行政公益訴訟訴前檢察建議質(zhì)效問題研究

王俊娥 劉慧

摘 要：檢察建議是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的主要方式。隨著實(shí)踐的深入，訴前檢察建議逐漸顯現(xiàn)出主動(dòng)性、約束性、獨(dú)立性的特質(zhì)，但由于對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致訴前檢察建議的出具出現(xiàn)取證固證難、監(jiān)督難等問題，需要檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督理念、取證方式、跟蹤機(jī)制上下功夫，以提升訴前檢察建議的監(jiān)督剛性，提高行政公益訴訟案件的質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：訴前檢察建議 行政公益訴訟 質(zhì)效

隨著司法實(shí)踐的不斷深化，檢察建議成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的主要方式，但實(shí)踐中訴前檢察建議的發(fā)出卻存在諸多難題，如何提高訴前檢察建議質(zhì)效成為檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的當(dāng)務(wù)之急。

一、正確認(rèn)識(shí)行政公益訴訟中檢察建議

行政公益訴訟中的訴前檢察建議是在提起公益訴訟前，先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)，以減少訴訟環(huán)節(jié)和節(jié)約司法資源。在司法實(shí)踐中，訴前檢察建議逐漸顯現(xiàn)出其具有主動(dòng)性、約束性、獨(dú)立性的特質(zhì)。

（一）訴前檢察建議主動(dòng)性

主動(dòng)性是指檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的主體，對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職，導(dǎo)致社會(huì)公益受損的行為主動(dòng)通過訴前檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。

訴訟具有糾錯(cuò)性、補(bǔ)償性、謙抑性的特征，因此行政公益訴訟的提起也必然十分慎重，應(yīng)避免對(duì)行政部門的過多干預(yù)，訴前程序的設(shè)置也體現(xiàn)了這點(diǎn)。但法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主業(yè)，在對(duì)行政行為的干預(yù)與積極履行法律監(jiān)督職能之間，以干預(yù)程度最小的檢察建議方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法行為或不作為依法監(jiān)督，能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的兼顧?？梢哉f，督促行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)依法履職才是訴前檢察建議的主要目的。

（二）訴前檢察建議約束性

約束性是指訴前檢察建議作為訴前程序的監(jiān)督方式，其后續(xù)訴訟階段的設(shè)置為檢察建議的執(zhí)行提供了約束力。行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍未履職，導(dǎo)致社會(huì)公益仍處于被侵害或未恢復(fù)的狀態(tài)，則符合行政公益訴訟提起的條件，檢察機(jī)關(guān)可通過提起訴訟以督促行政機(jī)關(guān)履職。因此，相較于其他訴訟活動(dòng)中的檢察建議，行政公益訴訟中的檢察建議則更具約束性。2018年1月至12月全國檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件領(lǐng)域，共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%。[1]該組數(shù)據(jù)也能夠印證這一點(diǎn)。

（三）訴前檢察建議獨(dú)立性

獨(dú)立性是指訴前檢察建議雖作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序，但其具有獨(dú)立的結(jié)案功能和監(jiān)督價(jià)值。

一是能夠獨(dú)立結(jié)案。行政公益訴訟進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)立案環(huán)節(jié)后，結(jié)案方式包括終結(jié)審查、提出檢察建議、提起公益訴訟三種，其中最多的結(jié)案方式即提出檢察建議后結(jié)案。最高人民檢察院在2018年3月的新聞發(fā)布會(huì)上，也明確指出2017年7月至2018年1月，全國各地檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟中通過訴前檢察建議結(jié)案的案件9497件，而提起公益訴訟案件僅272件。二是具有獨(dú)立的監(jiān)督價(jià)值。每一份訴前檢察建議都是針對(duì)被監(jiān)督事項(xiàng)獨(dú)立作出的，其需要各項(xiàng)前期工作予以支撐，且監(jiān)督內(nèi)容十分完備。

