政治資源與農(nóng)民合作社信用合作的生長

趙曉峰

摘要：農(nóng)民合作社具有政治嵌入的鮮明特征，這使其信用合作的發(fā)展離不開政治資源的支持。農(nóng)民合作社在拓展信用合作自主發(fā)展空間的過程中，需要不斷汲取、整合和綜合利用政策資源、領辦者及社員獲得的政治身份或地位、與政府官員建立的私人關系等政治資源，持續(xù)推進信用合作制度創(chuàng)新。地方政府應嚴格依法、依策行政，推動國家相關扶持政策的落實，在合作社信用合作生命周期的不同階段扮演好不同的角色，使合作社汲取的政治資源能夠真正發(fā)揮實踐功效。合作社要警惕在信用合作的實踐中過度依賴或利用政治資源，以免影響自主發(fā)展能力的持續(xù)提升，影響發(fā)展質(zhì)量的改善。

關鍵詞：政治資源；農(nóng)民合作社；信用合作；合作金融；政策資源

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0053—06

最近十多年來，農(nóng)民合作社信用合作快速發(fā)展，在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺及增加農(nóng)民家庭經(jīng)濟收入等方面發(fā)揮著重要作用，已經(jīng)成為新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的主要組織形式。作為一種具有制度益貧屬性的互助性合作金融組織，合作社信用合作需要在生長的過程中持續(xù)從其身處的社會系統(tǒng)中汲取和整合各種資源要素以加強自身發(fā)展能力，從而不斷拓展發(fā)展的自主空間[1]。由于農(nóng)民合作社的發(fā)展是國家不斷釋放經(jīng)濟和社會空間的結果，這就使合作社具有明顯的政治嵌入的特征，要求合作社持續(xù)地從政治體制環(huán)境中爭取各種政治資源。而政治資源的獲取、累積與整合，也會對合作社的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生關鍵作用。因此，農(nóng)民合作社信用合作自然離不開政治資源的支持。

一、基層社會的創(chuàng)造性政治與合作社信用合作的創(chuàng)新實踐

改革開放之初，中國是一個農(nóng)民占主體的國家，農(nóng)村常住人口在全國總人口中所占的比例在1978年達到82.08%。到2017年，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到58.52%，城鄉(xiāng)人口在全國總人口中所占的比例發(fā)生史無前例的逆轉。在中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程中，農(nóng)民習慣于被視作被動的主體來參與歷史變遷，他們的歷史首創(chuàng)作用往往易于被忽視。然而，中國的改革開放始于安徽小崗村的分田到戶，民主政治起步于廣西宜山和羅城等地出現(xiàn)的村民委員會，一系列的改革實踐證明農(nóng)民并非是制度變遷的被動主體，他們完全能夠積極主動地參與中國經(jīng)濟政治社會體制的變革進程。農(nóng)民能夠通過各種自主行為，不斷突破政策和體制障礙，創(chuàng)造出新的替代性的體制模式，以改變自己的生活和命運。因此，正是農(nóng)民改變了當代中國[2]。這也使我們意識到合作社信用合作的生長需要重視蘊藏于農(nóng)民之中的生活智慧和政治智慧，充分發(fā)揮基層社會創(chuàng)造性政治的實踐功效。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，激發(fā)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性，繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民對金融制度創(chuàng)新的需求不斷增長。但是，中國農(nóng)村普遍存在著金融排斥現(xiàn)象。金融排斥指的是正規(guī)金融機構直接或間接地排斥窮人，使弱勢群體難以享用零售金融服務[3]。在中國改革開放持續(xù)推進的過程中，城市對金融資本的吸納能力要遠比農(nóng)村強得多，農(nóng)民家庭將掙得的經(jīng)濟收入存入銀行，進而通過正規(guī)金融機構流入城市，導致農(nóng)村經(jīng)濟“失血”過多。因此，金融排斥成為農(nóng)村發(fā)展落后于城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展落后于工業(yè)發(fā)展的重要原因。為了緩解金融排斥帶來的負面壓力，農(nóng)民不斷推動著民間合作金融制度的創(chuàng)新實踐。1984年，農(nóng)村合作基金會應運而生，并被視作合作金融的有效實現(xiàn)形式，迅速地在全國各地發(fā)展起來。但農(nóng)村合作基金會由于在產(chǎn)權制度、治理結構和決策機制等方面的制度創(chuàng)新過慢，不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展需要，最終于1999年被政府正式取締。這就使金融排斥的現(xiàn)象在中國農(nóng)村更加普遍，也增加了農(nóng)民對普惠金融的需求強度。

