行政相對人在行政協(xié)議中違約責(zé)任的法律規(guī)制

李昂

一、問題的提出

2015年5月1日，行政訴訟法經(jīng)過全國人大常委會的修訂并正式施行。該修訂決定將行政協(xié)議納入了行政訴訟的范圍，即行政相對人面對行政主體侵犯合法權(quán)利時擁有了更多的救濟方式。然而，法律條文并沒有規(guī)定如果行政相對人違約時，行政機關(guān)如何采取有效措施維護行政主體的合法權(quán)益。在現(xiàn)有行政訴訟法的法律規(guī)定基礎(chǔ)上，通過分析探討行政機關(guān)的司法救濟途徑成為行政協(xié)議研究的重要內(nèi)容。

作為控權(quán)法，行政訴訟法主要目的是防止公權(quán)力的濫用。當(dāng)自然人、法人或者非法人組織與行政機關(guān)發(fā)生糾紛時存在很多種解決糾紛的途徑?！霸谛姓^程中，當(dāng)事人對行政機關(guān)做出的行政行為有異議的，可以申辯。行政決定做出后，行政機關(guān)認(rèn)識到其中有錯誤的，可以補正、變更或者撤銷。當(dāng)事人也可以申請行政復(fù)議，或者提起行政訴訟。行政爭議經(jīng)過行政復(fù)議或者行政訴訟獲得最終確認(rèn)后，當(dāng)事人仍然不服的，還可以通過信訪獲得救濟?！盵1]不過，將行政協(xié)議納入行政訴訟的范圍成為重要的司法救濟方式。對此，行政訴訟法第十二條規(guī)定：“相對人若認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”與此同時，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議;（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議;（三）其他行政協(xié)議?！?/p>

因此，根據(jù)上述法律規(guī)定，行政相對人若對與行政主體簽訂的行政協(xié)議有異議的，可以向法院提起行政訴訟，而法院若無正當(dāng)理由則必須受理。由此可見，法律規(guī)定已最大限度地在維護行政相對人的合法利益，即最大化約束行政機關(guān)的權(quán)力。不過，如果行政機關(guān)與行政相對人簽訂行政協(xié)議后，行政機關(guān)按照約定履行了義務(wù)，而行政相對人卻拒絕履行相關(guān)義務(wù)，對此行政訴訟法并未規(guī)定行政機關(guān)如何救濟自身權(quán)利。

二、行政相對人在行政協(xié)議中違約責(zé)任的現(xiàn)狀分析

第一，行政機關(guān)是否能夠提起行政訴訟的現(xiàn)狀分析。既然行政協(xié)議已經(jīng)被納入行政訴訟受案范圍，如果行政相對人不履行行政協(xié)議，行政機關(guān)是否可以通過行政訴訟的方式將行政相對人告上法庭成為法學(xué)研究的難題。從立法目的來看，行政訴訟法的立法目的是為了保護行政相對人和限制行政機關(guān)權(quán)力。行政訴訟法第一條明確規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！钡诙l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！庇需b于此，只有自然人、法人或者非法人組織（即行政相對人）才可以提起行政訴訟。換言之，行政訴訟法只保護行政相對人的合法權(quán)益，并沒有賦予行政機關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利。對此，在學(xué)術(shù)界存在著不同的看法和觀點，如“在行政協(xié)議案件中僅僅賦予公民、法人或者其他組織的原告資格而排除行政機關(guān)，不僅違反了合同的相對原則和平等原則，也不利于法院對行政合同進行全面審查?！盵2]按照實際情況來看，現(xiàn)階段是不可能賦予行政機關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利。

第二，行政機關(guān)是否能夠提起民事訴訟的現(xiàn)狀分析。既然行政機關(guān)通過行政訴訟來解決爭議已經(jīng)行不通，行政機關(guān)以行政相對人違反行政協(xié)議向法院提起民事訴訟也成為法學(xué)研究的問題。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看仍然存在法律障礙，原因在于民事糾紛的受案范圍沒有將其納入。民事訴訟的受案范圍包括三類：“第一類是由受民法調(diào)整的民事主體間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系所引起的糾紛;第二類是由受勞動法調(diào)整的勞動關(guān)系所引起的依法應(yīng)適用民事訴訟法審理的勞動爭議糾紛;第三類是法律規(guī)定的適用民事訴訟法審理的其他糾紛或事項?！币虼耍袷略V訟的受案范圍并不包括行政機關(guān)。理論上看，行政機關(guān)以民事主體的身份來參加訴訟貌似可行，但違背了民事訴訟的當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的原則。民事訴訟法第三條明確指出：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定?！泵袷略V訟只調(diào)整平等主體之間的民事糾紛，并不調(diào)整“民與官”的糾紛。除非行政主體變?yōu)槊袷轮黧w參與民事訴訟（政府部門在一些特殊的情況下可以成為民事主體與他人簽訂合同）。行政主體有其自身的地位優(yōu)勢和特殊身份，以至于有著獨特的法律地位。從現(xiàn)實來看，在審理民事案件過程中，法院很難做到公平對待訴訟雙方當(dāng)事人。

