政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收程序機(jī)制

梁志衛(wèi)

《政府信息公開(kāi)條例》自2008年實(shí)施以來(lái)，通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的形式獲取其所需要的信息成為依法行政的重要方式。各級(jí)政府及其職能部門也都依法設(shè)置了政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)，安排專人負(fù)責(zé)處理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)在保障人民知情權(quán)、打造陽(yáng)光政府方面取得的成績(jī)有目共睹。但由于制度的缺失特別是程序制度的缺失，行政機(jī)關(guān)在處理依申請(qǐng)公開(kāi)的程序性事項(xiàng)時(shí)（特別是依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息申請(qǐng)收受環(huán)節(jié)）無(wú)章可循，以致行政機(jī)關(guān)常在信息公開(kāi)復(fù)議訴訟中遭遇“滑鐵盧”?！墩畔⒐_(kāi)條例》僅有三條與依申請(qǐng)公開(kāi)的程序有關(guān)，分別是第二十三條征求第三方意見(jiàn)、第二十四條答復(fù)期限、第二十五條申請(qǐng)公開(kāi)與自身相關(guān)的若干事項(xiàng)的出示有效身份證明材料，但這些規(guī)定也僅是原則性的規(guī)定，并未對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的收受、補(bǔ)正等程序性事項(xiàng)作出明確、具體的規(guī)定。收受、補(bǔ)正程序規(guī)定的粗放，致使行政機(jī)關(guān)在處理信息公開(kāi)申請(qǐng)的初始階段舉措失當(dāng)：將信訪、咨詢當(dāng)做信息公開(kāi)申請(qǐng)，適用《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定作出答復(fù)，從而將信訪事項(xiàng)不當(dāng)?shù)囊霃?fù)議、訴訟，造成行政資源的浪費(fèi);或者將信息公開(kāi)申請(qǐng)當(dāng)做信訪、咨詢處理，錯(cuò)誤適用《信訪條例》等規(guī)定作出處理，以致在復(fù)議訴訟中敗訴。以正當(dāng)程序理念為指引，對(duì)行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)申請(qǐng)接收環(huán)節(jié)多發(fā)的問(wèn)題做一梳理，以期對(duì)行政機(jī)關(guān)處理依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息工作的高效開(kāi)展有所裨益，進(jìn)而從源頭上降低信息公開(kāi)爭(zhēng)議的發(fā)生率。

一、政府信息公開(kāi)接收程序現(xiàn)狀

在政府信息公開(kāi)語(yǔ)境下，政府信息公開(kāi)接收程序指的是申請(qǐng)人將政府信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)峤唤o行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行初步甄別，確屬政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的，則分流辦理，如存在內(nèi)容描述不明確的，與申請(qǐng)人溝通、通知補(bǔ)正，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。類似于行政復(fù)議的受理、行政訴訟的立案，與《政府信息公開(kāi)條例》第二十條第一款中的“受理”、第二十四條中的“收到”意思一致，只是接收比“受理”更準(zhǔn)確、比“收到”外延更廣。接收是辦理政府信息申請(qǐng)的起點(diǎn)，一般情況下接收即收到，隨即開(kāi)始計(jì)算答復(fù)期限。但不能否認(rèn)，受申請(qǐng)人文化水平、表達(dá)能力等因素的影響，名為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)實(shí)為信訪、咨詢或者看似為咨詢、信訪實(shí)為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的情況屢見(jiàn)不鮮。當(dāng)此之時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)來(lái)文內(nèi)容的甄別、分流、處理，將直接影響法律程序的適用。如適用不當(dāng)?shù)姆沙绦蜃鞒霾划?dāng)處理，則面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，不可不慎重對(duì)待。