二、行政公益訴訟中訴前檢察建議亟待解決的問題

（一）訴前取證固證難

發(fā)出檢察建議前，檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)查取證，從而保證監(jiān)督的準(zhǔn)確性。由于當(dāng)前行政公益訴訟主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、英烈名譽(yù)保護(hù)等領(lǐng)域，各領(lǐng)域的取證方向皆有所區(qū)別，例如國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、土地出讓主要以調(diào)查走訪、書證為主;生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)則以調(diào)查取證、監(jiān)測鑒定為主。取證方向上的差異對(duì)個(gè)案的取證提出更高的要求，而受調(diào)查介入時(shí)間相對(duì)滯后、相關(guān)證據(jù)本身存在缺陷、生態(tài)損害程度鑒定難等因素影響，收集的證據(jù)難以達(dá)到辦案所需要的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，也致使很多檢察建議由于取證難而無法發(fā)出。

例如，某縣檢察院接群眾舉報(bào)稱該縣一水域內(nèi)有漁民養(yǎng)殖珍珠，導(dǎo)致水質(zhì)受污染變差，侵害公益。后該院迅速調(diào)取縣環(huán)保局在2013-2018年對(duì)該區(qū)域水質(zhì)的檢測報(bào)告，通過分析發(fā)現(xiàn)，珍珠養(yǎng)殖前后水質(zhì)無明顯變化，但在檢察人員的仔細(xì)核查下，發(fā)現(xiàn)檢測報(bào)告不是針對(duì)同一時(shí)間段、同一地點(diǎn)水質(zhì)情況進(jìn)行的檢測，專家無法給出明確意見且無法補(bǔ)正，最終無證據(jù)證明養(yǎng)殖珍珠給水質(zhì)造成污染，訴前檢察建議因證據(jù)不足無法發(fā)出，檢察機(jī)關(guān)陷入發(fā)現(xiàn)問題又無能為力的尷尬窘境。

上述案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議取證難的原因在于調(diào)查取證受外界影響較大，具體表現(xiàn)為：一是公益訴訟的取證多依靠其他行政部門的配合，很多行政機(jī)關(guān)或個(gè)人因害怕對(duì)其自身產(chǎn)生不良影響，多只愿口頭介紹或配合調(diào)查，不愿出具書面的調(diào)查資料;二是其他行政機(jī)關(guān)在行政監(jiān)管中所形成的材料并不完全符合證據(jù)效力要求，導(dǎo)致證據(jù)證明力不高，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng);三是行政公益訴訟監(jiān)督事項(xiàng)多為事后監(jiān)督，但取證卻要求對(duì)事前的環(huán)境狀態(tài)、生態(tài)情況等進(jìn)行調(diào)查，導(dǎo)致取證先天不足。

（二）檢察建議監(jiān)督難

監(jiān)督難是檢察機(jī)關(guān)長期關(guān)注的問題，具體到行政公益訴訟檢察建議監(jiān)督上，則主要存在以下三個(gè)問題：

1.行政監(jiān)管存在盲區(qū)導(dǎo)致監(jiān)督難。司法實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)某些事項(xiàng)存在行政監(jiān)管盲區(qū)，檢察建議無法確定被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。例如，根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)由畜牧局、環(huán)保局進(jìn)行監(jiān)管，但有些農(nóng)戶為規(guī)避管理，在規(guī)模養(yǎng)殖的臨界點(diǎn)進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)，導(dǎo)致畜牧局無法監(jiān)管;糞便堆積造成的大氣、溝渠的污染，環(huán)保局也無法進(jìn)行監(jiān)測。最終，因不能確定被監(jiān)督對(duì)象，訴前檢察建議未能發(fā)出。

