行政程序正當(dāng)性的司法審查

毛金鳳

摘要：我國正大力進行社會主義法治建設(shè)，人們向往法治社會的公平和正義。實現(xiàn)行政程序法治化是依法行政的要求，也是法治社會形成的重要保障。本文結(jié)合我國新時期正當(dāng)程序原則在司法審判中的最新現(xiàn)狀，討論了我國在審查行政行為正當(dāng)性中存在的問題，并對行政程序未來的發(fā)展提出自己的一些建議。

關(guān)鍵詞：程序;正當(dāng)程序;正當(dāng)行政程序

一、正當(dāng)行政程序的理念

（一）正當(dāng)行政程序的內(nèi)涵

程序是“實體”的對稱，是為達成特定目的所采取的系列行為、步驟或方法。湯德宗稱，“正當(dāng)程序適用在行政程序，即為正當(dāng)行政程序”。也有學(xué)者認為合乎正當(dāng)性的行政程序則即為“正當(dāng)行政程序”。正當(dāng)行政程序這一概念被定義為：指行政程序的價值合理性。它植根于英國自然正義，在美國正當(dāng)法律程序中萌芽，又在現(xiàn)代程序正義理論中成長。

（二）正當(dāng)程序的理念及發(fā)展

1.在英美法系和大陸法系的理念及發(fā)展。在美國，正當(dāng)程序的內(nèi)涵經(jīng)歷了由全有全無到綜合衡量的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上，美國法院采取凡是全有全無的立場。70年代以后，美國最高法院改采“利益衡量說”。即綜合衡量系爭問題之性質(zhì)，系爭個人利益之本質(zhì)、機關(guān)用以剝奪該系爭利益之程序?qū)е聸Q策錯誤之幾率、增加程序保障可能發(fā)揮之效用、以及機關(guān)因增加程序而加重的行政成本等因素后，方?jīng)Q定如何程序為正當(dāng)。法國憲法上沒有“正當(dāng)程序條款”，且法國行政法向來注重公共利益，強調(diào)“依法行政原則”，非為保護人民權(quán)利，但法院仍然逐漸發(fā)展出類似英國“自然正義法則”的“防御權(quán)”。德國聯(lián)邦基本法第一百零三條第一項僅規(guī)定：“人人在法院中應(yīng)享有依法聽證之權(quán)”。一般認為，上述規(guī)定不能直接適用于行政程序。1979年12月20日德國聯(lián)邦憲法法院首次宣誓正當(dāng)行政程序乃憲法之要求，肯定程序保障為“憲法”的基本價值，但是與承認人民享有“正當(dāng)程序權(quán)”，仍然有差距。

2.在我國臺灣地區(qū)的理念及發(fā)展。隨著“行政程序法”的制定施行，臺灣地區(qū)也確立了“正當(dāng)行政程序”。臺灣地區(qū)出臺釋字第三八四號解釋（1995年7月），指出“法定程序”須為“實質(zhì)正當(dāng)法律程序”。大法官的“解釋理由書”中進一步闡釋“前述實質(zhì)正當(dāng)法律程序，兼指實體法及程序法規(guī)定的內(nèi)容，就實體法而言，如須遵守罪刑法定主義;就程序法而言，如犯罪嫌疑人除現(xiàn)行犯外，其逮捕應(yīng)踐行必要之司法程序、被告自白須出于自由意志、犯罪事實應(yīng)依證據(jù)認定、同一行為不得重復(fù)處罰等，除例外情況外，各種法律的規(guī)定若與上述各項原則悖離，即應(yīng)認為有違憲法上實質(zhì)正當(dāng)法律程序”。

二、目前我國法院行政審判中正當(dāng)程序原則的適用

筆者在中國裁判文書網(wǎng)上選取了浙江、湖北、山東、北京、上海五個?。ㄊ校┑恼?dāng)程序的判決，這些判決在判決理由中大都使用了“正當(dāng)程序”、“正當(dāng)程序原則”的字樣。通過對判決的分析，發(fā)現(xiàn)我國法院行政審判中對行政程序的審查目前呈現(xiàn)如下狀況：

1.正當(dāng)程序原則的適用越來越多

目前法官越來越善于運用正當(dāng)程序原則進行裁判，這種對正當(dāng)程序原則的信心和意識也在逐漸的加強。尤其是在個別案例的審查中，由于多次運用正當(dāng)程序原則，從而產(chǎn)生的“漣漪效應(yīng)”，使得我國法院對正當(dāng)程序的適用越來越頻繁。

2.適用領(lǐng)域廣。通過對行政判決書的分析發(fā)現(xiàn)，正當(dāng)程序原則已經(jīng)在土地、知識產(chǎn)權(quán)、社會保障、交通運輸、教育、建筑（房屋）、林業(yè)、治安、稅務(wù)等領(lǐng)域的行政案件中得到運用。