《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第四項(xiàng)確立了補(bǔ)正制度，但將更改、補(bǔ)充告知作為答復(fù)的一種，屬于將程序性事項(xiàng)做了實(shí)體化處理。在行政復(fù)議的受理環(huán)節(jié)，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知申請(qǐng)人補(bǔ)正，不符合受理?xiàng)l件的則不予受理;行政訴訟的立案階段，也有對(duì)不符合起訴形式要件的起訴做一次性告知的補(bǔ)正程序，不符合立案條件的，不予立案或立案后裁定駁回。政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收程序，與行政復(fù)議受理、行政訴訟立案一樣，屬于政府信息公開(kāi)行為的起始階段，不過(guò)在政府信息公開(kāi)法域內(nèi)，不存在不予受理環(huán)節(jié)而已。將補(bǔ)正納入涵蓋政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收環(huán)節(jié)，方符合正當(dāng)程序原理。

二、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)接收途徑的基本類型

行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的途徑即是申請(qǐng)人提出申請(qǐng)的途徑，提供暢通有效的接收途徑是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。《政府信息公開(kāi)條例》第二十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）或口頭形式提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日新月異，傳真、電子郵件這些曾經(jīng)頗為新穎的“書面形式”尚未“唱罷”，政府網(wǎng)站在線平臺(tái)、微博客戶端、政務(wù)微信公眾號(hào)已然“登臺(tái)”，大有成為行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)、提供行政服務(wù)“主渠道”的趨勢(shì);即使是傳統(tǒng)的郵寄方式，隨著物流業(yè)的異軍突起，郵政企業(yè)EMS與其他快遞企業(yè)齊頭并進(jìn)，逐步將平信推入了郵政歷史的舞臺(tái)。平信、快遞、傳真、電子郵件已然成為行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的最基本的方式。因此，行政機(jī)關(guān)如通過(guò)政府信息公開(kāi)指南等對(duì)外公布可以通過(guò)微信客戶端等方式申請(qǐng)的，應(yīng)認(rèn)定這是行政機(jī)關(guān)的服務(wù)承諾，對(duì)自身具有約束力。

三、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收主體

行政機(jī)關(guān)哪個(gè)部門接收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，是政府信息公開(kāi)申請(qǐng)接收環(huán)節(jié)要解決另一問(wèn)題。各級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照《政府信息公開(kāi)條例》的要求建立健全了政府信息公開(kāi)工作制度，發(fā)布了《信息公開(kāi)指南》，確定了接收機(jī)構(gòu)，如重慶市人民政府官方網(wǎng)站的信息公開(kāi)指南板塊即公布了各區(qū)縣的政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)是政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收主體。公民、法人或者其他組織如申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，須按照相關(guān)公開(kāi)指南的要求和指引，以規(guī)范的形式向規(guī)定的受理機(jī)構(gòu)提出。但在實(shí)踐中，出現(xiàn)了申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)的法定代表人或者政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)以外的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)郵寄信件的或者向行政機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)外公布的專用郵箱發(fā)送電子郵件，甚至是在信訪材料中夾雜政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的提交方式。此時(shí)，有的行政機(jī)關(guān)將其當(dāng)做私人信件進(jìn)行處理，或者視作信訪件。司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)以是否符合法定申請(qǐng)形式為標(biāo)準(zhǔn)，確定了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收主體。最高人民法院在袁某明訴江蘇省人民政府信息公開(kāi)案[（2017）最高法行申17號(hào)]中指出：“行政機(jī)關(guān)對(duì)不符合法定申請(qǐng)形式、未依法通過(guò)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提出的信息公開(kāi)申請(qǐng)，可以根據(jù)具體情況作出相應(yīng)處理?！薄皩?duì)于符合形式要件，且屬于該行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息范圍的申請(qǐng)，即使申請(qǐng)人未向政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，而是向法定代表人、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)以及時(shí)保障知情權(quán)和減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)為原則，轉(zhuǎn)本機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)處理。”“對(duì)于明顯不符合政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的形式要件，又不依法向政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提出，且又具有信訪性質(zhì)的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)未予回復(fù)或者按照信訪信件處理后，申請(qǐng)人又以行政機(jī)關(guān)不履行政府信息公開(kāi)法定職責(zé)為由提起的訴訟，因其并不具備訴的利益，其訴訟請(qǐng)求亦不具有權(quán)利保護(hù)的必要性，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明告知其通過(guò)信訪渠道反映?！睋?jù)此確定，對(duì)符合政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式要件的申請(qǐng)，除《政府信息公開(kāi)條例》及行政機(jī)關(guān)確定的政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)外，法定代表人、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)接收。需要注意的是，即使是來(lái)文以信訪、咨詢的形式提出，從合理行政、服務(wù)政府的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)仍對(duì)來(lái)文作出實(shí)質(zhì)判斷，對(duì)來(lái)文進(jìn)行甄別、分流，而不宜以形式審查為由視之為信訪或咨詢件等。

