會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)問題的研究

陳玉妹 宋寧 張馨月 賈宇洋 白瑞

[摘?要]近年來，我國積極進行公共服務(wù)制度的改革創(chuàng)新，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為各地政府普遍應(yīng)用的公共服務(wù)形式。其中，政府向會計師事務(wù)所購買會計或?qū)徲嫹?wù)是最普遍的方式。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù);委托代理;會計師事務(wù)所

[中圖分類號]F830

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）09-0123-04

Accounting Firms undertake Research on Government Procurement of Services

Chen Yumei?Song Ning?Zhang Xinyue?Jia Yuyang?Bai Rui

（Harbin University of Commerce，Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： In recent years，China has actively carried out the reform and innovation of the public service system.The most common way is for the government to buy accounting or auditing services from accounting firms.

Keywords： Government purchase of services;Entrusted agency;Accounting firm

[作者簡介]陳玉妹（1997-），安徽天長人，本科生，研究方向：審計學;宋寧（1998-），黑龍江鶴崗人，本科生，研究方向：審計學;張馨月（1998-），遼寧沈陽人，本科生，研究方向：審計學;賈宇洋（1998-），黑龍江大興安嶺人，本科生，研究方向：審計學;白瑞（1998-），黑龍江鐵力人，本科生，加拿大CPA 專業(yè)。

[基金項目]大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目“會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)的研究”（項目編號：201810240094）。

一、前言

進入21世紀以來，政府購買服務(wù)的承接愈加受到各界重視。黨的十九大提出鼓勵政府以“委托代理”的方式與社會承購方在社會公共服務(wù)購買方面締結(jié)契約關(guān)系。會計師事務(wù)所以其獨立的屬性、豐富的經(jīng)驗，憑借著政府的支持，有效緩解了政府壓力，也完善了政府的內(nèi)部控制體系，使承接政府購買服務(wù)更加合理化。然而，目前會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)在服務(wù)程序、人員技能、價格體系、服務(wù)領(lǐng)域、人員指導等方面仍存在著急需解決的問題。

二、會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，目前會計師事務(wù)所承接社會服務(wù)有以下幾種情況：1.?承接高校、醫(yī)院等非營利組織審計。2.村級集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支審計。3.開展政府采購代理。4.國有企業(yè)年報審計。5.財政支出績效評價。6.基本建設(shè)工程項目財務(wù)決算審計。7.國有企業(yè)領(lǐng)導經(jīng)濟責任或離任審計等。

（一）承接主體的確定

根據(jù)財政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十七條：購買主體應(yīng)當按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。然而，研究發(fā)現(xiàn)，仍然有一部分直接委托的主體存在。

（二）人員技能

由于其服務(wù)內(nèi)容的廣泛性，這對會計師事務(wù)所具有的業(yè)務(wù)能力有較高的要求。目前，基本公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項等五大類59個小項是納入政府購買服務(wù)指導性目錄的主要內(nèi)容。會計師事務(wù)所以審計驗資和財務(wù)咨詢等業(yè)務(wù)為主，其中，從業(yè)人員大多以會計、審計技術(shù)人才為主，所以技術(shù)力量更偏向于會計領(lǐng)域。

（三）價格規(guī)定

目前，我國對會計師事務(wù)所承擔政府購買服務(wù)的價格還沒有明確的規(guī)定，而政府購買服務(wù)往往是通過低價獲得的。因此，就出現(xiàn)了中小會計師事務(wù)所“低價包辦”的現(xiàn)象，但是一些大型會計師事務(wù)所由于價格低廉，參與其業(yè)務(wù)服務(wù)比較少，所以直接導致政府采購服務(wù)的水準下降。

（四）服務(wù)領(lǐng)域

目前，事務(wù)所承接的服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域狹窄，多數(shù)只集中在會計審計、財務(wù)審計、監(jiān)督檢查、項目評審等方面。

（五）指導方面

在服務(wù)質(zhì)量方面，絕大多數(shù)社會服務(wù)組織在不建立第三方評價機制的情況下進行獨立評價。

三、會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)的問題及分析

（一）服務(wù)程序不規(guī)范

國家的政府購買服務(wù)剛剛起步，會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)在制度和體系上還存在諸多不健全的地方。政府部門在選擇會計師事務(wù)所時，其公開程度與專業(yè)水平還有待提高。購買服務(wù)的方式具有制度化與非制度化并存、競爭性與非競爭性并存、獨立性與依附性并存的特征，這是由政府的主導地位導致的，委托會計師事務(wù)所審計招標規(guī)范》實施不到位，購買服務(wù)的方式不能公開、公平、公正，易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，影響其服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)的良好發(fā)展[1]。

