系統(tǒng)化建構(gòu)與屬地化依附：政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)背景下的政社關(guān)系變遷

李穎 鄧念國(guó)

摘要：隨著公眾對(duì)政府提供和改善民生服務(wù)的需求日益增加，公共產(chǎn)品在政府治理績(jī)效中的占比不斷加大，并在深層次驅(qū)動(dòng)著國(guó)家治理體系的變革。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革，政府將核心職能之外的許多民生服務(wù)逐漸外包，并開始擴(kuò)大向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模和力度。國(guó)家改變了以往“宏觀鼓勵(lì)、微觀限制”的操作邏輯，選擇在宏觀和中觀政策上為服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展提供更為系統(tǒng)性的強(qiáng)支持方案，并將其納入整個(gè)國(guó)家治理體系的框架當(dāng)中，使其成為有機(jī)聯(lián)動(dòng)的部分。實(shí)踐中的具體官僚國(guó)家運(yùn)行機(jī)制限制了整體性國(guó)家規(guī)劃的預(yù)期效果，社會(huì)組織與政府間的關(guān)系從原來(lái)的分散化依附轉(zhuǎn)向?qū)俚鼗栏綘顟B(tài)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；國(guó)家—社會(huì)關(guān)系；系統(tǒng)化建構(gòu)；屬地化依附

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）01—0020—09

引 言

在我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的相互調(diào)適是重要的一環(huán)。同時(shí)，隨著公眾對(duì)政府提供和改善民生服務(wù)的需求日益增加，公共產(chǎn)品在政府治理績(jī)效和合法性結(jié)構(gòu)中的比重不斷加大，并在深層次驅(qū)動(dòng)著國(guó)家治理體系的變革[1]。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革，政府將核心職能之外的許多民生服務(wù)逐漸外移。尤其是中央對(duì)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的剛性約束力做出承諾后①，地方政府管理事務(wù)的人手和行動(dòng)空間都受到更加嚴(yán)格的限制，因而地方政府將更多的公共服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移與外包。向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為國(guó)家層面的共識(shí)，重要性逐漸凸顯。與原有的政社關(guān)系散狀式的交集不同，購(gòu)買過(guò)程已成為兩者互動(dòng)的新結(jié)點(diǎn)，使其產(chǎn)生了更為頻密的接觸，是集中展現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性關(guān)系與策略性互動(dòng)的重要場(chǎng)域，也成為觀察政社關(guān)系變遷的有效對(duì)象。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)第三部門發(fā)育產(chǎn)生了何種影響？政社關(guān)系在購(gòu)買服務(wù)背景下是否演化出新的治理取向？其意義何在？本文通過(guò)從宏觀的整體性國(guó)家意圖與中觀的具體國(guó)家實(shí)踐兩個(gè)視角進(jìn)行分析，對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行梳理。

一、整體性國(guó)家視角：系統(tǒng)化建構(gòu)的治理取向

合法性機(jī)制、效率機(jī)制與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是觀察和解釋組織行為的三種視角[2]，也是影響組織間關(guān)系的重要因素。國(guó)家作為最宏大復(fù)雜的組織，決策時(shí)必然會(huì)從上述幾個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行綜合考量。同時(shí)，國(guó)家中心視角認(rèn)為國(guó)家是有相對(duì)獨(dú)立利益和目標(biāo)的組織，能夠超脫狹隘和局部利益的限制，對(duì)環(huán)境做出主動(dòng)判斷，掌握對(duì)社會(huì)的主動(dòng)性[3]。新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)國(guó)家與社會(huì)組織關(guān)系從國(guó)家的應(yīng)對(duì)型防守轉(zhuǎn)為更為主動(dòng)進(jìn)取的引導(dǎo)培育，通過(guò)增加資源投入，加大對(duì)社會(huì)組織的吸納能力，其總體思路正是從合法性、效率與網(wǎng)絡(luò)三個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。政府改革與社會(huì)治理有相互呼應(yīng)、同步之勢(shì)，初步呈現(xiàn)出形塑社會(huì)的系統(tǒng)性考量。國(guó)家在社會(huì)領(lǐng)域的行動(dòng)正從以往的沖擊—反應(yīng)型應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)為更加進(jìn)取的社會(huì)建構(gòu)意圖，反映出其自主性增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)。

（一）推動(dòng)形成社會(huì)組織自主性與邊界意識(shí)

