走出城市競爭時代

尹稚

2018年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%，可以說城鎮(zhèn)化的上半程已經(jīng)走完。雖然從數(shù)據(jù)上看，戶籍人口城鎮(zhèn)化率（43.37%）與常住人口城鎮(zhèn)化率仍有差距，但這是中國體制機制造成的，需要慢慢解決。

無論如何，中國已有一半以上的人口生活在城市中。未來中國將進入城鎮(zhèn)化的后半程，雖然后半程需要轉(zhuǎn)移的人口數(shù)量要低于前半程，但俗話說“行百里半九十”，因此接下來的城鎮(zhèn)化道路只會更艱難、更艱巨。之所以這樣說，因為在前半程高速的城鎮(zhèn)化過程中，我們犯過一些錯誤，有很多經(jīng)驗教訓(xùn)需要吸取。

最后一塊拼圖

在城鎮(zhèn)化的后半程中，要順應(yīng)城鎮(zhèn)化大勢。

中國人口向社會經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、向大城市大都會地區(qū)的聚集大勢不會改變。這是一個被世界城鎮(zhèn)化進程和中國近幾十年來人口遷移情況所印證的趨勢。

依據(jù)趨勢判斷，中國城鎮(zhèn)化最終會形成以19+2城市群為主體形態(tài)的格局。這是對中國2035年甚至是2050年城鎮(zhèn)化格局的宏觀趨勢判斷。但是否所有工作可以一步到位？通過觀察，中國真正發(fā)展得相對比較成熟的城市群，只有長三角城市群和珠三角城市群，其他城市群都屬于發(fā)育階段，甚至是初始培育階段。

在此背景下，中國既要應(yīng)對人口產(chǎn)業(yè)向重點承載區(qū)域集中的壓力，又不希望再犯過去一城獨大、未富先衰、未大先衰、引發(fā)大量城市病的錯誤。因此，有必要探索一條超越城市，從中心城市走向適度尺度的區(qū)域合作發(fā)展道路，即都市圈。

從這個角度看，都市圈將成為彌補中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最后一塊拼圖，建立起城市群與中心城市及以下各級聚居點之間有效的鏈接，實現(xiàn)全尺度空間組合。整合從十八大到十九大陸續(xù)出臺的城市群戰(zhàn)略、都市圈戰(zhàn)略、中心城市戰(zhàn)略、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，形成環(huán)環(huán)相扣的城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略格局。

都市圈既承擔(dān)著探索新的發(fā)展模式的使命，也是探討治理中國大城市病的一個可能的藥方?！鞍l(fā)展與治病并舉”，讓中國城市進入到區(qū)域協(xié)同的新發(fā)展時代，走出前30年的城市競爭時代。

改革開放前40年中，中國一直處于整體發(fā)展資源短缺、資本短缺的狀態(tài)，城市經(jīng)歷了一個從嚴重“吃不飽”到“吃撐”的過程。因此說，中國城市的發(fā)展起步于一個競爭時代。在“吃不飽”、資源短缺、資本短缺的情況下，談區(qū)域協(xié)同是沒有意義的。當時，每個城市首先拼命從全球化的大鍋里多舀一勺飯，以保證自己吃飽。當時即使有區(qū)域協(xié)同和合作的思想，城市也沒有足夠的本錢來實現(xiàn)。

以北京為例，北京并非一開始人為的“攤大餅”。北京市在上世紀50年代后期的規(guī)劃就提出，在近遠郊發(fā)展衛(wèi)星城，控制中央組團的發(fā)展。但在那個年代無法實現(xiàn)，甚至一直到改革開放以前都無法實現(xiàn)。中心城市的輻射能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施的延展能力不足，主城區(qū)與近遠郊區(qū)縣之間的交通條件不良等等客觀因素，決定了美好的設(shè)想無法在那個時代成為現(xiàn)實。

改革開放后期，隨著高速公路網(wǎng)的逐漸普及、城際鐵路系統(tǒng)的逐步完善，北京在2000年的規(guī)劃中，才從單一中心模式實實在在地走向中央組團加外圍新城共同發(fā)展的模式。經(jīng)過改革開放40年的積累，中國相當一部分中心城市已經(jīng)或多或少具備了一定區(qū)域拓展能力，這種能力既包括經(jīng)濟影響力和輻射力，也包括基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的工程能力。所以當下著手抓都市圈是一件恰逢其時的事情。