（二）技能不全面

業(yè)務(wù)人員相對來看很難對多樣又特殊的政府相關(guān)業(yè)務(wù)具有更深刻的認知，主要是由于企業(yè)與政府在其業(yè)務(wù)需求和領(lǐng)域上的要求有很大的不同，無法建立完善的業(yè)務(wù)知識體系，難以使業(yè)務(wù)人員形成較為完整的審計理念，由于承接服務(wù)次數(shù)較少，政府會計核算制度體系龐雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不一，與注冊會計師所擅長的企業(yè)會計制度差異較大等，注冊會計師服務(wù)質(zhì)量難以達到要求。這極大的波及了會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)的業(yè)務(wù)質(zhì)量。

（三） 價格體系不健全

價格體系不健全，成本價格無法吻合其實際價值，也是讓政府購買會計服務(wù)這一行為遇到難題的重要原因。目前，一方面，政府部門對注冊會計師服務(wù)價值的認知差異，導致其以較低定價購買風險低、業(yè)務(wù)量較小的注冊會計師服務(wù);另一方面，會計師事務(wù)所認為與普通的企業(yè)審計等業(yè)務(wù)相比，政府購買服務(wù)往往收費較低，與注冊會計師承接的其他業(yè)務(wù)相比，承接政府委托服務(wù)項目耗費的時間和投入與所得的收入不成比例。追求低價造成大型事務(wù)所不愿承接，中小型事務(wù)所之間“低價攬業(yè)”的惡性競爭，導致服務(wù)質(zhì)量不達標，損害行業(yè)的整體利益和形象。

（四）領(lǐng)域不寬泛

會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)是新興業(yè)務(wù)，其服務(wù)標準的制定還不完。現(xiàn)會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)準則主要以服務(wù)于企業(yè)財務(wù)報表業(yè)務(wù)為主，與政府購買會計服務(wù)需求并非完全符合。雖然為了規(guī)范政府購買注冊會計師服務(wù)業(yè)務(wù)，中注協(xié)發(fā)布了醫(yī)院財務(wù)報表、高等學校財務(wù)報表、基金會財務(wù)報表等三個審計指引以及《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》等專業(yè)標準、部分審計準則應(yīng)用指南提示關(guān)注公共部門審計業(yè)務(wù)中可能存在的特殊情況[2]。但是，因其領(lǐng)域不寬泛，會計師事務(wù)所提供服務(wù)的質(zhì)量難以達到最優(yōu)標準，與政府需要委托的服務(wù)項目相比，仍然存在大量的空缺市場，并且業(yè)務(wù)人員缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力。

（五）缺乏有效指導

缺乏專業(yè)的人員指導，在服務(wù)提供過程中遇到的專業(yè)問題有時難以解決。在注冊會計師實務(wù)準則這一大框架下，我國注冊會計師職業(yè)標準體系還包括針對會計師事務(wù)所的三個部分：相關(guān)服務(wù)業(yè)務(wù)標準、認證業(yè)務(wù)標準和質(zhì)量控制業(yè)務(wù)標準[3]。這些業(yè)務(wù)標準主要以傳統(tǒng)的企業(yè)報表業(yè)務(wù)為對象，與政府購買的服務(wù)對象并不是完全一致的。以現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫷钠髽I(yè)財務(wù)報表審計為基礎(chǔ)，在審計方法、程序、產(chǎn)品“審計報告”等方面與政府購買會計服務(wù)的需求之間仍有相當大的差異。由于缺乏專門針對政府購買會計服務(wù)的相關(guān)標準和準則，使得會計事務(wù)在實際操作過程中不受監(jiān)管。

四、改善會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)現(xiàn)狀的對策建議

（一）規(guī)范服務(wù)程序

改善會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)現(xiàn)狀，首先要完善健全購買服務(wù)的相關(guān)程序。加強工作透明化專業(yè)化，簡政放權(quán)，提高會計師事務(wù)所在承接購買服務(wù)中的地位，充分發(fā)揮會計師事務(wù)所的專業(yè)優(yōu)勢，使工作更具專業(yè)化。將其服務(wù)程序規(guī)范，最大化定提高其價值當做前提，才能有效解決制度化與非制度化、競爭與非競爭、獨立與依賴并存等一系列問題。在實踐中，務(wù)必貫徹落實《委托會計師事務(wù)所審計招標準則》，公開招標投標，公平、公開、公正地尋找承辦人。有效保證其服務(wù)質(zhì)量行業(yè)良好發(fā)展。