三、行政相對人在行政協(xié)議中違約責(zé)任的法律規(guī)制

（一）合理配置行政機關(guān)的行政權(quán)力

當(dāng)行政相對人在行政協(xié)議中存在違約行為時，行政機關(guān)完全可以根據(jù)法律規(guī)定對其處以行政制裁措施?！靶姓撇檬侵感姓黧w將行政處罰制度運用于行政相對人時，對行政相對人正在實施的違法行為，或處于持續(xù)、連續(xù)狀態(tài)或者將要發(fā)生的違法行為進行制止的狀態(tài)。一則它與行政處罰行為有關(guān)，即是說它發(fā)生在行政處罰過程中。二則它與相對人違法有關(guān)。三則它與行政主體的制止行為有關(guān)?！盵3]行政機關(guān)擁有多種類型的行政權(quán)力，不僅有以行政機關(guān)的身份同行政相對人簽訂行政協(xié)議的權(quán)力，還有依法行政、行政執(zhí)法、行政處罰和行政制裁的權(quán)力。行政處罰法第三條規(guī)定：“違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”行政機關(guān)面對相對人的違約行為可以在違約時進行制止并可以對其處以行政制裁?！肮?、法人或者其他組織一方不履行合同，行政機關(guān)為了公共利益，可以根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者合同約定，作出單方?jīng)Q定，實現(xiàn)行政目的?！盵4]因此，當(dāng)行政相對人確實有違約行為無誤時，行政機關(guān)可以根據(jù)正當(dāng)?shù)睦碛蓪ζ溥M行行政制裁。運用行政制裁措施，確實是政府進行自我救濟的一種途徑。行政機關(guān)可以利用其天然的優(yōu)勢-威嚴(yán)來威懾行政相對人，以達到讓行政相對人認(rèn)真履行行政協(xié)議的目的。因此，只要在合理合法的范圍內(nèi)，對行政相對人處以行政制裁，行政相對人都會履行與行政機關(guān)簽訂的行政協(xié)議。行政制裁存在行政相對人對行政機關(guān)做出的行政處罰表示不服的情形，即行政相對人完全可以對行政制裁決定提出異議。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)必須經(jīng)歷行政復(fù)議等一系列程序。

（二）行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行

如果行政相對人不履行行政協(xié)議，行政機關(guān)可通過向法院申請強制執(zhí)行的方式，讓行政相對人履行行政協(xié)議?！靶姓C關(guān)申請法院強制執(zhí)行的規(guī)定，最早見于1982年的商標(biāo)法和海洋環(huán)境保護法……行政主管部門對于特定行為有權(quán)自行強制執(zhí)行，但對于其所做的行政處罰，通常仍應(yīng)申請法院強制執(zhí)行?！毙姓V訟法第95條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行。”最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第86條規(guī)定，法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的，法院應(yīng)當(dāng)依法受理;法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行，也可以申請法院強制執(zhí)行，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的，法院也可以依法受理。雖然行政訴訟法是單向訴訟法，法律不會支持行政機關(guān)通過行政訴訟的方式獲取救濟，那么如果再不賦予其申請法院強制執(zhí)行的權(quán)利，顯然是不公平的。況且強制讓行政相對人履行義務(wù)，在根本上也不會侵犯行政相對人的利益，也不會侵犯行政相對人的合法權(quán)益。因此行政部門通過向法院申請強制執(zhí)行顯然是一個行得通的做法。

（三）其他法律途徑

第一，與行政相對人協(xié)商解決問題。對于行政相對人輕度違約時的情況，行政機關(guān)愿意同行政相對人協(xié)商，并與行政相對人達成和解。以和解的方式解決問題和前文以行政制裁的措施存在類似情形，即當(dāng)行政機關(guān)可能遭遇行政相對人不愿協(xié)商的情形。第二，通過仲裁方式解決問題。采用仲裁的方式同采用以民事訴訟的方式有些類似，由于行政機關(guān)的特殊地位，仲裁機關(guān)很難做到真正的公平公正。況且仲裁機關(guān)是個民間機構(gòu)，其對行政機關(guān)和行政相對人做出的裁決結(jié)果，就更難令人信服。由于行政協(xié)議關(guān)于國家利益和社會公共利益的裁斷一般不能由純粹的民商事仲裁機構(gòu)進行解決，不適用普通意義上的民事仲裁方式。第三，合理運用輿論監(jiān)督。在行政協(xié)議履行中，運用輿論監(jiān)督可以有效制約行政相對人的違約行為和違約責(zé)任。從另一層面看，還應(yīng)當(dāng)建立社會信用體系。一旦行政相對人在行政協(xié)議中違約，則將其納入失信黑名單并進入信用記錄。

四、結(jié)語

在全面推行依法治國的背景下科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法已經(jīng)成為我們奮斗的目標(biāo)。本文分析了行政機關(guān)面對行政相對人不履行行政協(xié)議時的救濟方式，認(rèn)為最好的救濟方式就是行政機關(guān)通過行政制裁、通過向法院申請強制執(zhí)行、調(diào)解、仲裁以及通過合理運用輿論監(jiān)督力量的方式來獲得救濟。

參考文獻：

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