民辦學(xué)校舉辦者可以依法募集資金舉辦“營利性”民辦學(xué)校，即可以依法發(fā)行股票、債券以及設(shè)立公益性基金等方式進(jìn)行募資，這對民辦學(xué)校來說可以拓寬資金來源渠道，有利于提高民辦教育的整體辦學(xué)水平。

從各省出臺的新政策來看，民辦學(xué)校可以采用固定資產(chǎn)抵押、信用貸款，利用BT（建設(shè)—移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、中期票?jù)等方式進(jìn)行融資，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為民辦學(xué)校提供融資擔(dān)保服務(wù)，鼓勵組建教育咨詢擔(dān)保公司為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保服務(wù)等方式進(jìn)行融資[7]。

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Research on the Impact of Classification Management on Private Education

YANG Gang-yao

（Institute of Private Education，Yellow River Institute of Science and Technology，Zhengzhou 450063，China）

Abstract：The introduction of the new private education promotion law and supporting policy documents constitute the basic policy system of private education in our country，and the classification management is the basic direction for the reform and development of the national education in the future.According to the new law and new policy，the classification management has a certain influence on all the educational groups of private education including compulsory education and non-essential education.Classification management will accelerate the promotion of private schools to make“for-profit”or“non-profit”choices;the Government will strengthen the supervision and management of private schools;compulsory education will prohibit the establishment of“for-profit” schools，which will restrict the extension of private education groups;private higher education will change from“single”type to“dual” type;and private schools will receive more support policies and different types of schools will be able to develop healthily.

Key words：classified management;private education;influence;research.