區(qū)域一體化真諦

都市圈戰(zhàn)略所帶來的最大變化是如何看待中心城市與都市圈內(nèi)其他大中小城市、小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。

在都市圈戰(zhàn)略提出以前，中國中心城市發(fā)展，用大白話來講，就是什么好吃的都往自己嘴里塞。最盈利的產(chǎn)業(yè)、最好的公共服務(wù)設(shè)施、最好的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力，都是被中心城市所占據(jù)的，導(dǎo)致了在空間有限的中心城市主城區(qū)中，疊加的功能過多，擔(dān)負的職能過多，聚集的資源過多，這些都誘發(fā)了人口在中心城區(qū)高強度集中。

但是，考慮到邊際效應(yīng)遞減的規(guī)律，當人口達到某種密度以前，集中度越高，能夠帶來的正向社會經(jīng)濟增長越大；當達到一個臨界值后，為了人口集中而投入的資源、資本所帶來的收益會逐漸遞減。中國很多特大城市已經(jīng)到達了這一拐點，要保證比較高的投入產(chǎn)出收益，需要向外釋放能量。當把以城市為代表的人居環(huán)境看成一個個封閉系統(tǒng)時，輸入的能量在被利用或轉(zhuǎn)化過程中，熵一定是趨于增大的，因此某種程度的混亂是不可避免的，并最終走向解體。

100多年前城市規(guī)劃先驅(qū)們就開始關(guān)注這個問題，當時富有遠見的學(xué)者們提出，要使得城市聚集的能量得以合理的釋放，不導(dǎo)致系統(tǒng)自身的紊亂加劇、城市病加劇，其希望一定在于區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域合作。把城市系統(tǒng)變?yōu)橐粋€更為開放的系統(tǒng)，才有可能使得系統(tǒng)重回相對穩(wěn)定的狀態(tài)，減少系統(tǒng)內(nèi)部的秩序混亂。

與中國空間尺度相當?shù)拿绹?，在上世紀50年代逐步認識到區(qū)域協(xié)作的重要性，于1960年-1970年的十年間成立了26個區(qū)域組織和跨城市議會，并建立起與區(qū)域協(xié)作相適應(yīng)的統(tǒng)計制度。時至今日，美國已有233個大都會統(tǒng)計區(qū)和700余個跨城市議會。

全國主要都市圈/都市連綿區(qū)綜合發(fā)展質(zhì)量評價分類

當中國發(fā)展成一個大國的時候，“一帶一路”也好，人類命運共同體也好，都是在釋放發(fā)展中的動能，其客觀效果會帶動更廣大的地域，走上一條共同富裕的道路。

對于當前城市格局，都市圈戰(zhàn)略最顯著的影響是對傳統(tǒng)的中心城市無限擴張模式進行戰(zhàn)術(shù)層面的反思，即中心城獨大的模式會發(fā)生根本性的變化。未來可能是一種中央組團與周圍的其他大中小城市之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，共同打造完整的分級配置資源的城鎮(zhèn)體系。而非過去依靠少數(shù)中心城市，用中心城市自身的擴張來解決未來的發(fā)展動能釋放問題。毫無疑問，不同的城市會在這種協(xié)調(diào)發(fā)展釋放動能的過程中迎來新的機遇。

實際上，中國也存在中心城市動能合理釋放的案例，回顧上海成長的歷程，觀察上海與周邊的二級和三級城市之間的關(guān)系可以管中窺豹。

上海市的經(jīng)濟動能釋放在改革開放之前已經(jīng)出現(xiàn)，在中國處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的探索時期，即人民公社制度下隊辦工業(yè)、社辦工業(yè)發(fā)展階段，上海就出現(xiàn)了“星期天工程師”為代表的工程師下鄉(xiāng)現(xiàn)象。這是一種比較典型的大都會過剩經(jīng)濟動能、技術(shù)動能、科技動能向外釋放的過程。

江浙一帶小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村之所以崛起得非?？欤c上海地區(qū)經(jīng)濟動能的高強度對外釋放、向外輻射能力的強化是有非常直接關(guān)系的。

