域外機關(guān)訴訟制度管窺及其對我國的啟示

徐進

摘 要：機關(guān)訴訟作為一種訴訟類型或者制度安排，在大陸法系國家表現(xiàn)得較為突出，英美法系國家也具有類似的公法救濟。通過對日本、德國、法國和英國的公法訴訟制度的梳理與分析發(fā)現(xiàn)，機關(guān)訴訟或準機關(guān)訴訟在訴訟當事人、訴訟標的、訴訟權(quán)利義務(wù)、審理程序等方面存在共通性。我國發(fā)生的準機關(guān)訴訟的個案表明我國現(xiàn)行法律制度和有權(quán)機關(guān)容許并認可這一訴訟的生成和實施。

關(guān)鍵詞：域外;機關(guān)訴訟制度;一般規(guī)則;啟示

中圖分類號：D925? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0196-03

“機關(guān)訴訟是指行政機關(guān)或行政機構(gòu)之間因權(quán)限問題產(chǎn)生爭議而請求法院予以解決的一種行政訴訟類型。”[1]在狹義上，它一般是指一國行政訴訟制度框架中的一種訴訟類型，而是在廣義上，它也被理解為一國解決行政機關(guān)之間權(quán)力爭議的一種制度安排。機關(guān)訴訟主要存在于大陸法系國家，尤以日本表現(xiàn)得最為突出，其他國家也存在類似的制度安排。英美法系傳統(tǒng)中的司法審查，由于其制度設(shè)計不同于大陸法系的行政訴訟，因此并不存在所謂的機關(guān)訴訟，但是從功能比較的意義上講，二者都是通過司法途徑解決行政權(quán)力爭議的公法救濟制度，因而具有某種近似性。

一、日本的機關(guān)訴訟

1962年日本《行政案件訴訟法》第一章總則第6條規(guī)定，機關(guān)訴訟“是指關(guān)于國家或公共團體的機關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使紛爭的訴訟”[2]。

機關(guān)訴訟在日本得到明文規(guī)定具有一定的歷史緣由。1890年《行政裁判法》頒布實施，標志著日本行政訴訟法制的正式確立。根據(jù)1889年明治憲法，日本在司法法院之外設(shè)置了獨立的行政法院。由于受德國法律文化和天皇制的影響，日本法治主義奉行“依法行政”模式，行政裁判主要解決行政主體與私人之間的爭議。行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議被看做是行政組織內(nèi)部的事情，由以行政作用的統(tǒng)一為職責的上級行政機關(guān)來解決。因此，行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議不受行政法院的統(tǒng)制。

二戰(zhàn)后，1946年《日本國憲法》第76條規(guī)定：“一切司法權(quán)屬于最高法院以及依照法律規(guī)定設(shè)立的下級法院。不得設(shè)立特別法院。行政機關(guān)不得進行作為終審的裁判?！盵3]根據(jù)該規(guī)定，日本重新確立單一的司法法院體制，代替了行政法院與司法法院并存的二元體制。受英美法和民主化的重要影響，日本法治主義向“法之支配”模式轉(zhuǎn)變，由于行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議關(guān)系到公共利益，其不受法院統(tǒng)制的觀點開始動搖，接受法院的裁判被認為是合理妥當?shù)?。因此，日本的行政訴訟法制得以重新設(shè)計，《行政案件訴訟法》第四章明文規(guī)定了機關(guān)訴訟。

關(guān)于機關(guān)訴訟的提起，《行政案件訴訟法》第四章第42條規(guī)定限于在法律規(guī)定的情況下才能提起。日本《地方自治法》第251條規(guī)定，普通地方公共團體的首長及其他執(zhí)行機關(guān)“可以向高等法院，以國家的行政廳為被告，提起請求撤銷違法的國家的介入，或者確認國家的不作為的違法的訴訟”[4]。關(guān)于機關(guān)訴訟的審理，準用與撤銷訴訟、當事人訴訟有關(guān)的規(guī)定。