近年來(lái)，政府相繼出臺(tái)的數(shù)項(xiàng)政策都指向了以往政社不分的癥結(jié)，意圖解開組織與權(quán)力邊界不清的難題，在政治和法律地位上進(jìn)一步明晰社會(huì)組織的法律地位。2017年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法總則》將三大類型社會(huì)組織歸入非營(yíng)利法人類別，對(duì)于中國(guó)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)具有里程碑式的意義，社會(huì)組織的法律身份和治理主體地位在政治和法律層面得到承認(rèn)。在黨的十九屆三中全會(huì)上，社會(huì)組織作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一部分，第一次被納入國(guó)家最高層面的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革設(shè)計(jì)，成為國(guó)家和社會(huì)治理改革中的重要力量主體。這意味著社會(huì)組織在具有更為獨(dú)立法人資格的同時(shí)，被納入國(guó)家整體改革的統(tǒng)籌謀劃體系。

與此同時(shí)，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)社會(huì)組織與政府權(quán)力關(guān)系予以界定。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)納入與其他社會(huì)組織同等的管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。《方案》規(guī)定取消行政機(jī)關(guān)及下屬單位與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的關(guān)系，實(shí)行職能分離，機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理、黨建、外事等全方位脫鉤，實(shí)行完全分離和獨(dú)立。整個(gè)脫鉤方案既有經(jīng)濟(jì)方面的考量，又是一個(gè)政社分開、“放松控制”的過(guò)程， 其目的在于保持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為政府與市場(chǎng)中介橋梁作用的同時(shí)，放大它們的利益代表功能與行業(yè)自我約束功能，增強(qiáng)它們社會(huì)屬性中的自律性與權(quán)威性特點(diǎn)。這既是政府與市場(chǎng)關(guān)系規(guī)范化的要求，又呈現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式變遷的邏輯和基本特征。通過(guò)切割政府對(duì)協(xié)會(huì)商會(huì)人員與活動(dòng)的決定權(quán)和審批權(quán)，既減少了政府的行政控制，又強(qiáng)化了協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)現(xiàn)“利益代表”和“協(xié)調(diào)”的動(dòng)力和能力，降低了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)因?yàn)闄?quán)力勾連而成為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。

以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展的政策導(dǎo)向也是推動(dòng)社會(huì)組織自主性生成的重要思路。伴隨“一業(yè)一會(huì)”到“一業(yè)多會(huì)”探索的逐步深化，以及放開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織的直接登記后，國(guó)家層面釋放的信號(hào)實(shí)際上已比較明晰，即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)及提升組織內(nèi)部運(yùn)行能力。尤其對(duì)于各地培育的公益服務(wù)類社會(huì)組織，無(wú)論是“條”上的職能部門，還是“塊”上的地方政府，出于自身的制度邏輯、績(jī)效考量與職責(zé)要求，大多希望所培育的社會(huì)組織能盡快成長(zhǎng)起來(lái)，增強(qiáng)承接服務(wù)的專業(yè)能力和資源獲取能力。在社會(huì)組織的活動(dòng)過(guò)程中，主管部門除了控制必要的政治風(fēng)險(xiǎn)，并不必然直接介入組織的日?；顒?dòng)、行動(dòng)過(guò)程與目標(biāo)設(shè)定。事實(shí)上，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的組織類型，作為孵化方的政府往往希望所培育的社會(huì)組織能增強(qiáng)組織存續(xù)與發(fā)展能力，從而降低政府部門的人力資源投入以及管理和服務(wù)成本。

需要說(shuō)明的是，國(guó)家推動(dòng)社會(huì)組織自主性與主體意識(shí)的形成，并不意味著其獨(dú)立性的出現(xiàn)。原因就在于獨(dú)立性與自主性是社會(huì)組織的兩個(gè)面向，兩者雖然相關(guān)但可以拆分[5]。正如市場(chǎng)主體與政府關(guān)系一樣，組織邊界的明晰和彼此獨(dú)立并不一定影響二者的合作，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織法人地位的確認(rèn)與強(qiáng)調(diào)能使政府通過(guò)資源投入對(duì)后者維系影響的同時(shí)，減輕其他附加責(zé)任。