（二）提升技能

政府業(yè)務(wù)不同于注冊會計師業(yè)務(wù)，政府業(yè)務(wù)所涵蓋范圍更加廣闊，且業(yè)務(wù)十分冗雜。據(jù)研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高達83.33%的業(yè)內(nèi)人認為會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)的發(fā)展離不開具有一定規(guī)模的高水平隊伍（如圖1所示）。由于政府與企業(yè)需求的不同，首先是業(yè)務(wù)人員應(yīng)全方位的提升自身技能，盡快形成針對政府經(jīng)濟業(yè)務(wù)的特殊業(yè)務(wù)體系，構(gòu)建有針對性的專業(yè)知識框架，形成完善的行之有效的審計體系。政府相關(guān)服務(wù)的多樣化和高標準也直接需要業(yè)務(wù)人員擁有較高的綜合能力。因此，業(yè)務(wù)人員需要不斷地提高他們的綜合能力。這樣就可以在承接政府服務(wù)時一步到位，提高工作效率，從而提高自身在行業(yè)中的競爭力，以及加強自身與政府服務(wù)銜接的關(guān)聯(lián)性。

（三）健全價格體系

如表1所示的幾種情況[4]，由于價格體系的不健全導致服務(wù)質(zhì)量與成本價格很難達到完美匹配，追求低價的不良趨勢導致該行業(yè)的不良競爭，致使其服務(wù)難以達到標準水平，損害行業(yè)的整體利益和形象。這就要求要有健全的價格體系，讓服務(wù)有價可依，而不是漫天要價或者一味壓低價格。雙方務(wù)必在合法的范圍內(nèi)簽訂明確合同，規(guī)定好工作流程，購買價格。同時，政府也應(yīng)做好預算，設(shè)立獨立的資金賬戶以保障雙方業(yè)務(wù)順利進行。會計師事務(wù)所方面，也應(yīng)對服務(wù)進行明碼標價，不得囫圇兩可，也不得服務(wù)不實。

（四）拓寬領(lǐng)域

資料顯示：2005 年，成都金牛區(qū)政府將21個政府投資建設(shè)項目交由8家審計中介機構(gòu)，開創(chuàng)了政府購買注冊會計師服務(wù)的先河。隨后上海、深圳、成都等地的國資、司法、財政、民政等政府部門紛紛嘗試購買注冊會計師服務(wù)，取得了初步成效[5]。目前，事務(wù)所承接業(yè)務(wù)仍大多集中在財務(wù)審計、會計審計等方面，而其它領(lǐng)域涉及較少，無法充分發(fā)揮企業(yè)承擔購買服務(wù)的能力。針對此問題，應(yīng)加大政府與會計師事務(wù)所連接程度，開展必要的宣傳活動，如研討會、宣講會等。會計師事務(wù)所更好地了解政府服務(wù)內(nèi)容，不僅為政府及職能部門進一步了解會計師行業(yè)服務(wù)領(lǐng)域提供了良好契機，這不僅為會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)提供了相當?shù)挠欣麠l件，還進一步擴大了會計師事務(wù)所承接政府服務(wù)的領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮職能。

（五）進行有效指導

李克強總理提出的“大道至簡，有權(quán)不可任性”，為政府簡政放權(quán)奠定了理論基礎(chǔ)，進行了有效的指導，使承接服務(wù)能夠效果更佳。只有各方的共同努力，才能使政府購買注冊會計師服務(wù)的運行完善。首先需要國家政策的大力支持與政府的扶植。其次需要行業(yè)自身的加倍努力。要建立健全第三方評估機制，準確評估，使得業(yè)務(wù)公開公正，有合適的機制嚴格把關(guān)。要與時俱進，及時更新注冊會計師實務(wù)指南，盡快在注冊會計師實務(wù)準則中增添政府購買會計服務(wù)的準則和指南，使其業(yè)務(wù)恢復正當競爭。

五、結(jié)語

在國家政策的支持與政府的扶植下，會計師事務(wù)所承接政府購買服務(wù)過程中，建立健全購買服務(wù)的制度體系和價格體系，要加強工作的透明度和專業(yè)化，提高自身的業(yè)務(wù)水平，將所需的廣泛知識聯(lián)系起來，使會計師事務(wù)所人員的綜合能力大幅度提升，把政府與會計師事務(wù)所緊密聯(lián)系起來，才能讓政府購買服務(wù)高效完成。

[參考文獻]

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（責任編輯：顧曉濱?馬琳）