為此，一些學者呼吁政府應將金融合作的權利還給農(nóng)民[4]。實際上，早在2004年，一些有條件的農(nóng)民合作社就開始啟動資金互助項目。2003年11月，吉林省梨樹縣成立了榆樹臺百信農(nóng)民專業(yè)合作社，開始開展生產(chǎn)合作和購銷合作業(yè)務。為了緩解資金不足的壓力，次年7月，當?shù)爻闪⒘税傩呸r(nóng)民資金互助社[5]。隨后，河南蘭考等地的農(nóng)民合作社也紛紛發(fā)起資金互助項目，合作社信用合作逐步在中國農(nóng)村生根發(fā)芽。直到2008年，黨的十七屆三中全會首次明確提出“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”，這標志著合作社信用合作正式取得政治合法性。從中可見，合作社信用合作的初始成長動力來自農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟以增加家庭經(jīng)濟收入的迫切需求，深刻地反映出農(nóng)民在推動經(jīng)濟制度變革中具有鮮明的首創(chuàng)精神，是農(nóng)民推動的創(chuàng)造性政治在中國農(nóng)村基層的又一次生動體現(xiàn)。

二、政治資源的汲取與合作社信用合作的自主空間拓展

學界關于企業(yè)競爭與發(fā)展的研究指出，政治資源對企業(yè)提升績效水平至關重要。企業(yè)為了營造有利于發(fā)展的外部環(huán)境，獲取政治競爭優(yōu)勢，就會積極建立和利用自己的政治資源，制訂并實施有效的政治策略，從中獲取各種政治經(jīng)濟利益[6]。合作社作為社員聯(lián)合所有和民主控制的企業(yè)[7]，在發(fā)展信用合作的實踐中也自然需要汲取各種政治資源。綜合已有的研究成果[8][9]，結合農(nóng)民合作社信用合作發(fā)展的客觀現(xiàn)實，我們將信用合作的政治資源劃分為三種類型：一是政策資源；二是合作社領辦者及社員獲得的各種政治身份或地位；三是合作社與政府官員建立的私人關系等。這三種不同類型的政治資源的整合和利用，對合作社拓展信用合作的自主發(fā)展空間具有重要的實踐價值。

（一）政策資源是合作社信用合作可以借用的首要顯性戰(zhàn)略資源

黨的十七屆三中全會以來，歷年的中央一號文件和國家多項相關的發(fā)展規(guī)劃都對合作社信用合作予以了規(guī)定，闡述的重點由允許、支持、引導、規(guī)范合作社信用合作到穩(wěn)妥和擴大合作社信用合作試點，健全風險防范化解機制，落實地方政府監(jiān)管責任，這為合作社信用合作的發(fā)展持續(xù)提供了政策資源[1]。此外，2014年，農(nóng)業(yè)部會同銀監(jiān)會先后下發(fā)了《關于引導農(nóng)民合作社規(guī)范有序開展信用合作的通知》和《關于引導規(guī)范開展農(nóng)村信用合作的通知》，山東省人民政府辦公廳下發(fā)了《關于引導規(guī)范農(nóng)民合作社信用合作的通知》；2015年，江西省人民政府金融辦公室等單位聯(lián)合下發(fā)了《關于農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作業(yè)務工作指引（試行）》，從而進一步明確了合作社信用合作的政策界限和運行原則。這為合作社營造有利于信用合作的外部環(huán)境、增強社員對組織的認同創(chuàng)造了良好的政治資源條件。