2.行政機(jī)關(guān)拒絕、推諉導(dǎo)致送達(dá)難。根據(jù)行政公益訴訟的要求，提起訴訟需提供檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序的證據(jù)材料，故要提供檢察建議簽收人的姓名、職務(wù)等信息，以此證明行政機(jī)關(guān)已確定收悉檢察監(jiān)督內(nèi)容。因此，檢察建議須采取直接送達(dá)的方式。但在司法實(shí)務(wù)中，一些行政部門領(lǐng)導(dǎo)法治意識(shí)淡薄，當(dāng)被告的擔(dān)憂和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)使其不愿接受監(jiān)督，害怕追責(zé)，對(duì)檢察建議的送達(dá)找各種理由拖延，甚至拒絕簽收，造成送達(dá)難。

3.專業(yè)化建設(shè)難。訴前檢察建議監(jiān)督的對(duì)象為行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不履職的行為，因此發(fā)出檢察建議前必須明確法律依據(jù)。但行政法規(guī)卷帙浩繁，且多部門內(nèi)部文件，有些專業(yè)性較強(qiáng)的更是難以理解概念或原理，為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職帶來困難，影響檢察建議的說理性。

（三）認(rèn)定是否履職標(biāo)準(zhǔn)難

根據(jù)“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起2個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。而實(shí)踐中，一些監(jiān)督事項(xiàng)在2個(gè)月內(nèi)無法整改到位，社會(huì)公益仍處于被侵害狀態(tài)，例如植被恢復(fù)、設(shè)備更換等。此情況下，判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履職成為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定是否需要審查終結(jié)或提起行政公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

例如，某縣檢察院在接到線索移交函后，發(fā)現(xiàn)該縣疾病預(yù)防控制中心的疫苗管理存在設(shè)備超期使用情況，導(dǎo)致疫苗保存存在風(fēng)險(xiǎn)，致使社會(huì)公共利益具有受到重大侵害危險(xiǎn)，后該檢察院針對(duì)此情況向該縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后即提交報(bào)告要求采購，但因采購需要相應(yīng)的審批程序及設(shè)備安裝調(diào)試時(shí)間，2個(gè)月期滿后，該中心的疫苗設(shè)備仍未更換，社會(huì)公益仍處于危險(xiǎn)之中。在此情況下，判斷行政機(jī)關(guān)是否履職成為檢察機(jī)關(guān)決定下一步訴訟程序的難題。

三、如何提升訴前檢察建議的質(zhì)效

（一）注重雙贏共贏，確立監(jiān)督理念

監(jiān)督是手段，不是目的。在行政公益訴訟中，訴前檢察建議的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政職能的正確行使，與行政機(jī)關(guān)的職能目標(biāo)是一致的。這要求檢察機(jī)關(guān)在工作中注重方式方法，樹立雙贏共贏的監(jiān)督理念，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

例如，某縣檢察院通過辦理的職務(wù)犯罪線索，發(fā)現(xiàn)該縣某企業(yè)拖欠人民防空易地建設(shè)費(fèi)近300萬元長達(dá)4年之久，該縣人民防空辦公室一直收繳未果。后經(jīng)過調(diào)查，該院向縣人民防空辦公室發(fā)出檢察建議，督促其正確履職收繳拖欠的易地建設(shè)費(fèi)。發(fā)出檢察建議后，在縣人民防空辦公室的配合下，該院和防空辦公室一起到企業(yè)宣傳人民防空法律法規(guī)知識(shí)，并告知拖欠不繳易地建設(shè)費(fèi)所產(chǎn)生的法律后果。該企業(yè)于宣傳后一個(gè)星期內(nèi)一次性繳清所拖欠的易地建設(shè)費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出訴前檢察建議，在喚起相關(guān)職能部門的警覺和重視的同時(shí)，為行政部門的執(zhí)法提供司法助力，減輕他們?cè)趫?zhí)法過程中的阻力，使得催繳行動(dòng)得以快速推進(jìn)。最終經(jīng)過多方的共同努力，取得了雙贏多贏共贏的成效，達(dá)到了監(jiān)督效果與社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一。