四、政府信息公開(kāi)與信訪或咨詢的區(qū)別

政府信息公開(kāi)與信訪分屬不同的制度設(shè)計(jì)，其功能定位迥異。政府信息公開(kāi)保障的是申請(qǐng)人的知情權(quán)，解決的是關(guān)于政府信息“是什么”“有無(wú)、公開(kāi)與否”的問(wèn)題;信訪是行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪人反映的情況予以處理，解決的是“為什么”“怎么辦”的問(wèn)題，政府信息公開(kāi)與信訪有不同處理程序。在實(shí)踐中，常有申請(qǐng)人有意無(wú)意的混淆政府信息公開(kāi)與信訪的關(guān)系，提出形式上是信息公開(kāi)申請(qǐng)但實(shí)質(zhì)是表達(dá)對(duì)行政機(jī)關(guān)個(gè)別行為的不滿，致使政府信息公開(kāi)工作出現(xiàn)一定的“信訪化”。當(dāng)此之時(shí)，行政機(jī)關(guān)要關(guān)注當(dāng)事人的真實(shí)訴求，一一甄別，避免將信訪做公開(kāi)或?qū)⒐_(kāi)做信訪處理。前者容易將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議，從而陷入信訪-政府信息公開(kāi)-行政復(fù)議-行政訴訟的怪圈，不但打亂了四者不同的法律程序，浪費(fèi)行政、司法資源，還不利于矛盾糾紛的及時(shí)化解;后者，容易因適用法律依據(jù)錯(cuò)誤而產(chǎn)生敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

咨詢一般是公民、法人或者其他組織針對(duì)具體事項(xiàng)就如何理解適用相關(guān)法律、政策，如何處理相關(guān)業(yè)務(wù)而向行政機(jī)關(guān)提出疑問(wèn)，由行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)實(shí)質(zhì)理解和判斷后作出解答，一般表現(xiàn)為某某情況如何適用某某法律、對(duì)某項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)是什么、對(duì)某法某條款怎么理解等等。而政府信息是在申請(qǐng)人要求公開(kāi)之前已經(jīng)客觀存在，不需要行政機(jī)關(guān)再做主觀性的分析或者加工處理。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)未能準(zhǔn)確區(qū)分咨詢與政府信息公開(kāi)，將咨詢件按照政府信息公開(kāi)程序進(jìn)行答復(fù)。此種操作，雖不能認(rèn)為是錯(cuò)，但確實(shí)不利于將有限的行政資源用于處理無(wú)限的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。