第一，中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃構成合作社與地方政府溝通、協(xié)商乃至依策、以策抗爭的基本依據(jù)。對于地方政府而言，中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃顯然是顯性的國家政策，是必須要遵守的高階規(guī)則。但這些高階規(guī)則的內(nèi)容簡單而不詳細，具有指導性而缺乏可操作性，給地方政府留下了依策行政的彈性空間。地方政府擔負著監(jiān)管合作社信用合作的責任。如果轄地內(nèi)的合作社在信用合作上出現(xiàn)道德風險、信用風險或管理風險等經(jīng)營問題，并由此引發(fā)不穩(wěn)定事件，地方政府就會陷入被追責的困境。此外，鼓勵合作社興辦信用合作業(yè)務，雖然有國家政策的支持，但沒能被列入政府年度考核指標體系，對地方政府來說，既不屬于需舉全員之力完成的“中心任務”，更不構成“一票否決”的壓力。因此，地方政府缺乏鼓勵扶持發(fā)展合作社信用合作的體制動力，他們更在意的是合作社信用合作潛在的治理風險。況且，農(nóng)村合作基金會被取締帶來的負面影響依然存在，合作社信用合作實踐中各種“跑路”、借貸不還和擠兌潮等現(xiàn)象時有發(fā)生，加重了地方政府承擔金融風險的壓力。在這種情況下，地方政府往往會選擇消極行政，對合作社信用合作的態(tài)度也會更加謹慎。而合作社要順利地開展信用合作業(yè)務，又需要得到地方政府的許可和支持。這就使合作社不得不加強與地方政府的溝通與協(xié)商，從中拓展信用合作的自主空間。如果轄區(qū)內(nèi)各金融機構對合作社信用合作的態(tài)度比較包容，而合作社信用合作的安全性又比較高，合作社依策或以策抗爭取得成效的可能性就比較大；反之，合作社積極拓展信用合作自主空間的政治策略就會難以見到成效。即便如此，政策資源在合作社與地方政府不斷博弈的過程中始終會發(fā)揮重要的實踐價值，是合作社信用合作的政治合法性的主要來源。

第二，中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃為合作社贏得社員信任以拓展信用合作發(fā)展空間提供了政策資源。已有研究表明，農(nóng)民對不同層次政府的信任度差異很大，具體表現(xiàn)為對黨中央國務院和省委省政府的信任度較高，而對市縣鄉(xiāng)三級地方黨委政府的信任度偏低[10]。尤其是在后稅費時代，隨著各種惠農(nóng)政策的頒布實施，中央政權的合法性形象得到顯著改善，基層政權的合法性形象則持續(xù)惡化[11]。這使農(nóng)民史無前例地關注起高層政府頒布的國家政策，并且一旦相關政策在基層沒能得到細化落實，就會進一步惡化地方政府在農(nóng)民心目中的形象。對于中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃等政策性知識，參與合作社的農(nóng)民本身就更容易獲得[12]。即便不同階層的農(nóng)民對政策性知識的獲取速度有差異，但通過合作社組織開展的政策宣傳和內(nèi)部學習等活動，加入合作社的各階層的農(nóng)民都有機會逐漸獲得信用合作相關的政策性知識，從中了解到國家對合作社信用合作的態(tài)度。而社員對合作社信用合作的政策了解程度越高，就會對合作社信用合作的發(fā)展前景越看好。這對合作社來講，就意味著獲得了一種有效的“期望資產(chǎn)”，有利于強化社員對合作社信用合作的信任度，增強合作社持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的能力。

