論土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的完善

張紅顯

摘 要：土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容建設(shè)是土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系中非常重要的一部分，主要包括合法性評(píng)估、合理性評(píng)估和安全性評(píng)估三個(gè)方面。其中，“法之完善”與“法之信任”是合法性評(píng)估完善的關(guān)鍵;補(bǔ)償合理、有效協(xié)商是合理性評(píng)估的主要內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案的建立與完善是安全性評(píng)估的根本需求。

關(guān)鍵詞：土地征收;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;評(píng)估內(nèi)容;完善

中圖分類號(hào)：D631.4? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2019）02-0034-03

土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估究其實(shí)質(zhì)就是以評(píng)估為手段，以“維穩(wěn)”為主軸，以民生為導(dǎo)向，以化解社會(huì)矛盾為目的，推動(dòng)政府與公民的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的互促共生，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序良性發(fā)展。各地的實(shí)踐表明，土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在解決征地風(fēng)險(xiǎn)的源頭性、根本性問(wèn)題上起到了不可替代的作用。土地征收風(fēng)險(xiǎn)中評(píng)估內(nèi)容要解決的“評(píng)什么、怎么評(píng)”的問(wèn)題，是其中非常重要的一環(huán)，對(duì)其進(jìn)行深入研究和探討是非常有必要的。

一、土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的現(xiàn)狀

目前，從各級(jí)政府的土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)容來(lái)看，一般主要包括以下幾個(gè)方面：合法性評(píng)估，確定是否違反國(guó)家法律法規(guī);合理性評(píng)估，確定是否符合當(dāng)?shù)氐呢?cái)力，是否影響環(huán)境，是否影響到民生，是否聽(tīng)取了民眾的意見(jiàn);安全性評(píng)估，比如確定是否拆遷補(bǔ)償、安置和其他保障已經(jīng)到位，是否已經(jīng)對(duì)民眾進(jìn)行充分、合理的解釋，是否會(huì)引發(fā)民眾的普遍不滿從而導(dǎo)致群體性事件或上訪事件。這些條文表面上看起來(lái)是非常完善的，但有很多不切實(shí)際的地方。這些地方性的征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度存在的不足未必都是評(píng)估機(jī)制本身的設(shè)計(jì)問(wèn)題。現(xiàn)有體制可能也限制了這些評(píng)估機(jī)制作用的發(fā)揮，因此需要從更深的層次上分析存在的問(wèn)題，最終形成社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，從根本上消除征地風(fēng)險(xiǎn)的源頭。

二、土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容方面存在的問(wèn)題

就合法性評(píng)估而言，因?yàn)橛忻魑牡姆珊蜅l例可以參照，所以操作起來(lái)相對(duì)容易。但僅僅有合法性評(píng)估還不足以服眾，這里存在三方面問(wèn)題：一是所合之“法”還未建立或還有待完善。中國(guó)到目前為止還沒(méi)有制定統(tǒng)一的《行政程序法》來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為，特別是缺乏涉及公民重大利益的行政程序法律。二是現(xiàn)行法律規(guī)定的法律標(biāo)準(zhǔn)本身未必公平公正?，F(xiàn)行《土地管理法》《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低。三是法律本身未必得到嚴(yán)格執(zhí)行。如土地征收征用中的公告程序和意見(jiàn)征集程序形同虛設(shè)，政府求效益、求政績(jī)，從而忽略、犧牲被征收群體的利益。

對(duì)于合法性評(píng)估而言，還有一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題，就是合法性評(píng)估有效與否很大程度上依賴于公眾對(duì)法律的認(rèn)同，只有公眾相信法律是公正和有效的，法律具備正當(dāng)化權(quán)威，才能真正成為合法性評(píng)估的依據(jù)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)才真正能通過(guò)合法性手段來(lái)減少。目前中國(guó)的法治建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，法律制度的完善仍需時(shí)日，法律的正當(dāng)化權(quán)威、公眾對(duì)法律的認(rèn)同、信仰非一朝一夕之功。正是如此，民眾在權(quán)益受到侵害時(shí)，各種訴諸體制外求解的行為才不斷發(fā)生。

