鄉(xiāng)村振興背景下上海市農(nóng)民集中居住模式分析
——以松江區(qū)為例

蔣丹群 JIANG Danqun

1 研究背景

上海郊野地區(qū)相較于城市地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的發(fā)展相對滯緩。受限于嚴格的農(nóng)民建房管控政策，上海的農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活環(huán)境與周邊江浙一帶相比也較落后。而農(nóng)民集中居住是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑，它既為提升農(nóng)民居住品質(zhì)提供綠色通道，同時也有利于破解大都市發(fā)展空間瓶頸與建設(shè)用地指標趨緊雙重難題。

農(nóng)民集中居住涉及大量農(nóng)戶安置和巨額資金補償，從已有經(jīng)驗來看，上海大多數(shù)街鎮(zhèn)政府都依賴于粗放布局的農(nóng)村宅基地撤并后節(jié)余雙指標（新增建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標）換得的土地財政收益，實現(xiàn)資金平衡。為盡可能多地爭取土地財政收益，政府一般選擇節(jié)地率高的進城進鎮(zhèn)集中安置的模式。因此，現(xiàn)在的建設(shè)用地指標和發(fā)展重心依然向城鎮(zhèn)傾斜，農(nóng)村地區(qū)仍然缺少關(guān)注和發(fā)展動力。

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，上海市委市政府對鄉(xiāng)村振興工作作出重要決策部署。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展迎來了新的機遇，農(nóng)民集中居住應(yīng)更加積極地探索新的方向。

2 農(nóng)民集中居住模式

上海市借助市級土地整治項目[1]、郊野公園規(guī)劃[2-3]、郊野單元規(guī)劃[4-5]等土地綜合整治平臺，通過宅基地置換[6-7]手段，疊加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策工具，形成一批特色各異的農(nóng)民集中居住案例。根據(jù)地域特征、驅(qū)動機制、運作模式的不同[8-10]，基本可分為進鎮(zhèn)集中安置和村內(nèi)平移歸并兩類。

2.1 進鎮(zhèn)集中安置

進鎮(zhèn)集中安置，是指按照相關(guān)政策和規(guī)劃，農(nóng)民自愿以城市開發(fā)邊界外的宅基地換取城市開發(fā)邊界內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的安置房。安置小區(qū)內(nèi)配備完善的公共服務(wù)設(shè)施，以提升居住質(zhì)量，并設(shè)置一定比例的商業(yè)配套用房，用于集體經(jīng)濟組織的“造血”。原宅基地統(tǒng)一拆除復(fù)墾，產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標（即雙指標）。安置房建設(shè)可使用預(yù)撥的雙指標，有3年封閉運行期，待原宅基地復(fù)墾驗收歸還周轉(zhuǎn)指標后，節(jié)余的雙指標用于城鎮(zhèn)土地出讓，土地出讓收益可平衡項目資金需求。

2.2 村內(nèi)平移歸并

村內(nèi)平移歸并，是指在農(nóng)民自愿的前提下，將布局零散的宅基地平移搬遷至村莊規(guī)劃設(shè)計的村內(nèi)集中居住區(qū)，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)，改善農(nóng)民居住環(huán)境，農(nóng)民戶籍身份和宅基地性質(zhì)保持不變。原宅基地經(jīng)過綜合整治后，與周圍耕地集中連片，實現(xiàn)規(guī)?；鳌＿@種模式的資金籌措方式一般是政府支持+村民自籌，政府出資完成市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民承擔(dān)部分安置房建造成本。

表1 兩種集中居住模式的比較

2.3 兩種模式比較

兩種模式都是通過整治宅基地，將農(nóng)民分別搬遷至城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)或村內(nèi)集中安置區(qū)，主要目標也都是為了改善農(nóng)民居住環(huán)境、促進土地集約利用。相對而言，進鎮(zhèn)集中安置更注重土地集約成效和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村內(nèi)平移歸并則更重視農(nóng)村地區(qū)的未來發(fā)展和活力激發(fā)（表1）。

