淺論推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的意義與路徑

楊洲

摘 要：國家監(jiān)察體制改革實(shí)際是政治體制改革，它關(guān)乎國家全局的政治決策部署，建立一個高效權(quán)威的監(jiān)察體制是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對于反腐廉政治理的頂層設(shè)計(jì)?？梢哉f它決定了黨的生死和民族的命運(yùn)，其重要性不言而喻。本文圍繞黨的十九大報告精神的學(xué)習(xí)體會，聚焦增設(shè)的監(jiān)察委員會這一新的國家機(jī)構(gòu)，從“為什么”、“是什么”和“怎么做”三個層面來分析我國監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)必要性、歷史演進(jìn)過程以及如何把監(jiān)察委員會工作具體落實(shí)和推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制;改革

一、實(shí)施監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)必要

（一）廉潔政治必要

（1）懲治是最好的預(yù)防，制度是最大的保障：

習(xí)總書記指出“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是一場輸不起的斗爭”。我國腐敗問題突出，雖然目前我們反腐工作已經(jīng)取得階段性成果，但要把權(quán)力關(guān)在制度籠子里，懲治不是目的，必須建立有效監(jiān)督，而有效監(jiān)督的當(dāng)務(wù)之急就是制度保障。社會主義民主政治的實(shí)現(xiàn)依托在建立一個健全的制度體系上。目前不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，但要形成不能腐，不想腐的體制仍有待對權(quán)力運(yùn)行的加強(qiáng)監(jiān)督。

（2）從嚴(yán)治黨和依法治國的需要

1.從嚴(yán)治黨

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果不嚴(yán)把黨的政治建設(shè)方向，就會直接影響我國特色社會主義事業(yè)發(fā)展和國家民族的利益。

因此，我們務(wù)必需要從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，同理，我們只有堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。

2.依法治國

奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)。全面依法治國，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。全面依法治國涉及到我們國家“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)施，如果我們不能夠建立起嚴(yán)密高效的法治實(shí)施體系，就無法真正實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興中國夢。

（3）解決“一條腿長一條腿短”的監(jiān)督局面

十四大以來黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使監(jiān)察權(quán)，合署辦公，違法違紀(jì)責(zé)任混同，司法公信力受損，一方面“雙規(guī)”對被調(diào)查人員人身自由的限制的合法合憲性存在爭議，另一方面造成資源分散的職能架空現(xiàn)象。

長此以往不改變這種監(jiān)督格局不僅造成監(jiān)督資源浪費(fèi)，更容易引發(fā)社會矛盾。

比如在基層自治以及企業(yè)管理中，沒有嚴(yán)重到違反刑法層面，就沒有法律依據(jù)對其進(jìn)行處理。例如村級不具備黨員身份的工作人員的違紀(jì)問題處理非常棘手，往往最后追究的是村支部書記和村主任的違紀(jì)責(zé)任，矛盾無法解決，影響基層群眾的切身利益。因此監(jiān)察范圍擴(kuò)大到6大類，不僅是責(zé)任到人，提高行政效能的需求，也是解決不平衡監(jiān)督局面的需求。

（二）經(jīng)濟(jì)趨勢必要

習(xí)總書記在十九大報告中指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?/p>

首先，制度建設(shè)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時，財(cái)政腐敗增多，如果監(jiān)察制度沒有作相應(yīng)的改革，就會腐敗滋長損害國家人民利益。

其次，制度建設(shè)要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為支撐。由此可見，經(jīng)濟(jì)交往和廉政建設(shè)應(yīng)該是辯證統(tǒng)一的。如果經(jīng)濟(jì)沒有平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最終會影響社會治理方略和體制改革的良好執(zhí)行。

（三）文化自信必要

我國迅速從工業(yè)社會邁向信息社會，從封閉社會變?yōu)殚_放社會的時候，伴隨著新舊價值觀念的碰撞，馬克思主義一元化指導(dǎo)思想和文化多元化的矛盾，人們的信仰世界受到前所未有的沖擊，因此在全球化背景下價值文化多元，亟待制度規(guī)范樹立中國特色的社會主義核心價值觀。

二、我國監(jiān)察制度的曲折歷史演變

實(shí)際上我國的監(jiān)察體制萌芽很早，西周就已有御史一詞出現(xiàn)，并設(shè)置了監(jiān)察官職，為維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治逐步演變成獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，比如秦漢時期開始設(shè)置御史臺和御史府。從秦朝的御史到清朝的都察院，歷代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)都是反腐主力，很多我們耳熟能詳?shù)娜宋锶缭?、海瑞、林則徐等都擔(dān)任過監(jiān)察官員。