（二）合理性評(píng)估中面臨補(bǔ)償偏低以及政府公眾之間溝通協(xié)商不通暢問(wèn)題

主體間性概念最早在倫理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)提出，并不斷擴(kuò)展到社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，康德、黑格爾直至馬克思、哈貝馬斯等都在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)涉及主體間性問(wèn)題。它關(guān)涉到人際關(guān)系及價(jià)值觀念的統(tǒng)一性問(wèn)題。童世俊在《沒(méi)有主體間性就沒(méi)有規(guī)則：論哈貝馬斯的規(guī)則觀》一文中系統(tǒng)論述了哈貝馬斯在主體間性和交往理性視角下的制度思想。他指出，哈貝馬斯的規(guī)則觀涉及三個(gè)問(wèn)題：即遵守規(guī)則的條件、規(guī)則意識(shí)的產(chǎn)生和規(guī)則正當(dāng)性的辯護(hù)。哈貝馬斯把主體間性看作是解決這三個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵：離開(kāi)了主體間性，就無(wú)法知道某人是不是在遵守一條規(guī)則;離開(kāi)了主體間性，就既不能形成“規(guī)則意識(shí)”，也不能從“規(guī)則意識(shí)”中發(fā)展出“原則意識(shí)”、進(jìn)而分化出“價(jià)值意識(shí)”。離開(kāi)了主體間性，更無(wú)法為規(guī)則的正當(dāng)性提供辯護(hù)。換言之，沒(méi)有主體間性就無(wú)從談?wù)撘?guī)則和制度的產(chǎn)生，他提倡交往行為，以建立互相理解、溝通的交往理性，以達(dá)到社會(huì)的和諧。

就合理性評(píng)估而言，合理性實(shí)際上是一個(gè)主體間性問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)政府和民眾之間的溝通和交流？聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查是目前我們能夠利用的一些方法，但是局限性也很明顯：聽(tīng)證會(huì)在當(dāng)下更像是自導(dǎo)自演的民主游戲，聽(tīng)證代表的選拔本身就無(wú)法做到公正，聽(tīng)證的結(jié)果當(dāng)然就更不會(huì)有公正。政府的行政決定在聽(tīng)證前后一般不會(huì)因聽(tīng)證發(fā)生改變。民意調(diào)查的問(wèn)題在于，一個(gè)是調(diào)查手段，是街頭問(wèn)卷調(diào)查，入戶調(diào)查，還是網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查？問(wèn)卷調(diào)查在現(xiàn)有體制下是否得到允許？網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查又如何避免網(wǎng)民情緒性的反面推測(cè)？另一個(gè)是調(diào)查范圍，如調(diào)查的范圍應(yīng)該是多大？多高的同意比例才不會(huì)引發(fā)群體性事件？還有一個(gè)是調(diào)查效力，如當(dāng)事人同意征收財(cái)產(chǎn)，而民意調(diào)查不同意又該如何？同時(shí)，對(duì)于普通公眾普遍關(guān)心的公共利益界定問(wèn)題和補(bǔ)償問(wèn)題，如何界定公共利益，公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又該如何確定？個(gè)案的公平是否就意味著達(dá)到了合理的目的？以蘇州通安事件（2010）為例，從個(gè)案的角度來(lái)看，現(xiàn)行征地拆遷法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)并未規(guī)定予以單獨(dú)補(bǔ)償，蘇州市高新區(qū)根據(jù)《物權(quán)法》精神要求，將宅基地使用權(quán)在征收時(shí)單獨(dú)列明予以補(bǔ)償，應(yīng)該是一項(xiàng)惠民的前瞻性舉措，卻始料未及出臺(tái)后引發(fā)已被拆遷農(nóng)民的群體性事件。這一事件反映出土地征收中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的不可控性及合理性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。這些問(wèn)題之所以得不到解決，與政府主導(dǎo)下的發(fā)展模式及地方政府的GDP績(jī)效考核是不無(wú)聯(lián)系的，體制本身的局限性阻礙了這些問(wèn)題的解決。