究其根本，農(nóng)民集中居住是政府主導(dǎo)的一項民生工程，而資金是影響政府選擇推進模式的關(guān)鍵因素。節(jié)余雙指標通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施規(guī)劃確定的出讓地塊區(qū)位來決定土地出讓價格的高低，也充分影響了地方政府的積極性。

3 松江區(qū)農(nóng)民集中居住實踐

松江區(qū)地處上海市西南，行政面積604.62 km2，下轄6個街道、11個鎮(zhèn)和1個工業(yè)區(qū)。2016年底常住人口176.02萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1 040.45億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為0.7：52.0：47.3。2016年底，全區(qū)建設(shè)用地規(guī)模為290.98km2，其中農(nóng)村宅基地37.72 km2，已提前進入存量規(guī)劃時代。

松江區(qū)以黃浦江為界，呈現(xiàn)出鮮明的地域特征。黃浦江以北（以下簡稱“浦北”）的城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟發(fā)達，屬于快速城市化區(qū)域。黃浦江以南（以下簡稱“浦南”）的城鎮(zhèn)距離上海中心城較遠，肩負農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保育的重責(zé)，經(jīng)濟發(fā)展受限。

3.1 既有實踐

在建設(shè)用地指標極度稀缺的存量規(guī)劃時期，松江區(qū)積極推進城市開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化，包括城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地上污染企業(yè)的清退和零星農(nóng)村宅基地的撤并。浦北城鎮(zhèn)在解決農(nóng)民集中居住后節(jié)余的雙指標潛在經(jīng)濟價值較高，土地出讓可以獲得高昂的收益，實現(xiàn)資金平衡；浦南城鎮(zhèn)受區(qū)位限制，土地出讓取得的土地增值收益依舊難以平衡前期資金投入。

為了保障浦南地區(qū)農(nóng)民集中居住工作的順利推進，松江區(qū)政府專門制定了針對性的政策，通過設(shè)置差別化的財政補貼制度和雙指標有償使用制度，在區(qū)級層面搭建節(jié)余雙指標流轉(zhuǎn)平臺，以80萬元/畝的價格收購浦南地區(qū)的節(jié)余雙指標。同時設(shè)立專項資金，以10萬元/戶的標準對浦南地區(qū)農(nóng)民集中居住提供區(qū)級財政補貼。

3.2 效果評價

松江區(qū)農(nóng)民集中居住試點得益于各項政策的不斷創(chuàng)新，一定程度上突破了既有的管理機制，已涌現(xiàn)出“以房換房” “貨幣安置”等多元安置模式。在政府主導(dǎo)作用下，農(nóng)民搬遷進鎮(zhèn)后，老年人、兒童等不同年齡結(jié)構(gòu)的人群需求得到考慮，相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施也已納入規(guī)劃。農(nóng)民真正實現(xiàn)了住有所居，甚至財產(chǎn)增值。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)過土地綜合整治，耕地面積大幅增加，生產(chǎn)效率明顯提高，生態(tài)環(huán)境顯著改善。鎮(zhèn)域建設(shè)用地總量遞減，空間布局進一步優(yōu)化，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了指標和空間。

然而，依靠土地財政支持農(nóng)民集中居住的模式不具有可持續(xù)性。隨著城鎮(zhèn)可新增空間日益縮減，可出讓的土地將越來越稀缺，地方政府急需尋求經(jīng)濟增長新動力，取代一次性的土地出讓收益。農(nóng)民進鎮(zhèn)上樓后，原承包地一般流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織，再由集體經(jīng)濟組織發(fā)包給種糧大戶耕種，大力發(fā)展家庭農(nóng)場。松江區(qū)家庭農(nóng)場對經(jīng)營者的年齡、技能、身份設(shè)置準入條件，原集體經(jīng)濟組織只有少數(shù)成員能競爭上崗，其余農(nóng)業(yè)勞動力退出。由于城鎮(zhèn)生活成本較原居住地有所提高，每年780元/畝的耕地流轉(zhuǎn)費對于城鎮(zhèn)生活標準而言杯水車薪。這些失地農(nóng)民面臨著再就業(yè)問題，需由地方政府組織職業(yè)培訓(xùn)，落實就業(yè)崗位。對于一些外來務(wù)農(nóng)人員，目前除了疏散尚無更好的對策。大量農(nóng)民離開農(nóng)村后，農(nóng)村人氣銳減，如何保持鄉(xiāng)村活力也亟需思考。

