縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)路徑與內(nèi)在邏輯
——浙江省D縣的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)分析

□ 徐越倩 樓鑫鑫

一、問(wèn)題的提出

一直以來(lái)，行政邏輯在我國(guó)基層社區(qū)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，主要表現(xiàn)為社區(qū)治理過(guò)程中“政府動(dòng)員”特征顯著，社會(huì)和市場(chǎng)通常扮演著被動(dòng)參與的角色，與“主動(dòng)嵌入”存在一定的差距，這導(dǎo)致了我國(guó)的社區(qū)治理行政化色彩濃重，產(chǎn)生了治理成本高、效率低、質(zhì)量差，治理缺乏自主性和民主性，社區(qū)治理與服務(wù)專業(yè)化欠缺，社區(qū)公共服務(wù)提供無(wú)法滿足越來(lái)越多元化的需求等諸多挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)、創(chuàng)新社區(qū)治理模式并有效實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)自治？近年來(lái)，國(guó)家積極調(diào)整治理邏輯，有意識(shí)地將部分社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)與社會(huì)去承接，通過(guò)多元主體參與治理來(lái)打破行政治理力量過(guò)強(qiáng)的局面，以提供多元專業(yè)的符合社會(huì)需求的公共服務(wù)?！叭缏?lián)動(dòng)”的探索正是在這樣的背景下在基層社區(qū)治理中興起?！叭缏?lián)動(dòng)”最早發(fā)端于上海市提出的“三社互動(dòng)”，[1]此后在民政部的積極推動(dòng)下，“三社聯(lián)動(dòng)”作為基層社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的重要方式在全國(guó)城市社區(qū)迅速展開(kāi)，并且取得較好的績(jī)效。2017年中央層面更是明確提出了“三社聯(lián)動(dòng)”，這意味著“三社聯(lián)動(dòng)”成為了新時(shí)代創(chuàng)新社區(qū)治理方式的一個(gè)重要議題。

“三社聯(lián)動(dòng)”自提出以來(lái)，作為推進(jìn)基層社區(qū)治理的一種模式已引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，許多學(xué)者從不同層面對(duì)其進(jìn)行了研究。在內(nèi)涵方面，一些學(xué)者認(rèn)為“三社聯(lián)動(dòng)”是指在明確政府與社會(huì)職責(zé)后，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行分工合作，通過(guò)社會(huì)力量的參與促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新與公共服務(wù)的供需匹配的一種過(guò)程與實(shí)踐模式。[2]具體而言，“三社聯(lián)動(dòng)”是指以社區(qū)居民多元社區(qū)公共服務(wù)需求為目標(biāo)，社區(qū)、社會(huì)組織和社工與政府等主體在共同利益的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)整合并共享各方的優(yōu)勢(shì)資源，聯(lián)合行動(dòng)推進(jìn)公共利益最大化，滿足社區(qū)群眾多樣化需求，達(dá)到治理效益的最大化目標(biāo)，進(jìn)而推進(jìn)基層社會(huì)治理和公共服務(wù)創(chuàng)新的一種理念與實(shí)踐邏輯。其本質(zhì)是在政策驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與需求的有效結(jié)合，通過(guò)保障、信任和協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公共利益的共同目標(biāo)，同時(shí)促進(jìn)自身的良性發(fā)展。在類型學(xué)意義上，“三社聯(lián)動(dòng)”的模式在不同視角下存在差異，有學(xué)者從聯(lián)動(dòng)驅(qū)動(dòng)力視角將“三社聯(lián)動(dòng)”分為內(nèi)需帶動(dòng)型、政府引導(dǎo)型、項(xiàng)目引導(dǎo)型、理念實(shí)踐型和體制創(chuàng)新型五種類型，[3]也有學(xué)者從理性人視角將“三社聯(lián)動(dòng)”劃分為工具性聯(lián)動(dòng)、合作式聯(lián)動(dòng)、協(xié)作式聯(lián)動(dòng)三種類型。[4]在三社聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作邏輯方面，有學(xué)者認(rèn)為 “項(xiàng)目式三社協(xié)同”可作為一種新模式，在一定程度上引領(lǐng)“三社”活力；[5]同時(shí)也有學(xué)者指出“三社聯(lián)動(dòng)”是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，不同階段政府需要扮演不同的角色，在“三社”發(fā)展較成熟時(shí)，政府的治理方式需要從注重管控的剛性治理向注重合作的柔性治理轉(zhuǎn)變。在眾多學(xué)者從概念和理論上對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)行討論與分析的同時(shí)，也有一些學(xué)者基于“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐特質(zhì)，以個(gè)案研究的方法在實(shí)務(wù)領(lǐng)域做了定量定性研究和經(jīng)驗(yàn)反思。從地域上看，大多集中在北上廣深等發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，研究對(duì)象主要是集中在微觀社區(qū)和城市縣區(qū)，[6]研究?jī)?nèi)容聚焦于發(fā)展現(xiàn)狀、策略與績(jī)效評(píng)價(jià)等方面。以上研究表明，“三社聯(lián)動(dòng)”現(xiàn)象極具實(shí)踐特質(zhì)和現(xiàn)實(shí)意義，并且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度密切相關(guān)，已成為地方社會(huì)治理與服務(wù)創(chuàng)新的重要抓手。