同時，經(jīng)歷這么多年的變化，上海自身的城市功能在逐步升級換代，其工業(yè)化動力也發(fā)生了很大的空間位移。上海周圍的蘇錫常、寧鎮(zhèn)揚、湖嘉杭，都逐步成為新興的工業(yè)化地區(qū)，同時也是城市化發(fā)育程度最高的地區(qū)。

從長三角的成長歷程，可以看到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的好處，所帶來城市格局的變化，以及各級居民點能從中分得什么樣的資源，迎來什么樣的機遇。為什么特色小鎮(zhèn)在浙江可以欣欣向榮，但把政策推向全國，在很多地區(qū)卻出現(xiàn)政績工程、出現(xiàn)沒有發(fā)展動力的人為推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。其實缺少的就是特色小鎮(zhèn)所依賴的大都會地區(qū)和大都會中中心城市的輻射力。

正是這種輻射力和互聯(lián)互通能力，創(chuàng)造了浙江、江蘇小城鎮(zhèn)前所未有的發(fā)展機遇。這種機遇不僅僅能輻射到小城鎮(zhèn)一級，同時帶動了江浙地區(qū)成為中國城鄉(xiāng)差距最小的地區(qū)。

江浙地區(qū)早已沒有一般意義上的鄉(xiāng)村振興問題，大部分的鄉(xiāng)村已經(jīng)實現(xiàn)了高強度的非農(nóng)業(yè)就業(yè)，其物質(zhì)生活形態(tài)在某些方面并不亞于中心城市，這才是真正的城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合的典范型發(fā)展地區(qū)。

差異化引導(dǎo)

中國作為一個廣域大國，即使是以都市圈作為下一階段城鎮(zhèn)化的抓手，我們也要清楚認識到各個都市圈也是不均衡的，應(yīng)該要有所區(qū)別對待。經(jīng)過清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院團隊的分析，中國都市圈按發(fā)展水平分為成熟型、發(fā)展型、培育型三個層級。

以長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)為例，其實已經(jīng)不僅僅是簡單的都市圈問題，而是由多個非常成熟的都市圈所構(gòu)成的都市連綿區(qū)，或者說已經(jīng)進入到城市群發(fā)展階段。

作為中國最發(fā)達的兩個地區(qū)，任何一個都市連綿區(qū)中都包含不止一個都市圈。上海都市圈、湖嘉杭都市圈、蘇錫常都市圈、南京都市圈，其實在空間形態(tài)和經(jīng)濟聯(lián)系上已經(jīng)高度一體化，已經(jīng)到了可以探討以更大尺度的城市群作為未來發(fā)展主要方向的階段。

而對于以京津冀地區(qū)首都都市圈、合肥都市圈、青島都市圈為代表的16個處于培育階段的都市圈，應(yīng)恰逢其時地以都市圈戰(zhàn)略作為現(xiàn)階段的抓手，推動都市圈的培育建設(shè)。

還有南昌都市圈、昆明都市圈、重慶都市圈等11個都市圈其實仍然處在一個初期培育階段。這些都市圈仍然處于中心城市職能強化，輻射能力提升階段。但是都市圈戰(zhàn)略的提出為這一類地區(qū)的中心城的發(fā)展思路提供了完全不一樣的指引，可以避免其走上一城獨大、中心城區(qū)過大等未來可能引發(fā)病患的發(fā)展路徑。在其培育中心城市自身職能的過程當中，可以嘗試在小于一小時通勤圈或更小的尺度上考慮區(qū)域協(xié)同問題，從戰(zhàn)術(shù)層面預(yù)防大城市病的加劇，避免重犯我們國家一些大都會地區(qū)中心城市過度集中的錯誤。

三大城市群合而不同

談到區(qū)域協(xié)同，不得不提到北京。

近兩年與北京相關(guān)的有兩個重大的區(qū)域協(xié)作戰(zhàn)略舉措，一個是疏解非首都職能的雄安新區(qū)，一個是疏解北京自身過度集中于中心城區(qū)職能的通州副中心。這兩個點的建設(shè)將對于京津冀一體化帶來的最大影響，其實是要在京津冀地區(qū)打造兩個新的戰(zhàn)略支撐點，與區(qū)域合作相向而行，而非背道而馳。