（二）合作社領辦者及社員獲得的政治身份或地位為增強組織的博弈能力提供了政治資源

作為一種具有特殊法人地位的準社會組織，農(nóng)民合作社與政府的關系代表著轉型期社會與國家的關系，農(nóng)民合作社信用合作的生長需要國家不斷釋放市場空間和社會空間。雖然政策資源可以為合作社依策、以策抗爭提供基本依據(jù)，但抗爭的效度通常是有限的，而且抗爭的強度和烈度越大，抗爭對合作社與地方政府的關系造成的裂縫也就越大。因此，合作社就需要獲取新的政治資源作為捍衛(wèi)信用合作發(fā)展權利的有形或無形的武器。在實踐中，我們看到一些領辦合作社的經(jīng)濟精英逐漸向政治精英轉化，成為村支部書記、村委會主任或縣鄉(xiāng)人大代表，甚至成為不同層次的地方黨委政府的常委。通過獲得這些體制性的政治身份或地位，他們就能夠?qū)l(fā)展信用合作的訴求跨級向上反映給更高層級的黨委政府，贏得認同和支持，進而反過來將高層黨委政府的認同作為新的政治資源，以此作為與地方政府博弈的“尚方寶劍”。不僅如此，單憑他們獲得的政治身份或地位，就能對地方政府的日常行政構成威懾，督促其更好地依策行政。如果合作社領辦者缺乏相關的政治資源，他們也可以通過社員擁有的政治身份或地位取得類似的效果，而這樣的現(xiàn)象在合作社信用合作的實踐中也有大概率發(fā)生的可能性。

（三）與政府官員建立的私人關系構成合作社信用合作獲取行政合法性的非正式資源

地方政府及其官員的默許、同意和支持構成合作社信用合作獲取行政合法性的主要途徑，而只有獲得行政合法性，合作社信用合作才有在地方社會拓展自主發(fā)展空間的機會[1]。地方政府官員在合作社信用合作缺乏明晰的法律法規(guī)和章程制度支持的情況下，是否允許、同意和扶持合作社開展信用合作，更多地依賴他們的政治敏銳性和經(jīng)驗直覺。如果合作社刻意與地方政府官員保持距離，就會給他們一種神秘感或模糊感，使他們對合作社興辦信用合作業(yè)務持有較高強度的不確定性的認識，進而影響他們的判斷。但如果合作社能夠積極主動地將興辦信用合作的資金來源、貸款利率、放貸依據(jù)、監(jiān)管措施等信息通過私人關系反饋給政府官員，就容易淡化雙方硬邦邦的正式的行政關系，強化雙方的親密感情，進而獲得他們的好感和支持。因此，轉型期的中國依然是一個重人情的社會，私人關系的靈活運用可以有效彌補正式關系資源的不足，成為合作社拓展自主發(fā)展空間的無形武器。實踐中，不少的合作社都會在信用合作生長的過程中通過私人關系向地方政府官員匯報、溝通、交流，邀請他們到現(xiàn)場指導，使合作社在他們眼中留下了較好的印象，為合作社爭取到了較大的自主發(fā)展空間。

三、合作社信用合作的生命周期與地方政府的角色定位

中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃作為首要政治資源，在合作社信用合作實踐中的價值關鍵還在于政策落實。作為落實國家政策的基本責任主體，地方政府是否在合作社信用合作實踐中扮演好自身的角色，就成為衡量合作社整合與利用不同類型政治資源效果的重要指標。然而，合作社信用合作的發(fā)展并不是直線條的，而會呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段，每個階段都會有不同的危機和管理問題。借鑒葛瑞納（Larry E. Greiner）等人提出的企業(yè)生命周期理論[13]，可以將合作社信用合作的生命周期劃分為初創(chuàng)期、成長期、成熟期和分化期。在該生命周期的不同階段，地方政府扮演的角色也應有所不同。