大量已有研究讓“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)涵、機(jī)制等問(wèn)題有了越來(lái)越清晰的回答，并在社區(qū)層面對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”模式與運(yùn)行機(jī)制給出了較多輪廓性或個(gè)案式的描述，但值得注意的是不同地區(qū)因地域特質(zhì)、政社關(guān)系等不同，“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在邏輯也并不相同，因地制宜，探索適宜的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與策略才是關(guān)鍵所在。浙江省D縣在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，積極探索縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑，為有效聯(lián)動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者的力量進(jìn)行社會(huì)治理提供了有益的解決方案，其良好治理績(jī)效背后的內(nèi)在邏輯，也對(duì)這一探索的可持續(xù)性及可復(fù)制性設(shè)置了前提。

二、縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的興起

隨著改革開(kāi)放的不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)、城市化進(jìn)程的加快以及新社區(qū)的不斷成立，社區(qū)治理面臨著新的挑戰(zhàn)，而“三社聯(lián)動(dòng)”作為一種產(chǎn)生于實(shí)踐的社區(qū)治理方式已經(jīng)被證明能夠較為有效地回應(yīng)并解決這些問(wèn)題。但縣級(jí)城市和大中城市中，“三社聯(lián)動(dòng)”存在著差異?？h域城市社區(qū)類型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和政社互動(dòng)模式等多方面的特質(zhì)是縣域城市“三社聯(lián)動(dòng)”建構(gòu)的結(jié)構(gòu)性前提。[7]浙江省縣域范圍內(nèi)的社區(qū)治理日益呈現(xiàn)出主體多元化、目標(biāo)過(guò)程化、內(nèi)容擴(kuò)大化等特征，而“三社聯(lián)動(dòng)”的做法不僅回應(yīng)了縣域社區(qū)治理中公共服務(wù)供需不匹配、居民歸屬感不強(qiáng)、新老居民融合不佳等普遍性問(wèn)題，也為提高基層治理的有效性提供了思路。其中，浙江省D縣因較早遇到了社區(qū)治理的新問(wèn)題，也較早地開(kāi)始探索“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)路徑，其做法具有一定的典型意義和啟示意義。2014年，浙江省民政廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”完善基層社會(huì)治理的意見(jiàn)》，D縣就借此契機(jī)，整合了在社區(qū)、社會(huì)組織和社工方面的已有建設(shè)成果并加大了建設(shè)力度，在2016年，D縣成功獲得了全國(guó)社會(huì)工作示范點(diǎn)和省“三社聯(lián)動(dòng)”示范觀察點(diǎn)的榮譽(yù)稱號(hào)。[8]D縣位于浙江省北部，全縣總面積936平方公里，戶籍人口43.9萬(wàn)，轄8鎮(zhèn)、4街道，現(xiàn)有城市社區(qū)26個(gè)、農(nóng)村社區(qū)148個(gè)。這樣的社區(qū)類型也反映了D縣城市企業(yè)的打工者主要是一些來(lái)自當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民，這也是近年來(lái)城市化進(jìn)程加快過(guò)程中的一個(gè)典型現(xiàn)象。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民組建轉(zhuǎn)化而來(lái)的新社區(qū)新居民，在治理過(guò)程中存在許多原始大中城市社區(qū)不存在的問(wèn)題與特質(zhì)。此外，縣級(jí)政府治理能力的一個(gè)重要基礎(chǔ)是財(cái)政能力，D縣在全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣中列第41位，2016年全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值396.9億元，財(cái)政總收入 66.64 億元，D縣的經(jīng)濟(jì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，依據(jù)官員錦標(biāo)賽理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出與建設(shè)的重點(diǎn)定是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主。但是D縣和很多大城市一樣，面對(duì)城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)的新社區(qū)新居民不斷多元化的需求，也積極推進(jìn)基層社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，并取得了良好的治理績(jī)效。