例如，北京與天津的協(xié)作發(fā)展，通州副中心向東延展處在京津發(fā)展走廊的重要節(jié)點位置。天津與之協(xié)調(diào)，相向而行，相應(yīng)地加強武清區(qū)的建設(shè)，打造成為跳出天津綠環(huán)的一個新城，京津發(fā)展帶會得到極大的加強，成為京津地區(qū)釋放經(jīng)濟動能的主軸帶。

雄安新區(qū)同理，在疏解北京非首都核心職能的同時，也填補了河北地區(qū)長期以來缺乏一個有活力的戰(zhàn)略支撐點的問題。

在冀中地區(qū)，雄安新區(qū)的選址其實是歷史上發(fā)展的一塊洼地。雄安新區(qū)的建設(shè)會在北京面向石家莊的發(fā)展走廊上提供一個位置合適的新興戰(zhàn)略支撐點。利用首都拓展出來的職能，加大輻射力，來提升整個北京向南部發(fā)展軸帶的發(fā)展勢能。

但是兩個戰(zhàn)略支撐點建設(shè)所面對的問題是不一樣的。

通州副中心建設(shè)新擴展的土地面積并不大，開發(fā)計劃中一半的土地是現(xiàn)有建成區(qū)。通州建設(shè)更多的是一個質(zhì)量提升的過程，其發(fā)展動力是非常強勁的，甚至在某種程度上不得不通過一些政策限制來保障其能夠進入穩(wěn)健的發(fā)展道路，而非爆發(fā)性的發(fā)展道路。

雄安新區(qū)面臨的問題不太一樣。北京作為全國的首都，其經(jīng)濟輻射動能非常強勁。但經(jīng)過多年來的數(shù)據(jù)觀察，從北京市流出的人口、資金、技術(shù)是輻射全國的。河北省真正能夠承接的僅占不到10%。這個現(xiàn)象證明河北與北京在人力資源、營商環(huán)境等方面存在巨大的反差。

反觀上海之所以能就近輻射，是因為上海市所依托的整個江浙腹地，蘇錫常、寧鎮(zhèn)揚、湖嘉杭在中國近千年歷史上一直是人文薈萃、資源富庶的地區(qū)，有非常好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和人文條件?；仡櫄v史，歷朝歷代科舉制下的狀元，相當大的一部分都出自這個地區(qū)。所以當其承接上海市高端經(jīng)濟職能外溢時，勢能落差較小。

相對而言，河北在歷史上是一個南北拉鋸戰(zhàn)的地區(qū)，是北方游牧民族跟南方的農(nóng)耕文明發(fā)生劇烈對沖碰撞的地區(qū)，無數(shù)次的戰(zhàn)亂都曾經(jīng)對這個地區(qū)形成毀滅性的打擊，所以其本身的社會經(jīng)濟人文等等發(fā)展是相對滯后的。新中國建立后的穩(wěn)定發(fā)展其實并沒有從根本上解決這個問題。

因此，雄安新區(qū)要建成一個新的戰(zhàn)略支撐點，形成一個有吸引力的疏解地，恐怕首先要逐步拉平與北京之間的位勢差距。而這種位勢差距與人息息相關(guān)部分最重要的是公共服務(wù)水平的跨越式提升。只有先對人才有足夠的吸引力，才能夠吸引新的經(jīng)濟要素聚集。

京津冀地區(qū)雖然現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢與長三角、粵港澳有一定差距，但這三個區(qū)域之間不存在攀比和正面競爭的問題。作為中國未來發(fā)展最有力的三個引擎，其各自作用是不一樣的。

未來中國經(jīng)濟發(fā)展是以科技創(chuàng)新為主要動力。從這個維度來看，京津冀地區(qū)是科技服務(wù)投資的主要流出地，長三角是吸納科技投資的最主要地區(qū)，珠三角依托完善的制造業(yè)基礎(chǔ)是科技成果轉(zhuǎn)化的重要基地。三大城市群各自有非常大的優(yōu)勢，也有其明顯的不足和缺陷。在未來的國家戰(zhàn)略格局當中，并非三大城市群同質(zhì)化發(fā)展，用同一套指標體系考核，而是希望其把各自的優(yōu)勢發(fā)揮到極致，實現(xiàn)錯位發(fā)展，共同成為中國參與國際競爭的重要載體。

（作者為清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行院長；編輯：朱弢）