（三）安全性評(píng)估中缺乏相應(yīng)完備的應(yīng)急預(yù)警及安置措施

安全性評(píng)估是從重大事項(xiàng)可能造成的后果角度出發(fā)的，主要是評(píng)估土地征收決策是否會(huì)引發(fā)群眾的不滿從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，是否有相應(yīng)的預(yù)警措施、應(yīng)急處置預(yù)案和應(yīng)對(duì)措施，是否在可控范圍之內(nèi)。安全性評(píng)估的問(wèn)題在于有些群體性事件是在全國(guó)性的風(fēng)險(xiǎn)氛圍中催生的結(jié)果，個(gè)案中的公平未必能完全避免群體性事件的發(fā)生和社會(huì)輿論的攻擊，因?yàn)槊癖娢幢赜袧M足心理。民眾不滿的原因有很多，但根本原因在于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的不信任。正如貝克所說(shuō)，“經(jīng)驗(yàn)到的風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)了一種有關(guān)安全感喪失和信任崩潰的一般化視角。”民眾與政府之間的互信有助于簡(jiǎn)化社會(huì)復(fù)雜性，維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序，并為政府行政提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)，塑造正當(dāng)性政治權(quán)威。但是，不得不說(shuō)，目前部分地方政府的公信力存在問(wèn)題。溫家寶總理在新華網(wǎng)回應(yīng)網(wǎng)民討論時(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在影響我們整個(gè)社會(huì)進(jìn)步的，我以為最大的是兩個(gè)方面。一是社會(huì)的誠(chéng)信，一是政府的公信力。這兩個(gè)方面解決好了，我們社會(huì)就會(huì)大大向前邁進(jìn)一步?！痹诘胤秸帕θ狈Φ臓顩r下，不論地方政府如何標(biāo)榜自身的公平與公正，也平息不了公眾的質(zhì)疑。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有社會(huì)建構(gòu)特性，傳統(tǒng)社會(huì)中是存在決定意識(shí)，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中是意識(shí)決定存在。很多群體性事件發(fā)生之初，可能只是一個(gè)普通的社會(huì)治安案件，但由于猜疑和對(duì)某些地方政府的不信任，最終導(dǎo)致了矛盾和沖突不斷升級(jí)和擴(kuò)大化，演化成社會(huì)群體性事件。

三、土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的完善建議

（一）合法性評(píng)估與法律認(rèn)同：逐步完善土地征收相關(guān)法律體系，培養(yǎng)公眾的法律信任

合法性評(píng)估的完善，關(guān)鍵在于“法”之完善，需要進(jìn)一步完善相關(guān)關(guān)鍵性法律制度，特別是在涉及財(cái)產(chǎn)征收征用、公共政策制定等領(lǐng)域內(nèi)的法律制度的完善，土地征收決策具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性等特點(diǎn)，社會(huì)涉及面廣，與公眾的切身利益密切相關(guān)，政府尤其應(yīng)規(guī)范程序方面的立法，實(shí)現(xiàn)征地決策的方式、步驟、期限、順序等內(nèi)容的法定化，保證政府征地決策的科學(xué)化、民主化和法治化。經(jīng)過(guò)十多年的努力，特別是最近幾年，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的推動(dòng)下，我國(guó)重大行政決策程序制度從無(wú)到有地初步確立起來(lái)，多數(shù)市縣都陸續(xù)出臺(tái)了重大行政決策程序的專門規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東行政程序規(guī)定》《汕頭市行政程序規(guī)定》等。但是，相比《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出的“健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度”的要求相比，現(xiàn)有規(guī)定還不完善，突出的問(wèn)題在于制度化進(jìn)度參差不齊，各部委級(jí)別的重大行政程序?qū)ｉT規(guī)定遲遲未出臺(tái);以及規(guī)范層次偏低，現(xiàn)行規(guī)定主要屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我約束性規(guī)定，多數(shù)的位階是規(guī)范性文件，少數(shù)是規(guī)章，缺乏剛性約束力，導(dǎo)致在實(shí)踐中可能被虛置，集體土地征收的公告程序即是范例。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的有關(guān)行政決策程序的專門的法律規(guī)定，由于缺乏統(tǒng)一的上位法的約束，各地的規(guī)定不免是各行其是，造成決策在不同地區(qū)、不同時(shí)間、不同人群之間的“政策縫隙”（朱德米）。目前，比較現(xiàn)實(shí)的做法是先有由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策程序條例》來(lái)實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的重大行政決策程序的法律化，在條件成熟的情況下，制定專門的重大行政決策程序法律，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)重大行政決策程序的科學(xué)化、民主化提供強(qiáng)有力的法治保障。同時(shí)，積極推進(jìn)司法體制改革，逐步培育公眾對(duì)法律的信仰，樹(shù)立法律的正當(dāng)權(quán)威，否則，合法性評(píng)估本身就失去了實(shí)際意義。