回應(yīng)基層社會(huì)治理的新需求是縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”興起的根本原因。近年來(lái)，作為浙江省唯一的城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)縣，D縣在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了一系列成就。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，社區(qū)中產(chǎn)生了許多“新居民”，社區(qū)居民的組成變得多樣化，由于各自文化背景以及利益追求的不同，社區(qū)治理中產(chǎn)生了一系列急需解決的問(wèn)題。其中，一直生活在社區(qū)的居民對(duì)公共服務(wù)的要求越來(lái)越高，而剛成為居民的農(nóng)民或者說(shuō)流動(dòng)人口，也有許多生存和發(fā)展的需求，可以說(shuō)，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的需求不僅需要在量上有提升而且要在質(zhì)上有突破。此外，眾多的縣域社區(qū)既不像大中城市社區(qū)一樣成熟，也不像農(nóng)村社區(qū)一樣是一個(gè)“熟人社會(huì)”，可以說(shuō)城市化進(jìn)程中迅速發(fā)展的縣域城市社區(qū)是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，它既沒(méi)有成熟社區(qū)的治理能力，也沒(méi)有“熟人社區(qū)”的人情韻味，而“三社聯(lián)動(dòng)”有效結(jié)合了兩者優(yōu)勢(shì)。

縣級(jí)政府改革為縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的興起提供了制度空間。政府職能部門(mén)由于自身能力有限，公共服務(wù)提供能力的提升趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化速度，為了避免民眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)，提高民眾的滿意度，各政府簡(jiǎn)政放權(quán)，給社會(huì)力量參與社會(huì)治理釋放空間。其中，D縣在社區(qū)治理能力提升和居民多元需求滿足方面做了一系列努力，積極厘清政府在社區(qū)治理中的職能，出臺(tái)了“三個(gè)目錄”[注]三個(gè)目錄指的是《德清縣政府向社會(huì)組織職能轉(zhuǎn)移目錄(第一批)》、《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》、《德清縣具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄》。，實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)移和政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)有規(guī)可依、有章可循。同時(shí)，近年來(lái)中央政府“三社聯(lián)動(dòng)”理念的提出及積極推進(jìn)，為D縣提供了明晰的政策和制度引導(dǎo)，賦予了縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展的政治合法性基礎(chǔ)。

社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展以及多元主體的日益成熟為“三社聯(lián)動(dòng)”的進(jìn)一步發(fā)展提供了可能。社區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)化社工機(jī)構(gòu)對(duì)解決社區(qū)居民矛盾、滿足居民多元需求、保障社區(qū)居民健康生活有不可替代的作用。D縣在探索“三社聯(lián)動(dòng)”路徑的過(guò)程中，不斷加大對(duì)社區(qū)、社會(huì)組織和社工等聯(lián)動(dòng)主體的培育力度，不僅從制度規(guī)范層面為“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展提供支持與指導(dǎo)，出臺(tái)了一系列促進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”主體發(fā)展的政策，而且在實(shí)踐過(guò)程中成立了專門(mén)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。此外，D縣還通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，引入杭州市上城區(qū)明德公益事業(yè)發(fā)展中心，培育本土化的專業(yè)社工和社區(qū)社會(huì)組織。這些社區(qū)社會(huì)組織和社工不僅在時(shí)間和技術(shù)上具有承接政府轉(zhuǎn)移的職能的能力，同時(shí)兩者的性質(zhì)與職能也要求其通過(guò)為社區(qū)群眾提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值和發(fā)展壯大，“三社聯(lián)動(dòng)”是一個(gè)非常好的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與治理方式。