（二）多元化取證方式，固定監(jiān)督依據(jù)

證據(jù)是事實(shí)的載體，也是發(fā)出檢察建議的依據(jù)。行政公益訴訟證據(jù)的取得，需要檢察人員依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查，且往往調(diào)查的領(lǐng)域極具專業(yè)性。受專業(yè)知識(shí)、調(diào)查手段、證據(jù)保存即時(shí)性等影響，取證、固證十分困難，尤其在環(huán)境監(jiān)測、檢材提取、實(shí)地考察等方面需要更多技術(shù)支持。為此，必須創(chuàng)新取證方式，由被動(dòng)的接受材料轉(zhuǎn)為主動(dòng)調(diào)查取證，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。一是多元化取證方式，在調(diào)查詢問、走訪考察外，可以采用視頻、測繪勘察等方式固定事實(shí)。例如在辦理某豆制品公司污染水環(huán)境的行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)就運(yùn)用現(xiàn)場勘查、實(shí)地取樣、視頻錄像的方式對(duì)污染事實(shí)進(jìn)行取證，最終固定了豆制品公司直排廢水，污染環(huán)境的證據(jù)。二是配備執(zhí)法記錄儀、攝像機(jī)、專業(yè)的檢材封存設(shè)備等，并將鑒定費(fèi)用、專家意見出具費(fèi)用納入業(yè)務(wù)保障體系，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。

（三）形成多方聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效

行政公益訴訟監(jiān)督事項(xiàng)可能涉及多個(gè)行政執(zhí)法部門，檢察建議發(fā)出后取得監(jiān)督成效，也需要行政機(jī)關(guān)配合、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的支持，尤其有些監(jiān)督事項(xiàng)并非個(gè)案，這就更需要加強(qiáng)溝通協(xié)作，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與實(shí)效化。

一是加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通，形成外部協(xié)作機(jī)制。開展檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)交流、技術(shù)互助。通過建立內(nèi)外部協(xié)作機(jī)制助力公益訴訟調(diào)查取證，也有助于提升檢察建議的權(quán)威性，在督促、助力行政機(jī)關(guān)更好履職的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的及時(shí)修復(fù)。

二是上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，形成內(nèi)部合力。行政公益訴訟具有涉及面廣的特征，其所監(jiān)督的事項(xiàng)往往也非個(gè)例，在此情況下需要檢察機(jī)關(guān)形成上下級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)區(qū)域內(nèi)的類案進(jìn)行分析，形成合力，提升監(jiān)督效果。例如2017年7月，廣東省檢察院總結(jié)區(qū)域內(nèi)的行政公益訴訟案件，針對(duì)涉案較多的國土、林業(yè)、財(cái)政領(lǐng)域存在的普遍性問題，分別向省直行政執(zhí)法部門發(fā)出了檢察建議，并得到了省直行政機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)。通過上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)督合力，提升檢察建議監(jiān)督實(shí)效。[2]

（四）強(qiáng)化跟蹤督促機(jī)制，提升監(jiān)督剛性

檢察建議的發(fā)出并非意味著監(jiān)督的結(jié)束。檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與被監(jiān)督單位的聯(lián)系與溝通，適時(shí)進(jìn)行回訪，對(duì)整改效果進(jìn)行跟蹤，及時(shí)了解被監(jiān)督單位在落實(shí)檢察建議過程中存在的問題和困難，以便進(jìn)一步提供建議和幫助。同時(shí)針對(duì)拒不配合、整改的單位，檢察機(jī)關(guān)可通過建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助機(jī)制，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其依紀(jì)依法嚴(yán)肅進(jìn)行問責(zé)。通過監(jiān)督執(zhí)紀(jì)增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性，為順利開展公益訴訟工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋：

[1]參見閆晶晶、徐盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)97%》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年2月15日。

[2]參見鄧凌原：《訴前程序：及時(shí)有效維護(hù)公益》，載《清風(fēng)苑》2018年第8期。