（二）合理性評(píng)估與主體間性：建立政府與公眾之間有效的溝通協(xié)商機(jī)制

就合理性評(píng)估的完善而言，“合理”與否的標(biāo)準(zhǔn)及制度設(shè)計(jì)需要以政府和民眾之間的有效溝通與交流為前提，以獲得利益相關(guān)主體的普遍同意為標(biāo)準(zhǔn)?！胺傻钠毡樾圆粌H可以理解為其規(guī)則形式的普遍性，而且可以理解為其論證基礎(chǔ)的普遍性，也就是獲得特定法律規(guī)范或規(guī)范系統(tǒng)所要支配的行動(dòng)主體之間的普遍同意……只有這樣，人們才可能把自己不僅僅理解為法律的‘承受者，而也可以把自己理解為法律的‘創(chuàng)制者，也就是康德所說(shuō)的‘自我立法者?！币虼?，通過(guò)相關(guān)制度的完善，來(lái)推動(dòng)公眾和政府之間的溝通與理解，是實(shí)現(xiàn)征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制合理性評(píng)估的關(guān)鍵。對(duì)于公眾普遍關(guān)注的公平補(bǔ)償問(wèn)題，也要在實(shí)質(zhì)性參與的前提下，通過(guò)商談達(dá)致共識(shí)。在征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，公眾的實(shí)質(zhì)性參與應(yīng)提前至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段，相關(guān)政府就有義務(wù)保證公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)利的實(shí)現(xiàn);在建設(shè)項(xiàng)目的審批階段，只有在多數(shù)利害相關(guān)人的普遍同意之后政府才能做出相應(yīng)的土地征收許可;在土地征收階段，政府有義務(wù)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)公眾最為關(guān)心的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，應(yīng)該由相關(guān)多元利益主體在一個(gè)公開(kāi)、透明、平等的對(duì)話空間里進(jìn)行論證和說(shuō)服，公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償為基礎(chǔ)，但不限于此，被征收主體同樣有權(quán)享受到土地增值和土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增值收益;同時(shí)，既要考慮到個(gè)案補(bǔ)償?shù)墓?，也要考慮地區(qū)的公平，避免在更廣泛的社會(huì)層面上形成新的不公平。

（三）安全性評(píng)估與政治信任：建立系統(tǒng)化的應(yīng)急預(yù)案措施，強(qiáng)化政府與公眾之間的政治信任

對(duì)于安全性評(píng)估的完善而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，增強(qiáng)政府和公眾之間的互信是根本之策，但信任也并非一朝一夕便能建立起來(lái)的，而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性等特征，試圖完全通過(guò)預(yù)測(cè)并做好預(yù)先安排也不可能，為了更有效地處理各種突發(fā)狀況，有必要完善相應(yīng)的配套機(jī)制。在筆者看來(lái)，土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的安全性評(píng)估還應(yīng)增加應(yīng)急性評(píng)估，確保風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，為了防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，政府能夠有相應(yīng)的機(jī)制從容應(yīng)對(duì)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)實(shí)性和非現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一，即使政府的決策已經(jīng)滿足合法性與合理性的標(biāo)準(zhǔn)，但是在決策執(zhí)行過(guò)程中，完全有可能因?yàn)楦鞣N突發(fā)狀況改變?cè)械娘L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，產(chǎn)生新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這些新的突發(fā)狀況，政府有必要啟動(dòng)應(yīng)急評(píng)估程序，決定是否需要暫緩原有決策執(zhí)行，及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)、做出處理。

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