3.適用地域跨度大。在地域分布上，運用正當(dāng)程序原則的法院遍及我國中、東、西部地區(qū)的多個省份。

三、司法審判中的正當(dāng)程序要素

行政程序要素缺乏統(tǒng)一標準，正當(dāng)程序理念的解讀又錯綜復(fù)雜，致使司法審查的正當(dāng)程序要素標準不統(tǒng)一，司法實踐中，濫用正當(dāng)程序的現(xiàn)象，違背了正當(dāng)程序的基本價值原則。

程序中基本要素的缺乏，是判定行政程序違法的基本條件。正當(dāng)程序共有四項基本要素：（1）公正作為義務(wù)，即回避或者禁止片面接觸;（2）受告知權(quán)，例如在決定前告知陳述意見的權(quán)利、在決定后告知送達決定書、告知法律救濟途徑;（3）聽證權(quán);（4）說明理由義務(wù)，將行政決定的理由告知利害關(guān)系人。由步驟、順序、時間、方式構(gòu)成的行政程序“四要素說”存在諸多值得反思之處，參與、回避、程序關(guān)系以及程序原則，都可以成為行政程序的要素或內(nèi)容。

1.公平裁決義務(wù)審查多，公正作為義務(wù)審查少，正當(dāng)程序的范圍無邊界。法院的判決中，未對正當(dāng)程序的內(nèi)涵作出界定，使得正當(dāng)程序沒有了邊界。從單個案件中我們會有這種感覺，但是如果把以上案件串起來，會發(fā)現(xiàn)法官在這些鮮活的個案中逐步向我們展示正當(dāng)程序的內(nèi)容，而不是冒險給正當(dāng)程序給出定義。在正當(dāng)程序還未定型的情況下過早地下定義，可能會束縛法院在今后的司法實踐中拓展正當(dāng)程序疆域的實踐，扼殺正當(dāng)程序發(fā)展的空間。

2.審查標準不統(tǒng)一，表述上參差不齊，判決缺乏理性。在我國法院判決中審查的標準上，法官的判決缺乏說理性，法官對正當(dāng)程序含糊其辭，或用“有失公允”、“違反行政程序”等用語帶過。在形式法治占主導(dǎo)思想的法治環(huán)境下，模糊處理似乎比清晰說理更有利于逃避“不依法審理”或“造法”的責(zé)備。法官的自身素質(zhì)，以及對正當(dāng)程序的把握，也因人而已，都造成了目前判決書有關(guān)正當(dāng)程序說理性的缺乏。

3.法院不僅僅是利用正當(dāng)行政程序來否定行政行為的合法性，同時也以正當(dāng)行政程序的履行來駁回當(dāng)事人的訴訟請求。行政處罰作為一種懲戒性措施，法律設(shè)定的程序比一般行政處理決定更為嚴格。被訴限拆決定認定事實清楚、適用法律正確。

四、司法活動中正當(dāng)行政程序?qū)彶榈那熬疤轿?/p>

1.重視公報案例、指導(dǎo)性案例的作用

我國法院在行政審判中適用正當(dāng)程序原則可以參照先例，在我國行政審判中參照先例適用正當(dāng)程序原則，可以減輕法院適用正當(dāng)程序原則的壓力，加強所作判決的正當(dāng)性，并且推動法院適用正當(dāng)程序原則的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，以此推動正當(dāng)程序原則在我國的適用。

2.在尊重行政權(quán)與保障當(dāng)事人權(quán)益間尋求平衡

法院法官在加強自身對正當(dāng)程序原則的認知的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探求我國制定法背后的人權(quán)價值。對法定程序進行法律解釋的過程中要依照憲法解釋，通過適用正當(dāng)程序原則將憲法所規(guī)定的“尊重和保障人權(quán)”的基本精神落實于案件的審理之中。法官應(yīng)尊重行政機關(guān)，聽取行政機關(guān)闡述法律解釋，理性判斷行政行為的正當(dāng)性。運用正當(dāng)程序原則，要綜合考慮規(guī)范、事實與政策，在尊重行政權(quán)與保障人權(quán)間理性權(quán)衡。

五、結(jié)語

對正當(dāng)程序原則的進一步深入研究關(guān)乎當(dāng)代中國法治理念與實踐的發(fā)展與進步。在我國法治發(fā)展中，應(yīng)加強正當(dāng)程序理念研究，將其充分用于審查行政程序。于此理念指導(dǎo)下法治化行政程序，使行政程序之自在價值與相關(guān)程序具體內(nèi)容日漸成熟、完善。在我國既要順應(yīng)世界行政程序正當(dāng)化的潮流，又要尊重國情，推出一套可供法官運用的正當(dāng)程序原則適用標準，制定科學(xué)、民主、公正、完備的行政程序法律、法規(guī)，大力推進行政程序法治建設(shè)。

參考文獻

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（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）