（二）擴(kuò)大治理空間與服務(wù)主體增量

梳理社區(qū)治理空間、培育社會(huì)組織和社工人才及增加購(gòu)買服務(wù)分別從空間、儲(chǔ)備與資源三個(gè)維度為社會(huì)組織提供了綜合性機(jī)遇。中央和地方各級(jí)政府不僅確認(rèn)了社會(huì)組織在公共服務(wù)承接中的主體地位，還通過(guò)增加社會(huì)/社區(qū)工作崗位，購(gòu)買社工服務(wù)，增加可以承接服務(wù)的人才儲(chǔ)備。2012年， 黨的十八大報(bào)告中首次明確了“社區(qū)治理”的重要性，突出社區(qū)自治與社會(huì)治理的有機(jī)銜接，顯示出國(guó)家層面對(duì)社區(qū)“去行政化”的重視。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將社區(qū)治理納入國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革布局。2017年6月， 中辦國(guó)辦在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)減負(fù)增效，編制社區(qū)公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，補(bǔ)齊基層治理短板。建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度旨在為社區(qū)自治劃出空間，而國(guó)家和地方社區(qū)/社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)劃意在夯實(shí)可以進(jìn)入社區(qū)的專業(yè)工作能力。

2016年中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出建立社區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)平臺(tái)。發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)多元治理格局中的作用，并形成與社區(qū)自治及社會(huì)工作之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府采取購(gòu)買、項(xiàng)目資金、補(bǔ)貼等措施進(jìn)行扶持，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織扶持力度，鼓勵(lì)探索孵化機(jī)制和基地建設(shè)，通過(guò)社區(qū)社會(huì)組織為社區(qū)中的弱勢(shì)群體提供有效服務(wù)。而支撐社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)組織人才體系建設(shè)也被納入國(guó)家人才工作體系，如完善職業(yè)資格、注冊(cè)考核、職稱評(píng)定等，增加社會(huì)工作吸引力及職業(yè)上升空間。在國(guó)家示范效應(yīng)下，各地社會(huì)工作人才規(guī)劃也得到了更多重視②。

與以往由民政部門單獨(dú)發(fā)文不同，近年來(lái)關(guān)涉社區(qū)治理各個(gè)維度的方案多為黨和國(guó)家中央機(jī)關(guān)印發(fā)，這既是國(guó)家意志的強(qiáng)力體現(xiàn)，又是跨部門共識(shí)的官方闡釋。宏觀層面的總體規(guī)劃對(duì)地方政府的細(xì)則制定與操作具有強(qiáng)制性影響，購(gòu)買公共服務(wù)由此與社會(huì)工作者及社會(huì)組織之間的關(guān)系更為密切。雖然各地的購(gòu)買服務(wù)大多通過(guò)社會(huì)組織項(xiàng)目制與社區(qū)社會(huì)工作崗位制兩種方式分開進(jìn)行，但兩者在社區(qū)空間中的接觸會(huì)有助于相互交融和流動(dòng)。事實(shí)上，東部一些城市的社區(qū)在社會(huì)組織孵化基地運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)專職社工熟悉社區(qū)情況后創(chuàng)建社會(huì)組織、承接公共服務(wù)的案例，社會(huì)工作與社會(huì)組織相互打通的可能性已經(jīng)出現(xiàn)。盡管社區(qū)行政化仍難祛除，居站分設(shè)、撤街強(qiáng)社、三社聯(lián)動(dòng)等模式尚在試驗(yàn)當(dāng)中[6]，但國(guó)家層面的制度與機(jī)制安排確實(shí)已經(jīng)呈現(xiàn)出對(duì)問(wèn)題的系統(tǒng)性認(rèn)知與解決取向，試圖通過(guò)權(quán)責(zé)剝離和資源投入，以購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展后勁和潛力空間，并增強(qiáng)政府的引導(dǎo)性作用。

（三）搭建社會(huì)組織公共性聯(lián)結(jié)需求框架

社會(huì)存在多樣化的聯(lián)結(jié)和交往需求，社會(huì)組織作為社會(huì)中介載體有更為強(qiáng)烈的公共性向往。政府各類社會(huì)組織培育基地或孵化平臺(tái)在進(jìn)行管理和孵化的同時(shí)，承擔(dān)了促進(jìn)社會(huì)組織交流的部分功能，但更多的社會(huì)組織因缺乏渠道和平臺(tái)處于實(shí)際上的游離狀態(tài)。這既抑制了社會(huì)組織公共性表達(dá)功能，又導(dǎo)致政府監(jiān)管難度加大。而政府提供的培育機(jī)會(huì)又經(jīng)常與社會(huì)組織需求錯(cuò)位，很難有針對(duì)性地提高組織服務(wù)能力，對(duì)社會(huì)組織的需求表達(dá)也缺乏系統(tǒng)性接收渠道。