那么這種獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是如何設(shè)置和運(yùn)作的呢？首先，監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置具有專門化和獨(dú)立性。監(jiān)察機(jī)構(gòu)不屬于六部之列，直接由皇帝任命，向皇帝負(fù)責(zé)并獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)的干涉。其次，監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接對皇權(quán)負(fù)責(zé)，監(jiān)察官員權(quán)力較大。再次，監(jiān)察對象廣泛。中央政府和地方政府的各級官員都屬于御史監(jiān)察對象。御史有時甚至可以對皇帝的行為和決策提出批評和建議。最后，監(jiān)察范圍也很廣，上到官員的違法，失職、犯罪、貪污受賄的行為，下到欺壓百姓的不良行為，均屬于監(jiān)察之范圍。甚至還對司法活動進(jìn)行監(jiān)察，比如始于漢代的“三司會審”和定期巡視監(jiān)獄“錄囚”制度它都有參與。

到了現(xiàn)代監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行幾經(jīng)變化。從建黨之初的紀(jì)委到建國之初的紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車”共同監(jiān)督，再到改革開放之后主要以紀(jì)委為主導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察模式和檢察院反腐敗機(jī)構(gòu)相結(jié)合的雙重監(jiān)督格局，再到2017年開始試點(diǎn)的國家監(jiān)察委員會在此基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督權(quán)力的整合的過程。

接下來就著監(jiān)督權(quán)的演變主線我們來看幾個案例：

第一個案例是劉春山、張子善案。建國時期我國法制建設(shè)剛剛起步，反腐由領(lǐng)導(dǎo)人帶領(lǐng)監(jiān)督;第二個案例，陳希同案和陳良宇案，分別發(fā)生在社會主義建設(shè)時期和改革開放時期，此時我國在加強(qiáng)政黨監(jiān)督的同時，司法監(jiān)督也逐步走向正軌，司法機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督效能;第三個案例，楊達(dá)才案，也就是“微笑局長事件”，因?yàn)樵谑鹿尸F(xiàn)場"笑臉"的不當(dāng)行為和佩戴多塊名表被網(wǎng)友人肉，十八大以來，網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)達(dá)，出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的情形。

從這幾個典型案例的監(jiān)督力量來源的不同，我們不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)代監(jiān)察制度發(fā)展是由黨、政、法的權(quán)力曲折轉(zhuǎn)換以及合并的一個歷史演進(jìn)過程。

監(jiān)察范圍和對象也從過去的行政公職人員擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員。設(shè)置監(jiān)察委員會這一專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以說是制度短板的迅速補(bǔ)齊，確實(shí)發(fā)揮了監(jiān)督權(quán)的效能，但是與此同時在落實(shí)監(jiān)察體制改革過程中一些現(xiàn)實(shí)的操作的問題也相應(yīng)出現(xiàn)，比如誰來監(jiān)督監(jiān)察者？這本身就是法學(xué)界的難題。黨的紀(jì)律檢查委員會與國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何合作分工？檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的新出路在哪里？這些問題都值得我們深思，因?yàn)樗苯雨P(guān)乎整個監(jiān)察體制改革的成功與否。

三、踐行“兩個融合”共同推進(jìn)監(jiān)察體制改革

（一）機(jī)構(gòu)融合

（1）穩(wěn)妥推進(jìn)人員轉(zhuǎn)隸，科學(xué)整合機(jī)構(gòu)反腐職能

將政府系統(tǒng)的監(jiān)察、預(yù)防和檢察院系統(tǒng)的反貪、反瀆、預(yù)防這5個機(jī)構(gòu)整合為監(jiān)委會1個機(jī)構(gòu)。必然涉及檢察院人員轉(zhuǎn)隸，人員的調(diào)配中間會有不同的排列組合，需要負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)各機(jī)構(gòu)部門群策群力，發(fā)揮能動性科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合。

（2）梳理職能清單，提高工作效能：

利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，完善對紀(jì)檢監(jiān)察干部的考核評價機(jī)制，可構(gòu)建多主體協(xié)同多重監(jiān)督避免監(jiān)督壟斷，同時建立合理的激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制。對各級單位企業(yè)的派駐紀(jì)檢監(jiān)察人員工資福利由上級派出的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不從企業(yè)獲取酬勞，能夠有效發(fā)揮監(jiān)督職能。