總的來(lái)說(shuō)，利益相關(guān)方參與的動(dòng)機(jī)是多方主體協(xié)同治理能夠成功的關(guān)鍵。如果利益相關(guān)方可以單方面或者通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么他們參與協(xié)作的動(dòng)機(jī)就會(huì)比較低；如果利益相關(guān)方認(rèn)為其目標(biāo)必須通過(guò)和其他利益相關(guān)方的合作才能實(shí)現(xiàn)，那么其參與協(xié)同合作的動(dòng)機(jī)也會(huì)提升。D縣“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐動(dòng)機(jī)正是政府與“三社”不僅有著提高社區(qū)公共服務(wù)水平這一共同目標(biāo)，而且僅靠某方進(jìn)行單獨(dú)治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的績(jī)效，所以雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)協(xié)作的方式開(kāi)展社區(qū)治理。

三、縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)路徑及其績(jī)效：以D縣為例

在“三社聯(lián)動(dòng)”的探索實(shí)踐方面，浙江省D縣先行先試，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)說(shuō)，D縣“三社聯(lián)動(dòng)”之所以能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)且取得初步成效，主要得益于其在組織建設(shè)、平臺(tái)搭建、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障方面所進(jìn)行的積極探索，具體做法如下：

(一)組織建設(shè)促成聯(lián)動(dòng)制度化

D縣作為“三社聯(lián)動(dòng)”示范觀察點(diǎn)，在通過(guò)行政力量進(jìn)行組織建設(shè)方面做了許多努力，不僅在制度規(guī)范層面為“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展提供支持與指導(dǎo)，而且在實(shí)踐中，也成立了相應(yīng)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，取得了良好的成績(jī)。具體來(lái)說(shuō)，一方面D縣出臺(tái)了 《D縣加快社會(huì)組織發(fā)展推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的實(shí)施方案》和《D縣城市社區(qū)專職工作者管理辦法(試行)》等政策文件。另一方面，D縣成立了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，條件成熟的社區(qū)試點(diǎn)設(shè)立社會(huì)工作室，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))三級(jí)社會(huì)工作網(wǎng)絡(luò)。這些政策和專門(mén)機(jī)構(gòu)的建立明確了“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐開(kāi)展中核心推動(dòng)力量是誰(shuí)的問(wèn)題，為“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐順利開(kāi)展，社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者之間的協(xié)同合作開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

(二)平臺(tái)搭建助力治理精準(zhǔn)化

在“三社聯(lián)動(dòng)”中，社區(qū)(居委會(huì))、社會(huì)組織都是多元主體聯(lián)動(dòng)的重要平臺(tái)，二者區(qū)別在于：“場(chǎng)域”概念上的社區(qū)是一種“固化”平臺(tái)，而社會(huì)組織則是一種“移動(dòng)”平臺(tái)，但社區(qū)比社會(huì)組織更具有基礎(chǔ)性的作用與功能，而社會(huì)組織比社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容更豐富，更有專業(yè)性和針對(duì)性。[9]那么，如何結(jié)合兩者的優(yōu)勢(shì)，以解決社區(qū)治理中常規(guī)性和專業(yè)性的多層次需求呢？D縣構(gòu)建了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)的“幸福鄰里”中心且交由社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，中心以開(kāi)展老年人照料、居民協(xié)商議事、文體類活動(dòng)等日常服務(wù)性活動(dòng)和社會(huì)組織培育服務(wù)為主。同時(shí)，D縣在2013年底將社會(huì)組織孵化基地升級(jí)改建為社會(huì)組織培育發(fā)展中心，并且出臺(tái)了相關(guān)優(yōu)惠政策，為各類公益培訓(xùn)提供了基地，促進(jìn)了“三社聯(lián)動(dòng)”中社會(huì)組織與社工這一力量快速增長(zhǎng)。另外，D縣立足該縣老年人口眾多，但提供老年人服務(wù)的組織較少這一現(xiàn)實(shí)狀況，緊抓“三社聯(lián)動(dòng)”契機(jī)，于2016年在縣老年活動(dòng)中心增加老年人日間照料和老年社會(huì)組織培育的功能。這些措施都為“三社”進(jìn)行協(xié)同合作提供了平臺(tái)保障。