4 鄉(xiāng)村振興試點新探索

為響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)與卓越的全球城市相匹配的鄉(xiāng)村，上海市規(guī)劃和自然資源局提出要打造具有時代特征和現(xiàn)代生活元素、傳承江南文化內(nèi)核、秉承江南山水格局、富有江南田園印象、彰顯江南鄉(xiāng)居特征、令人心生向往和鄉(xiāng)愁所系的“匠心極致、品質(zhì)至臻”的江南田園。經(jīng)過前期調(diào)研、區(qū)政府申請、綜合比選，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村依托得天獨厚的自然環(huán)境和地理區(qū)位，成功入選上海市“新江南田園”鄉(xiāng)村振興首個試點。

4.1 黃橋村基本概況

黃橋村位于松江區(qū)泖港鎮(zhèn)北部，距離上海市中心約50 km，北依黃浦江，南臨中心河，東靠上海繞城高速，西接黃橋港，村域面積3.29 km2。

黃橋村是《松江區(qū)保護村選點規(guī)劃》確定的保護村，地處黃浦江上游斜塘、圓泄涇和橫潦涇交匯處，素有“浦江第一村”的美譽。黃橋村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)優(yōu)勢突出，“楹聯(lián)”文化盛行，村內(nèi)北部擁有成片水源涵養(yǎng)林，更有浦江源溫泉度假村、黃橋門休閑農(nóng)莊等鄉(xiāng)村旅游資源（圖1）。

全村戶籍農(nóng)戶581戶，其中57戶已完成市政動遷，剩余524戶；戶籍人口2 075人，其中在村居住1 236人，外來打工人員134人；全村勞動力1 243人，包括從事農(nóng)業(yè)184人，外出務(wù)工753人，其他行業(yè)306人。從人口結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成和就業(yè)分布看，黃橋村基本以本地農(nóng)民居住為主，村內(nèi)人口老齡化嚴重，年輕勞動力基本外出打工。

圖1 黃橋村土地利用現(xiàn)狀圖

4.2 試點進展

黃橋村試點任務(wù)之一是以土地政策保障鄉(xiāng)村振興用地需求，結(jié)合松江區(qū)宅基地改革試點，支持開展宅基地翻建、平移試點工作，探索農(nóng)民多元安置模式，開展高品質(zhì)鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌和村域景觀風(fēng)貌設(shè)計，全面提升鄉(xiāng)村品質(zhì)。

經(jīng)過幾次多方討論，黃橋村試點已基本明確農(nóng)民集中居住、公共建筑改造、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升等任務(wù)，但關(guān)于黃橋村宅基地保留、平移和撤并的具體方案，市、區(qū)、鎮(zhèn)、村級層面長久未形成共識。

4.3 各主體近期設(shè)想

（1）村級層面

黃橋村現(xiàn)狀居住人口以中老年人居多，村民們懷有強烈的鄉(xiāng)土情結(jié)，相比遠離上海中心城的小鎮(zhèn)，更愿意在自然環(huán)境宜人的鄉(xiāng)村居住。根據(jù)2018年6月統(tǒng)計結(jié)果，黃橋村524戶農(nóng)戶中，選擇進鎮(zhèn)集中安置有52戶，占10%；選擇按政策翻建、在原居住地居住的有112戶，占21%；選擇搬遷至村內(nèi)平移歸并點居住的有360戶，占69%。

（2）鎮(zhèn)級層面

在建設(shè)用地負增長和鎮(zhèn)級財政雙重壓力下，主張三高沿線（高壓線、高速公路和高速鐵路）、生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)的87戶農(nóng)戶進鎮(zhèn)集中安置，其余農(nóng)戶平移歸并至黃橋村北十二勤河兩側(cè)的集中安置點。由于歸并戶數(shù)較多，集中安置點范圍和規(guī)模較已批村莊規(guī)劃有所擴大。