二、德國的機關(guān)訴訟

德國《行政法院法》沒有明文規(guī)定機關(guān)訴訟，但是德國學說和判例均承認“機構(gòu)之訴”這一訴訟類型。

機構(gòu)之訴在德國生成和發(fā)展具有特定的歷史背景。在德國《行政法院法》頒布之前，公法團體或者其他公法人內(nèi)部的權(quán)力爭議不允許提起機構(gòu)之訟，其思想基礎(chǔ)是在公法團體內(nèi)部，正如在行政機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部一樣，因為缺乏外部法律關(guān)系，很少可能存在法律糾紛。然而，隨著社會的發(fā)展，在公法團體或者公法人內(nèi)部的機關(guān)之間，不同的機關(guān)可能會主張各自的職權(quán)，行政權(quán)力的爭議不可避免。1960年，德國《行政法院法》第40條規(guī)定：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟?！盵5]根據(jù)該規(guī)定，公法團體內(nèi)部的權(quán)力爭議屬于非憲法性質(zhì)的公法爭議，因此可以提起機構(gòu)之訴。

德國行政法院在司法實踐中也逐漸允許機構(gòu)之訴的存在，這種推動作用不可忽視。例如，1992年柏林—布蘭登堡媒體主管（MABB）以巴伐利亞新媒體主管（BLM）對德國運動電視與慕尼黑線纜傳播有限公司之間的電視節(jié)目供應(yīng)契約的許可，向慕尼黑行政法院提起訴訟;法院最終判決MABB勝訴，撤銷BLM對電視節(jié)目供應(yīng)契約的許可[6]。

在德國，機構(gòu)之訴的適用條件是相當嚴格的，“必須存在一般的法律保護需要，亦即機關(guān)必須已經(jīng)被指示，應(yīng)通過行政司法途徑獲得法律保護，而且此外沒有別的更為便捷的權(quán)利維護途徑可供采用?！盵7]關(guān)于機構(gòu)之訴的審理，準用確認無效之訴有關(guān)的規(guī)定。

三、法國和英國的機關(guān)訴訟

法國雖無機關(guān)訴訟之名，但是越權(quán)之訴中包含“關(guān)于公共利益”的訴訟。根據(jù)法國行政法院判例，“一個行政機關(guān)在其利益受到其他行政機關(guān)的決定的侵害，而其本身不能撤銷或改變這個決定時，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷這個違法的決定。這種情況可以發(fā)生在同一行政主體的內(nèi)部機關(guān)之間，也可以發(fā)生在不同的行政主體之間?！盵8]通常，不允許上級機關(guān)對下級機關(guān)向行政法院提起越權(quán)之訴，但是也存在例外。政府部長之間可以就權(quán)力爭議向行政法院提起越權(quán)之訴，地方團體與政府之間就權(quán)力爭議也可向行政法院提起越權(quán)之訴。

英國并無機關(guān)訴訟之規(guī)定，一般也不允許行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議通過訴訟的形式予以解決。但是在例外情況下，行政當局也可以通過司法途徑來解決地方行政當局和中央政府部門之間的分歧，從而維護自己或者自己所保護的公眾的利益。例如，1989年地方警察當局為反對內(nèi)政部自行給警察配備催淚瓦斯和警棍，其采取的救濟措施就是申請法院做出判決，宣告內(nèi)政部除非是在非常緊急的情況下，否則在未經(jīng)地方警察當局同意的情況下沒有提供裝備的權(quán)力[9]。

四、域外機關(guān)訴訟制度的一般規(guī)則

（一）機關(guān)訴訟的訴訟當事人只限于特定的行政機關(guān)

機關(guān)與機構(gòu)可能相互重疊，一個機關(guān)包括許多機構(gòu)，或者一個機構(gòu)包括數(shù)個機關(guān)。機關(guān)訴訟之“機關(guān)”不應(yīng)作為行政組織法上的形式性行政機關(guān)來理解，而應(yīng)作為實質(zhì)性行政機關(guān)來看待，包括所有執(zhí)行公共事務(wù)的中央政府、地方政府、政府部門、自治團體和其他公務(wù)法人等機構(gòu)。機關(guān)訴訟的生成主要取決于立法者是否愿意把行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議交給法院來裁決，而不是隨著社會的發(fā)展必然會產(chǎn)生的一種法律制度。