(三)社工人才建設(shè)推動(dòng)服務(wù)專業(yè)化

“三社聯(lián)動(dòng)”模式下實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的落地，專業(yè)化社工人才是關(guān)鍵。但是，目前在我國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)中，專業(yè)社工的人數(shù)非常少，現(xiàn)階段“三社聯(lián)動(dòng)”工作的開(kāi)展迫切需要考慮的一個(gè)問(wèn)題就是，如何在短時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大專業(yè)社工的數(shù)量？D縣提供了一種良好的解決思路：雙向整合社工人才。一方面擴(kuò)大“增量”，通過(guò)提高薪水吸引和留住專業(yè)社工；另一方面盤(pán)活“存量”，通過(guò)有效整合現(xiàn)有人才，對(duì)社區(qū)工作者以及基層干部進(jìn)行培訓(xùn)，使其成為社區(qū)專業(yè)社工隊(duì)伍的大軍。在這一思路的指導(dǎo)下，該縣出臺(tái)了《D縣社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》(試行)，提高了全職專業(yè)社工的薪資標(biāo)準(zhǔn)，健全了社工人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施了“青藍(lán)計(jì)劃”，選拔培養(yǎng)一批全縣社會(huì)工作領(lǐng)軍人才。此外，D縣積極動(dòng)員社會(huì)各界人士參加全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，并對(duì)通過(guò)者給予獎(jiǎng)勵(lì)。在這一系列隊(duì)伍建設(shè)的舉措之下，該縣培養(yǎng)了一大批本土化的社工專業(yè)人才，在社區(qū)治理中發(fā)揮了中流砥柱作用。

(四)監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)協(xié)作規(guī)范化

“三社聯(lián)動(dòng)”中的監(jiān)督機(jī)制主要可分為兩類，一類是對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”中具體項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，另一類是對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”中項(xiàng)目資金分配使用的監(jiān)督。目前，公益創(chuàng)投是D縣“三社聯(lián)動(dòng)”與社區(qū)治理的主要載體，那么如何對(duì)創(chuàng)投中中標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)行有效監(jiān)督，確保項(xiàng)目能在日常社區(qū)治理中正常運(yùn)行，惠及居民。為此，該縣出臺(tái)了《D縣公益創(chuàng)投實(shí)施方案》，在實(shí)施過(guò)程中采用簽訂項(xiàng)目合同與分期撥付資助的方式進(jìn)行，這種方式有效地避免了“項(xiàng)目爛尾”，是敦促公益項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)行的外在動(dòng)力。在“三社聯(lián)動(dòng)”資金分配方面，由于D縣資金主要由社區(qū)發(fā)展基金會(huì)統(tǒng)籌運(yùn)作，因此對(duì)其監(jiān)督主要在社區(qū)基金會(huì)基金管理本身，基于此，基金會(huì)出臺(tái)了《D縣社區(qū)發(fā)展基金會(huì)項(xiàng)目管理辦法》等一系列文件，從內(nèi)部管理和外部監(jiān)督方面促進(jìn)了基金會(huì)基金的使用規(guī)范，縮減了尋租腐敗的空間。