（3）區(qū)級層面

鄉(xiāng)村振興以減量化為基本前提，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革為有力保障，以農(nóng)地集中規(guī)?；?jīng)營為有利條件。在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，盡可能推進農(nóng)民進鎮(zhèn)集中居住最大化，節(jié)余雙指標由全區(qū)統(tǒng)籌，土地出讓收益反哺鄉(xiāng)村振興。

（4）市級層面

既關(guān)注農(nóng)民集中居住節(jié)地效果，也重視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和品質(zhì)提升。期望黃橋村試點立標桿、見成效，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，為全市推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民集中居住提供示范。

總體而言，市、區(qū)級層面著眼遠期，面對泖港鎮(zhèn)建設(shè)用地倒掛的現(xiàn)狀，希望黃橋村農(nóng)戶以進鎮(zhèn)集中居住為主；村級層面著眼近期，更關(guān)注自身權(quán)益，本村就地歸并的呼聲強烈；鎮(zhèn)級層面處于中間位置，對上需執(zhí)行減量化任務(wù)，縮減建設(shè)用地總規(guī)模，對下需安撫農(nóng)民情緒，消除安全隱患。

圖2 黃橋村宅基地分類引導(dǎo)圖

4.4 利弊分析

（1）以村內(nèi)平移歸并為主的安置模式

優(yōu)點：①符合農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣，群眾基礎(chǔ)好，工作推進阻力較?。虎谫Y金需求量低，政府財政可承受。按照戶均宅基地占地90 m2、建筑面積180 m2，建造成本標準2 800元/m2（含市政基礎(chǔ)設(shè)施成本）計算，每套新建農(nóng)居的建安成本約為50萬元；③村民們留在熟悉的鄉(xiāng)村生活，農(nóng)村凝聚人氣，有利于長遠發(fā)展。

缺點：①浦南地區(qū)農(nóng)戶走出家門便是永久基本農(nóng)田，大規(guī)模宅基地平移歸并后，村內(nèi)集中安置點選址勢必會觸及永久基本農(nóng)田，目前調(diào)整較為困難，項目后期無法順利落地；②節(jié)地率相對較低，近期無法完成新市鎮(zhèn)總規(guī)要求的減量化任務(wù)；③農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施只能滿足最基礎(chǔ)的需求，伴隨老齡化加劇，規(guī)劃需針對性地補足缺口、提升能級。

（2）以進鎮(zhèn)集中安置為主的安置模式

優(yōu)點：①節(jié)地率高，符合建設(shè)用地減量化目標和土地集約節(jié)約利用導(dǎo)向；②農(nóng)民進鎮(zhèn)可享受均等化的公共服務(wù)，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；③為全區(qū)發(fā)展提供建設(shè)用地指標和空間，保障重大項目實施和重點區(qū)域建設(shè)。

缺點：①資金需求量高，進鎮(zhèn)集中安置涉及拆舊區(qū)搬遷宅基地建筑補貼、安置房建造成本、安置地塊土地取得成本、前期開發(fā)費用、搬遷過渡費用等，浦南地區(qū)戶均安置總費用約150萬至200萬，對政府財政造成巨大壓力；②浦南地區(qū)城市開發(fā)邊界范圍較小，鎮(zhèn)區(qū)可新增空間極其有限，若要滿足安置需求，須以高容積率彌補，高樓大廈林立與田園小鎮(zhèn)的風(fēng)貌不匹配；③鎮(zhèn)區(qū)可利用地塊全用于安置后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間將受到限制。