第一，在合作社信用合作發(fā)展的初創(chuàng)期，地方政府主要扮演引導者的角色。合作社信用合作是農(nóng)民基于自身發(fā)展的需要在基層社會創(chuàng)造出來的一種新型合作金融組織。在初創(chuàng)期，由于國家尚未有明確的政策支持信用合作的發(fā)展，合作社主要依靠聯(lián)合起來的農(nóng)民在實踐中不斷探索信用合作的制度安排推動信用合作的持續(xù)發(fā)展。對于基層社會以創(chuàng)造性政治的方式推出的這種新型信用合作實踐形式，地方政府的態(tài)度往往是謹慎的。在這個階段，地方政府應保持一種相對寬容的姿態(tài)，扮演好引導者的角色，引導合作社信用合作健康發(fā)展。政府應加強對農(nóng)民的知識培訓，將信用合作的知識以適當?shù)男问絺魇诮o農(nóng)民；加強合作文化教育，提高社員合作意識；進行合作金融風險培訓，提高合作社領辦者及社員的風險防范意識；開展市場營銷、財務核算及企業(yè)管理等培訓學習活動，提升合作社的市場開拓和經(jīng)營管理能力；引導合作社構建科學合理的產(chǎn)權制度、治理結構和管理機制，強化制度創(chuàng)新能力；引導合作社按信用合作的經(jīng)濟規(guī)律辦事，保障合作社信用合作高起點運行。

第二，在合作社信用合作發(fā)展的成長期，地方政府重點扮演扶持者和服務者的角色。隨著中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃的持續(xù)推出，合作社信用合作進入成長期。在這個階段，合作社信用合作的發(fā)展任務主要有兩個：一是合作社信用合作的試點數(shù)量不斷增多，發(fā)展隊伍不斷壯大；二是合作社信用合作的制度創(chuàng)新速度加快，規(guī)范發(fā)展與提升質(zhì)量的訴求明顯提升。因此，地方政府應落實國家政策，扮演好扶持者和服務者的角色。從扶持的角度看，地方政府應在相關法律尚未出臺的情況下，將行政合法性以合適的方式授予合作社，允許其開展信用合作業(yè)務；制訂扶持合作社信用合作發(fā)展的實施辦法，細化信用合作相關環(huán)節(jié)的操作技巧，加快國家政策落地速度；加大財政金融支持力度，出臺地方扶持政策，促進合作社信用合作的生長；積極遴選示范性合作社，樹立信用合作的標桿，推動合作社規(guī)范發(fā)展。從服務的角度看，地方政府應綜合利用自身在人才、宣傳、培訓等方面的優(yōu)勢，為合作社信用合作提供人才引進、產(chǎn)品推介、對外宣傳及形象營造等方面的服務，推動合作社信用合作持續(xù)發(fā)展。

第三，在合作社信用合作發(fā)展的成熟期，地方政府主要扮演合作者和協(xié)調(diào)者的角色。隨著構建起科學合理的產(chǎn)權制度、治理結構和管理機制，合作社信用合作獲取利益回報的能力穩(wěn)定提升，以合作金融助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益顯著提高，開始進入發(fā)展的成熟期。在成熟期，合作社信用合作的制度安排基本穩(wěn)定，市場競爭力較強，可以成為地方政府的合作伙伴，但同時也會面臨同業(yè)機構的競爭，引發(fā)新的矛盾和沖突。一是地方政府要扮演好合作者的角色：支持合作社承擔適宜的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃項目；支持合作社穩(wěn)步擴增社員規(guī)模和信用合作資金規(guī)模；給合作社做好參謀，持續(xù)推進制度創(chuàng)新，防范金融風險。同時，要恪守行政主體的基本職責，進行理性指導、監(jiān)管而不過度干預，充分保障信用合作的互助金融功能的有效發(fā)揮。二是要扮演好利益協(xié)調(diào)者的角色。地方政府既要協(xié)調(diào)處理合作社與社員的關系，保證合作社開展的信用合作真正為社員服務，使社員受益，推動雙方建立起緊密的利益聯(lián)結關系，也要協(xié)調(diào)處理好合作社與其他合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)、正規(guī)金融機構等利益主體的關系，鼓勵良性競爭，遏制惡性沖突，為合作社信用合作持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