(五)多方資金籌措保障聯(lián)動(dòng)常態(tài)化

多渠道的資金來(lái)源是“三社”協(xié)同治理的基本保障，僅靠政府單一途徑的資金提供會(huì)使得“三社”主體在社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中自主性受到行政力量影響，“三社聯(lián)動(dòng)”的治理效果必定會(huì)打折扣。為了解決這一問(wèn)題，確保“三社聯(lián)動(dòng)”的資金提供，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界資源，多渠道籌措資金。該縣在2016年8月，探索建立了“D縣社區(qū)發(fā)展基金會(huì)”，成為浙江省首個(gè)區(qū)級(jí)社區(qū)發(fā)展基金會(huì)?；饡?huì)原始資金共400萬(wàn)元，縣級(jí)財(cái)政局和慈善總會(huì)分別出資200萬(wàn)元，為了使得基金會(huì)能夠持續(xù)發(fā)展和正常運(yùn)行，縣財(cái)政每年安排200萬(wàn)給基金會(huì)，用于公益創(chuàng)投、微項(xiàng)目等社區(qū)發(fā)展與治理實(shí)踐。另外，基金會(huì)還吸納了民政業(yè)務(wù)專項(xiàng)資金中向社會(huì)項(xiàng)目化轉(zhuǎn)移的部分、相關(guān)部門(mén)用于社區(qū)公共服務(wù)的資金等部門(mén)資金以及來(lái)自個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)力量捐贈(zèng)的社會(huì)資金?；饡?huì)通過(guò)多方力量的整合，為“三社聯(lián)動(dòng)”夯實(shí)了基礎(chǔ)，是基層社會(huì)治理的一個(gè)重大創(chuàng)新。

通過(guò)這些做法， D縣“三社聯(lián)動(dòng)”的探索在社區(qū)治理中發(fā)揮了巨大作用，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，“三社聯(lián)動(dòng)”中搭建的多個(gè)平臺(tái)為居民和社會(huì)組織協(xié)商參與社區(qū)治理提供了條件。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式中，政府或者說(shuō)社區(qū)機(jī)構(gòu)是治理的主體和核心，居民沒(méi)有充分的渠道表達(dá)自己的意愿和需求，因此，政府或社區(qū)提供的公共服務(wù)也無(wú)法全面準(zhǔn)確地滿足居民需求。“三社聯(lián)動(dòng)”中新設(shè)的平臺(tái)，為多元主體協(xié)同治理社區(qū)提供了平臺(tái)。舉例而言，公民通過(guò)平臺(tái)發(fā)表意見(jiàn)參與社區(qū)事務(wù)的處理，社會(huì)組織通過(guò)平臺(tái)聽(tīng)取并整合居民意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的精準(zhǔn)供給。 第二，政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投作為“三社聯(lián)動(dòng)”的重要載體，孵化培育了大量的社會(huì)組織，提供了大量合乎居民需要的公共服務(wù)。這得益于公益創(chuàng)投和購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)。就公益創(chuàng)投而言，第一階段，是征集居民需求的金點(diǎn)子階段，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、新媒體、電視、社區(qū)宣傳欄等方式宣傳并收集群眾點(diǎn)子。第二階段，通過(guò)公開(kāi)投票選出部分點(diǎn)子進(jìn)入項(xiàng)目招標(biāo)。第三階段即創(chuàng)投階段，這一階段社會(huì)組織依據(jù)自身特色與能力進(jìn)行項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，最終大眾和各方專家通過(guò)評(píng)審確定項(xiàng)目和資助金額，并在后期項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中展開(kāi)監(jiān)督。過(guò)程中，居民的參與使得立項(xiàng)項(xiàng)目精準(zhǔn)地提供了社區(qū)中急缺的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了供需匹配。第三，“三社聯(lián)動(dòng)”模式在推行過(guò)程中，多主體參與社區(qū)治理使得公民社會(huì)責(zé)任感提升。在傳統(tǒng)治理模式備受挑戰(zhàn)的今天，“三社聯(lián)動(dòng)”包含多主體參與治理與自主治理涵義的協(xié)同治理模式愈發(fā)受到政府和社會(huì)力量的支持，成為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的一個(gè)良好示范。D縣的“三社聯(lián)動(dòng)”不僅推進(jìn)了社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展，還通過(guò)參與治理的方式讓居民承擔(dān)起作為社區(qū)一分子在促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展中的責(zé)任，自覺(jué)地履行義務(wù)，激發(fā)公民主動(dòng)地參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的熱情，由此推動(dòng)形成多元主體協(xié)同治理的良好格局。