五、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的程序補(bǔ)正方式

信息公開(kāi)申請(qǐng)內(nèi)容不完備或者不明確、不具體的，如果不與申請(qǐng)人進(jìn)行溝通、確認(rèn)，可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確提供相關(guān)政府信息，從而引發(fā)爭(zhēng)議。因政府信息公開(kāi)申請(qǐng)不明確、不具體而與申請(qǐng)人進(jìn)行溝通、確認(rèn)，了解申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示，確定政府信息公開(kāi)申請(qǐng)內(nèi)容，即為補(bǔ)正?！墩畔⒐_(kāi)條例》第二十一條第四項(xiàng)規(guī)定，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充，由此確立了補(bǔ)正制度。由于“內(nèi)容不明確”屬于不確定概念，實(shí)踐中多有行政機(jī)關(guān)濫用補(bǔ)正程序，過(guò)度要求申請(qǐng)人補(bǔ)正的情形。因此需要規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使補(bǔ)正權(quán)。結(jié)合《政府信息公開(kāi)條例》第二十條關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的形式和實(shí)質(zhì)要件規(guī)定及司法實(shí)踐，可以確定這些情形下可以補(bǔ)正：一是申請(qǐng)內(nèi)容不明確、具體，需要進(jìn)一步說(shuō)明、確定。申請(qǐng)內(nèi)容描述不明確、具體，影響行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)信息的確定、檢索、查找。在內(nèi)容不明確的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與申請(qǐng)人進(jìn)行溝通、確認(rèn)。需要注意的是，要處理好群眾語(yǔ)言習(xí)慣與法律專業(yè)語(yǔ)言之間的關(guān)系，只要申請(qǐng)中對(duì)內(nèi)容的描述能夠被準(zhǔn)確理解、識(shí)別而不會(huì)發(fā)生歧義，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)對(duì)該申請(qǐng)作出答復(fù)。二是申請(qǐng)人的身份、獲取信息的用途等與信息是否公開(kāi)有直接聯(lián)系，但申請(qǐng)中缺乏相應(yīng)要素的，除《政府信息公開(kāi)條例》第二十五條第一款所規(guī)定的申請(qǐng)公開(kāi)與申請(qǐng)人自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障等事項(xiàng)需要出示有效身份證明或者證明文件外，行政機(jī)關(guān)多會(huì)采用“與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)生活科研等特殊需要無(wú)關(guān)”作為不予公開(kāi)的理由。但且不說(shuō)行政機(jī)關(guān)能否充分證明相關(guān)政府信息“與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)生活科研等特殊需要無(wú)關(guān)”，即使能夠證明，在未要求申請(qǐng)人進(jìn)一步明確并補(bǔ)充信息用途等證據(jù)材料的情況下，即作出不予公開(kāi)答復(fù)，難謂程序正當(dāng)。

當(dāng)有需要補(bǔ)正情形發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采用書面方式通知申請(qǐng)人補(bǔ)正，也允許以電話等非正式方式溝通，但此等非正式溝通方式在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)不易舉證。至于行政機(jī)關(guān)在何時(shí)發(fā)出補(bǔ)正通知，《政府信息公開(kāi)條例》并未作出規(guī)定。為保證有充裕的時(shí)間處理補(bǔ)正后的申請(qǐng)，結(jié)合政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理期限一般為15個(gè)工作日的規(guī)定，應(yīng)以1到5個(gè)工作日之間為宜，越早發(fā)出補(bǔ)正通知越好。給予申請(qǐng)人的補(bǔ)正期限，屬于指定期限，具體由行政機(jī)關(guān)權(quán)衡，但不宜過(guò)短。通知申請(qǐng)人補(bǔ)正后，涉及補(bǔ)正程序?qū)Υ饛?fù)期限的效力。《政府信息公開(kāi)條例》僅規(guī)定征求第三人意見(jiàn)的期限不計(jì)算在答復(fù)期限內(nèi)的規(guī)定，并未規(guī)定補(bǔ)正程序的效力。法定期限的變更，有中斷、中止、延長(zhǎng)三種形式。三種形式各有優(yōu)劣，司法實(shí)踐也未見(jiàn)有相關(guān)判例。從防止行政機(jī)關(guān)濫用補(bǔ)正程序，降低敗訴風(fēng)險(xiǎn)的角度講，中止似乎較合理。補(bǔ)正次數(shù)，參考行政復(fù)議受理環(huán)節(jié)的補(bǔ)正、行政訴訟立案環(huán)節(jié)的一次性告知，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的補(bǔ)正，以補(bǔ)正一次為宜，因?yàn)檠a(bǔ)正程序的啟動(dòng)，多數(shù)情況下并不是解決事實(shí)問(wèn)題，而是進(jìn)行程序博弈，一次補(bǔ)正不符合要求，多次補(bǔ)正也未必符合要求。如允許多次補(bǔ)正，除消耗程序資源、激化矛盾外，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。

政府信息公開(kāi)是項(xiàng)實(shí)踐性極強(qiáng)的工作，法律規(guī)定如何詳備、理論如何成熟，行政機(jī)關(guān)在具體操作中仍會(huì)遇到種種疑難問(wèn)題，實(shí)踐中仍需具體問(wèn)題具體分析。

作者單位：廣東省深圳市人民政府法制辦公室

責(zé)任編輯：宋英俊