（二）機關(guān)訴訟的訴訟標的是行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議

這一權(quán)力爭議屬于行政組織的內(nèi)部爭議，不是行政機關(guān)與立法機關(guān)、司法機關(guān)之間的外部爭議。這一內(nèi)部爭議，可能是行政機關(guān)權(quán)力設(shè)計中的不當而引起的，即靜態(tài)的行政權(quán)力爭議，也可能是行政機關(guān)權(quán)力行使中的錯誤而引起的，即動態(tài)的行政權(quán)力爭議。機關(guān)訴訟的范圍并不是遍及于所有的行政機關(guān)權(quán)力爭議，大多數(shù)權(quán)力爭議是通過行政協(xié)商方式解決的，訴諸訴訟的方式往往是作為地方自治抵御國家行政的例外手段而使用。

（三）機關(guān)訴訟當事人的權(quán)利義務(wù)是基于公共行政主體的身份而配置的

由于當事人之間的地位可能并不完全平等，因此其訴訟權(quán)利義務(wù)的配置是對等而非均等，不能脫離行政權(quán)力爭議的公共行政本質(zhì)而賦予訴訟當事人權(quán)利義務(wù)。機關(guān)訴訟的效用離不開一個國家或地區(qū)的司法權(quán)之于行政權(quán)的有效統(tǒng)制，否則機關(guān)訴訟的角色不可能受到重視，其功能也不可能真正得到發(fā)揮。

（四）機關(guān)訴訟的審理規(guī)則多為援引準用性規(guī)范

機關(guān)訴訟是特殊的訴訟種類，其審理程序主要源于其他訴訟種類。即使個別國家對審理程序做了統(tǒng)一規(guī)定，但是基本上屬于援用準用性法律規(guī)范，并沒有關(guān)于機關(guān)訴訟的程序規(guī)定。機關(guān)訴訟需要依賴其他訴訟種類而存在，即使是作為一種獨立的訴訟類型進行立法，其提起和裁決規(guī)則也僅為簡要規(guī)定。

五、域外機關(guān)訴訟制度對我國的啟示

（一）我國已經(jīng)發(fā)生類似機關(guān)訴訟的典型個案

2006年，河南省周口市鄲城鎮(zhèn)政府在周口市中級法院起訴周口市政府，要求市政府撤銷復議終止通知書并做出行政復議決定;并在鄲城縣法院起訴鄲城縣政府，要求縣政府撤銷土地權(quán)屬爭議處理決定[10]。此案發(fā)生的緣由，是鄲城鎮(zhèn)政府認為鄲城招待所土地的使用權(quán)被鄲城縣政府錯誤確認歸第三方個人享有。鄲城縣政府對鄲城招待所土地使用權(quán)主體的確認，屬于典型的行政確權(quán)行為[11]。

2014年，湖南省益陽市三仙湖鎮(zhèn)政府在南縣法起訴南縣縣政府和南縣國土資源局，要求縣政府和國土資源局撤銷集體土地所有權(quán)證，重新做出具體行政行為。此案發(fā)生的緣由是三仙湖鎮(zhèn)政府認為，三仙湖鎮(zhèn)漁場的土地所有權(quán)被南縣縣政府和南縣國土資源局錯誤確認歸三仙湖漁場村民集體所有。南縣縣政府和南縣國土資源局對三仙湖鎮(zhèn)漁場土地所有權(quán)主體的確認，亦屬于典型的行政確權(quán)行為。

（二）我國具備提起機關(guān)訴訟的法律制度空間

2017年修正的《行政訴訟法》第2條規(guī)定，法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。該法第12條規(guī)定，人民法院受理法人或者其他組織提起的下列訴訟：（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。上述個案盡管發(fā)生在行政訴訟法修正之前，但是當時的《行政訴訟法》規(guī)定法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟。現(xiàn)在的《行政訴訟法》進一步將有權(quán)提起訴訟的對象由具體行政行為修正為行政行為，并且明確規(guī)定包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。此外，根據(jù)2018年公布的《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條“受案范圍”的規(guī)定，包括行政機關(guān)在內(nèi)的法人認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益提起訴訟，并未被排除在行政訴訟受案范圍之外。