（二）紀(jì)法融合

（1）堅(jiān)持紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接;

紀(jì)在法前，突出強(qiáng)調(diào)黨員和黨組織區(qū)別于普通公民的政治責(zé)任。

紀(jì)法銜接，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容修訂上堅(jiān)持紀(jì)法相互銜接，執(zhí)行上黨紀(jì)處分和法律制裁協(xié)同作用。（具體適用：在執(zhí)行上涉及黨內(nèi)法規(guī)的歸紀(jì)檢審查，涉及國家法律的歸司法檢控，避免紀(jì)委和司法工作的重復(fù)交叉。例如北京市就探索形成了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“一程序兩報告”工作模式，對黨員身份的監(jiān)察對象同時存在違紀(jì)問題和職務(wù)違法犯罪問題的，履行一套程序，形成執(zhí)紀(jì)審查、職務(wù)違法犯罪調(diào)查兩份報告，有關(guān)部門對兩個報告同時審核，黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分并行不悖，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查工作的有序?qū)?、相互貫通?/p>

（2）把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?/p>

目前小官貪腐和貪污形式多樣化現(xiàn)象較為突出：2016年10月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布《每月通報：各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處93起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題》，將基層違紀(jì)問題暴露在陽光之下，其中近六成問題涉民生資金管理使用?；鶎痈瘮栴}點(diǎn)多面廣，在涉及民生資金管理使用的問題中有三類問題較突出：涉及種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金問題330起、涉及征地拆遷補(bǔ)償資金問題176起、涉及危房改造補(bǔ)助資金問題102起，分別占民生資金管理使用問題的30.7%、16.4%、9.5%。在中央紀(jì)委監(jiān)察部每月通報曝光的2603人中，縣處級及以上人員77人，占3%;鄉(xiāng)科級及以下2526人，占97%。村黨支部書記、村委會主任809人，占總?cè)藬?shù)31.1%，基層站所站長、所長126人，占總?cè)藬?shù)4.8%。新監(jiān)察法通過后，依然有很多小貪小腐案例出現(xiàn)，集中在扶貧過程中。據(jù)統(tǒng)計(jì)2013——2015年涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件數(shù)量占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總數(shù)的22.3%.

大部分基層違紀(jì)人員職級雖低，但多屬重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵部門工作人員，掌握著錢、財(cái)、物，管資金、管項(xiàng)目、管審批，具有一定權(quán)力，直接關(guān)系百姓民生問題。由此可見小官貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，需構(gòu)建透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，同時各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯基層單位關(guān)鍵人員，壓縮其腐敗空間。

聚力脫貧攻堅(jiān)，合力反腐效能。但是，反腐力度加強(qiáng)的同時，相應(yīng)的職務(wù)犯罪和貪腐新形式也層出不窮，“一帶一路”建設(shè)中企業(yè)走向國際市場海外中資企業(yè)的腐敗和制度漏洞問題也不容忽視，提高反腐效能，這是一個持久戰(zhàn)。

（3）培養(yǎng)問題意識、系統(tǒng)思維和為民情懷

1.國家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國家的自我監(jiān)督，但自我監(jiān)督本就是世界性難題，改革任重道遠(yuǎn)，尤其作為年輕一代去政治化明顯，我們要培養(yǎng)政治意識問題意識，以身作則心系人民，實(shí)事求是，從問題本質(zhì)出發(fā)思考解決問題。

2.制度變革前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力求實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”精準(zhǔn)撫貧全面脫貧，縮小差異，從制度變革中讓人民得到實(shí)惠，循序漸進(jìn)的制度變革才有取得成效的可能。

3.監(jiān)察法人人皆知，但要讓老百姓看到這部法律的威嚴(yán)和實(shí)際效果。侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題只會揮霍基層群眾對黨和政府的信任。監(jiān)察委員會要嚴(yán)格依法履職，做好與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作銜接，探索形成監(jiān)督、調(diào)查、處置的運(yùn)行機(jī)制，以懲治腐敗的實(shí)際成效回應(yīng)人民群眾期盼。

四、結(jié)語

法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)，我們要打破內(nèi)里的改革最終目的不僅僅是制度的變革，而是中國特色的治理方式和文化凝聚，這是一個宏偉藍(lán)圖，需要大家身體力行共同努力。