在行政體制之外，借力政黨及群團(tuán)組織發(fā)展組織、動(dòng)員、整合和表達(dá)功能，通過(guò)樞紐型組織部分轉(zhuǎn)移政府部門的監(jiān)管與培育責(zé)任，是我國(guó)發(fā)展社會(huì)組織的新嘗試。降低風(fēng)險(xiǎn)與減少監(jiān)管成本的方式之一是以樞紐型組織帶動(dòng)組織間的交流、提升與監(jiān)管效果。近年來(lái)，通過(guò)群團(tuán)組織承擔(dān)樞紐型組織功能，整合資源、承擔(dān)培育和監(jiān)管社會(huì)組織的功能即是主要方向。2015年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》指出，“各級(jí)黨委和政府要支持群團(tuán)、組織在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)社會(huì)組織的政治引領(lǐng)、示范帶動(dòng)、聯(lián)系服務(wù)”。它再次明確通過(guò)將各類新興組織和群體納入群團(tuán)組織的框架內(nèi)，增強(qiáng)群團(tuán)組織的廣泛性。轉(zhuǎn)變的部分政府職能轉(zhuǎn)交給群團(tuán)組織去轉(zhuǎn)包，并在制度上做出安排，給予保障。

在現(xiàn)實(shí)操作中，北京市就將政府對(duì)社會(huì)組織的部分監(jiān)管功能轉(zhuǎn)移給認(rèn)定的36家樞紐型社會(huì)組織，后者擁有對(duì)本領(lǐng)域內(nèi)其他社會(huì)組織的登記、審查和年檢權(quán)責(zé)，從而將分散的社會(huì)組織聚集在樞紐型組織周圍。同時(shí)，在購(gòu)買服務(wù)方面，也將北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給這些樞紐型組織，由它們對(duì)所管轄的社會(huì)組織進(jìn)行資格初審、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與宣傳組織。政府希冀通過(guò)它們同時(shí)達(dá)到減輕政府管理負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)組織之間利益表達(dá)及政社溝通的效果。上海市作為群團(tuán)組織改革的試點(diǎn)城市，在工青婦的改革過(guò)程中，也有相似的思路和舉措。各個(gè)城市還嘗試將黨建工作與社會(huì)組織培育結(jié)合起來(lái)，共同發(fā)現(xiàn)、貼近和回應(yīng)相關(guān)群體的需求。

綜上可知，在強(qiáng)支持的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家不僅要在政治和法律層面系統(tǒng)構(gòu)建和完善社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境，也要在中觀層次的政策層面予以落實(shí)。如果說(shuō)原來(lái)的分類控制是一種暫時(shí)性、觀望性策略的話[7]，那么對(duì)四類社會(huì)組織的重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展已明顯呈現(xiàn)出國(guó)家在社會(huì)治理上的主動(dòng)導(dǎo)控意識(shí)與偏好排序。同時(shí)，國(guó)家并非只通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)措施單線促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，而是將購(gòu)買公共服務(wù)作為催化劑，同時(shí)采取了其他配套措施。社會(huì)組織主體性和這些措施在時(shí)間上有先后，進(jìn)展程度上有高低，但都涉及政社關(guān)系的不同面向，體現(xiàn)出國(guó)家整體性頂層設(shè)計(jì)的意志。無(wú)論從政策文本的要求，還是從落地的操作細(xì)則中，國(guó)家在嚴(yán)控政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，仍有明顯的助推社會(huì)組織獨(dú)立性、自主性和專業(yè)性的政策出臺(tái)，以期增強(qiáng)整個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，提高公共服務(wù)承接能力。為厘清社會(huì)組織與國(guó)家權(quán)力的組織邊界，更從政治與法律層次做出相應(yīng)保障。

社會(huì)組織承接公共服務(wù)是作為社會(huì)建設(shè)的有機(jī)組成部分被納入其中的，它為社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)提供了得更多的機(jī)會(huì)和空間。同時(shí)，政府不僅向社會(huì)組織購(gòu)買項(xiàng)目，還通過(guò)崗位購(gòu)買培育社會(huì)工作人才，或者以“崗位+項(xiàng)目”的方式同時(shí)推進(jìn)。社工人才培育和社會(huì)組織培育是購(gòu)買服務(wù)的一體兩面，在目標(biāo)上是為今后的服務(wù)承接力量進(jìn)行擴(kuò)容，兩者可以起到相互增強(qiáng)的作用。國(guó)家在鼓勵(lì)發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)性功能的同時(shí)，也在探索有序引導(dǎo)、釋放結(jié)社性功能的方法，以平衡社會(huì)組織的兩種內(nèi)在自然屬性。