5 解決措施及相關(guān)建議

5.1 解決措施

綜合考慮兩種集中居住模式的利弊以及鎮(zhèn)村意愿，2018年10月黃橋村試點最終確定了整村平移歸并的安置方案（圖2）。松江區(qū)政府邀請同濟大學(xué)團隊對村內(nèi)平移歸并點的總體布局和安置房型開展設(shè)計，根據(jù)集約節(jié)約用地導(dǎo)向，規(guī)劃限定戶均農(nóng)居建筑占地不超過90 m2，戶均宅基地占地面積不超過110 m2，戶均宅基地總面積（含宅旁道路）不超過219 m2。規(guī)劃黃橋村平移歸并點規(guī)模為11.29 hm2（其中宅基地9.81 hm2，內(nèi)部道路1.48 hm2），預(yù)留515戶農(nóng)戶的安置空間（實際具有宅基地申請資格的戶數(shù)）。通過合理安排宅基地布局，科學(xué)設(shè)置新建農(nóng)宅標準，縮減宅基地占地面積，保障農(nóng)居建筑面積，從而實現(xiàn)節(jié)地目標，并兼顧農(nóng)民權(quán)益。

5.2 相關(guān)建議

黃橋村試點在建設(shè)用地指標、永久基本農(nóng)田調(diào)整等方面獲得了一定程度的政策傾斜，但不適宜大范圍推廣。根據(jù)試點經(jīng)驗，農(nóng)民集中居住必須因地制宜、審慎推進。

（1）分類引導(dǎo)集中居住

建議按照村莊布點規(guī)劃，從鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌農(nóng)村宅基地的減量和歸并。通過政策梯度設(shè)計引導(dǎo)生態(tài)敏感區(qū)、三高沿線區(qū)域的農(nóng)戶逐步向城鎮(zhèn)集中安置，村莊布點規(guī)劃確定的保留（保護）村可做適當(dāng)平移歸并。按照等價原則，擴大農(nóng)民選擇范圍，在保障農(nóng)民家庭一套自住房的基礎(chǔ)上，給予農(nóng)民實物安置、貨幣安置、股權(quán)安置等多種選擇。對有歸并需求的保留（保護）村明確布局引導(dǎo)，同時對新建農(nóng)居的用地面積、建筑面積、建筑高度等參數(shù)設(shè)定剛性控制指標，體現(xiàn)集約節(jié)約用地規(guī)劃導(dǎo)向，適當(dāng)布局留用地，保障集體經(jīng)濟組織長效收益。

（2）適度引入社會資本

吸收江浙地區(qū)成功經(jīng)驗，鼓勵有實力又有鄉(xiāng)土情懷的企業(yè)加入鄉(xiāng)村振興團隊。借助企業(yè)投資建設(shè)安置房，社會資本加入能有效減輕政府財政負擔(dān)，成熟的運營模式、先進的設(shè)計理念有助于提升鄉(xiāng)建品質(zhì)。企業(yè)與政府、集體經(jīng)濟組織合作，還能為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)崗位，吸引年輕勞動力重返鄉(xiāng)村，實現(xiàn)農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村欣欣向榮。

（3）合力共謀鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興是百年大計，需要各級政府上下一心，凝成一股合力。區(qū)鎮(zhèn)層面應(yīng)整合各類涉農(nóng)資金，定點投入稟賦優(yōu)越的保留（保護）村，為鄉(xiāng)村振興和宅基地平移歸并預(yù)留建設(shè)用地指標。市級層面應(yīng)多傾聽基層聲音，為保留（保護）村的宅基地平移歸并、公共服務(wù)設(shè)施點狀供地打通政策渠道，向上級單位爭取微調(diào)永久基本農(nóng)田的途徑。

6 結(jié)語

筆者以松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村試點為例，對比梳理進鎮(zhèn)集中居住和村內(nèi)平移歸并2種安置模式的優(yōu)缺點，在鄉(xiāng)村振興與建設(shè)用地減量化任務(wù)并重的背景下，對農(nóng)民集中居住的多情景安置模式進行探索研究，進而提出優(yōu)化建議，有助于鄉(xiāng)村振興發(fā)展和農(nóng)民集中居住實施。鑒于黃橋村尚處于試點探索階段，未來研究將結(jié)合全過程參與規(guī)劃編制及跟蹤實施，對與農(nóng)民集中居住推進密切相關(guān)的規(guī)土政策進行解讀研究。