第四，在合作社信用合作發(fā)展的分化期，地方政府重點要扮演好監(jiān)管者的角色。2015年中央一號文件提出要“穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點，落實地方政府監(jiān)管責任”。2016年中央一號文件又明確指出“擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點的范圍，健全風險防范化解機制，落實地方政府監(jiān)管責任”。因此，作為合作社信用合作的監(jiān)管主體，地方政府需要在信用合作生命周期的各個階段均扮演好監(jiān)管者的角色。而在這里，我們尤其強調(diào)地方政府需要在合作社信用合作發(fā)展的分化期，切實履行監(jiān)管者的主體責任。在分化期，一部分開展信用合作的合作社因不滿足于非盈利的合作理念要求，逐步異化發(fā)展成為村鎮(zhèn)銀行等正規(guī)金融機構；一部分合作社會因經(jīng)營不善、信用合作的資金規(guī)模銳減或資金安全性下降、領辦者“跑路”等原因而退出市場；另外一部分合作社則會持續(xù)創(chuàng)新、完善信用合作的產(chǎn)權制度、治理結構和管理機制，推動信用合作持續(xù)發(fā)展。受此影響，地方政府應加強監(jiān)管，對于異化發(fā)展的合作社，在充分保障社員權益的基礎上，依法、依策引導其轉變成為營利性的金融機構，不允許損害合作社和社員利益的行為發(fā)生；對于經(jīng)營失敗的合作社，應制定相關政策或辦法，引導其妥善退出市場，防止影響社會穩(wěn)定的事件發(fā)生；對于創(chuàng)新發(fā)展的合作社，應創(chuàng)造更加良好的外部環(huán)境，制定更有利于其信用合作持續(xù)發(fā)展的政策或辦法推動其發(fā)展。

四、結論與討論

農(nóng)民合作社信用合作作為普惠金融的一種有效實現(xiàn)形式，是中國農(nóng)民在基層社會推動的創(chuàng)造性政治的產(chǎn)物。合作社信用合作由于能夠滿足農(nóng)民的資金需求，緩解金融排斥帶來的發(fā)展困境而被寄予厚望。在當前的中國社會，農(nóng)民合作社在信用合作的實踐中需要整合中央一號文件和國家相關發(fā)展規(guī)劃等正式與非正式的政治資源，一方面加強與地方政府依法依策互動博弈的能力，爭取行政合法性支持，積極拓展發(fā)展的自主空間，另一方面贏得社員的信任和支持，累積“期望資產(chǎn)”，夯實持續(xù)健康發(fā)展的社會基礎。而在這個過程中，地方政府需要在合作社信用合作生命周期的不同階段，分別扮演好引導者、扶持者和服務者、合作者和協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者等角色，推動國家政策的落實，使合作社累積的政治資源能夠真正發(fā)揮作用。實踐證明，農(nóng)民合作社在信用合作實踐中對不同類型政治資源的汲取、整合和綜合利用對其自身的可持續(xù)發(fā)展非常重要。但同時，我們也要意識到，農(nóng)民合作社信用合作的發(fā)展不能無限制地依賴政治資源，要更多地依靠自身內(nèi)部建設和自主發(fā)展空間的拓展，依靠為民服務能力的提升和市場競爭能力的加強。此外，農(nóng)民合作社在信用合作的實踐中，還要警惕對政治資源的過度利用，這會影響合作社的科學發(fā)展，阻礙其制度創(chuàng)新，不利于提升發(fā)展質(zhì)量。

參考文獻：