（三）提起機關(guān)訴訟需要司法權(quán)力的中立和行政權(quán)力的不干預

2017年修正的《行政訴訟法》第3條規(guī)定，人民法院應(yīng)當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當受理的行政案件依法受理，行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。2015年公布的《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定，人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實行立案登記制。上述個案盡管都屬于下級政府因?qū)ι霞壵男姓_權(quán)行為不服而提起訴訟，但是鄲城鎮(zhèn)政府在提起訴訟后感受到鄲城縣政府和周口市政府的無形壓力，欲撤訴以減輕壓力。而三仙湖鎮(zhèn)政府在提起訴訟后，南縣縣政府和益陽市政府明確予以支持，南縣法院依法做出判決?！敖ㄔO(shè)法治國家的前提，是要拋棄以血緣、熟人、局部利益、實力強弱、權(quán)力等級等因素形成的人與人、群體與群體、權(quán)力與權(quán)力之間的依附關(guān)系，從而建立起法律框架內(nèi)的共識關(guān)系?！盵12]

（四）提起機關(guān)訴訟是對行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政權(quán)力爭議方式的有益補充

“我國處理行政機關(guān)權(quán)限沖突主要是通過上級行政機關(guān)裁決的方式進行，具體規(guī)則為：若發(fā)生權(quán)限沖突的行政機關(guān)之間互有隸屬關(guān)系，則上級行政機關(guān)的判斷優(yōu)于下級行政機關(guān)的判斷;若發(fā)生沖突的行政機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，則要由其共同的上級行政機關(guān)裁決?！盵13] 在鄲城鎮(zhèn)政府起訴鄲城縣政府、周口市政府的案件中，盡管按照行政隸屬關(guān)系，鄲城縣政府、周口市政府是鄲城鎮(zhèn)政府的上級行政機關(guān)，但是鄲城鎮(zhèn)政府認為，鄲城縣政府關(guān)于土地使用權(quán)主體的行政確權(quán)判斷是錯誤的，因此最終選擇訴諸法院的司法判斷。在三仙湖鎮(zhèn)政府訴南縣縣政府和南縣國土資源局的案件中，盡管南縣縣政府和南縣國土資源局是三仙湖鎮(zhèn)的上級機關(guān)，但是三仙湖鎮(zhèn)政府最終選擇將土地所有權(quán)主體的判斷問題訴諸法院。這些個案表明，允許行政機關(guān)在例外情形下以提起訴訟的方式解決行政權(quán)力爭議具備一定的必要性和正當性。

近些年，社會上出現(xiàn)了不少行政機關(guān)之間權(quán)力爭議沒有很好解決而造成行政相對人私益和社會公益受損的事件。究其原因，一方面是行政組織法律法規(guī)尚不完善，有關(guān)行政職權(quán)職責的規(guī)定不盡明確;另一方面是行政機關(guān)權(quán)力爭議解決效率不高，行政相對人的權(quán)益不能得到有效保護。因此，除完善行政組織法，減少行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議之外，還應(yīng)當考慮在行政訴訟制度中參考其他國家的有益經(jīng)驗即實施機關(guān)訴訟，通過司法途徑解決行政機關(guān)權(quán)力爭議問題，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)行政訴訟的類型化，還能夠推動行政組織法的發(fā)展。

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The Litigation system of overseas organ and its Enlightenment to China

XU Jin

（Southern Anhui Medical College，Wuhu 241000，China）

Abstract：As a kind of litigation type or institutional arrangement，organ litigation is more prominent in civil law countries，and Anglo-American law countries also have similar public law relief.Through the combing and analysis of the public law litigation systems in Japan，Germany，F(xiàn)rance and the United Kingdom，it is found that the organ litigation or quasi-organ litigation has commonalities in the aspects of litigants，the subject matter of litigation，the right and obligation of litigation，the trial procedure and so on.The cases of quasi-organ litigation in our country show that the current legal system and competent organs in our country allow and approve the formation and implementation of this lawsuit.

Key words：overseas;organ litigation system;general rules;enlightenment