四、縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)在邏輯

D縣的“三社聯(lián)動(dòng)”模式在縣域范圍具有一定普遍性，通過(guò)對(duì)它一些做法的觀察可以發(fā)現(xiàn)其背后有合適的實(shí)現(xiàn)路徑，即在當(dāng)?shù)卣耐苿?dòng)下，以社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者三者分工協(xié)作為思路的“三社聯(lián)動(dòng)”治理機(jī)制主要依靠組織建設(shè)、平臺(tái)搭建、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)治理的制度化、精細(xì)化、專業(yè)化、規(guī)范化以及常態(tài)化。而縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)在邏輯是多元主體的共同利益和社區(qū)居民的多元需求雙重作用的結(jié)果，是基層政府在社區(qū)治理中的一種理性選擇。政府以購(gòu)買服務(wù)的方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇將部分公共服務(wù)提供交由社會(huì)組織承接，其中，公益創(chuàng)投的形式為“三社”主體的培育和有效聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造條件。此外，其成立的社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，通過(guò)引入整合政府、社區(qū)、企業(yè)家、居民等多方資源，為“三社”聯(lián)動(dòng)提供了重要保障。

圖1 縣域城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”內(nèi)在邏輯圖

(一)聯(lián)動(dòng)動(dòng)力：需求存在、政策推動(dòng)、共同目標(biāo)

協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制從其產(chǎn)生來(lái)源可分為內(nèi)生型和外生型，內(nèi)生型動(dòng)力主要表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)治理的效能與秩序壓力；外生型動(dòng)力主要表現(xiàn)為社會(huì)力量維護(hù)其合法權(quán)利和參與政治過(guò)程的共同行動(dòng)的能力。[10]在“三社聯(lián)動(dòng)”中，需求存在是直接動(dòng)力?！叭纭钡挠行?lián)動(dòng)是政府治理及社區(qū)發(fā)展的需求、居民服務(wù)的需要、社會(huì)組織和社工實(shí)現(xiàn)價(jià)值的共同推動(dòng)的結(jié)果?！叭缏?lián)動(dòng)”能夠維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，滿足居民多樣化需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與社工的價(jià)值，取得良好的社區(qū)治理績(jī)效，是“三社”從各自利益出發(fā)開(kāi)展分工與合作，一方借助另兩方優(yōu)勢(shì)達(dá)成共同目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)共同利益的實(shí)踐。政策頒布是“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)生動(dòng)力。國(guó)家對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”理念的宣傳和工作的要求，以及政府職能轉(zhuǎn)移與購(gòu)買服務(wù)相關(guān)政策文件的出臺(tái)，尤其是政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)相關(guān)文件的出臺(tái)，是地方政府積極實(shí)踐“三社聯(lián)動(dòng)”的主要推動(dòng)力。政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)為＂三社聯(lián)動(dòng)＂創(chuàng)造了有利條件，促進(jìn)了“三社”的協(xié)同治理，改變了以往政府單一治理的格局，實(shí)現(xiàn)了從“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)變。共同目標(biāo)是“三社聯(lián)動(dòng)”的外生動(dòng)力。對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”將帶來(lái)共同利益的認(rèn)識(shí)是各方達(dá)成聯(lián)動(dòng)共識(shí)的初始條件，而各方能從聯(lián)動(dòng)中獲得的利益對(duì)自身的影響大小是決定主體參與聯(lián)動(dòng)積極性的重要因素。正是“三社”主體在目標(biāo)上的高度一致性即推進(jìn)公共利益最大化，促進(jìn)了“三社聯(lián)動(dòng)”與協(xié)同治理。

(二)聯(lián)動(dòng)前提：信任構(gòu)建、合作共治、人才培養(yǎng)

信任是治理主體之間共享與協(xié)作的基礎(chǔ)，信任機(jī)制的建構(gòu)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提?！叭缏?lián)動(dòng)”中，社工作為專業(yè)性公共服務(wù)提供者需要直接與居民開(kāi)展互動(dòng)，但在中國(guó)的人情社會(huì)中，陌生人總是會(huì)受到懷疑和不認(rèn)可，這種情況同樣存在于“半熟人社會(huì)”的新城鄉(xiāng)社區(qū)中。因此，在社工開(kāi)展服務(wù)的最初階段，特別是入門(mén)提供公共服務(wù)時(shí)，居委會(huì)需要發(fā)揮關(guān)鍵的破冰作用。D縣積極鼓勵(lì)社區(qū)工作者參與社工證考試，讓本就熟悉社區(qū)居民的工作者在專業(yè)技能提升的基礎(chǔ)上開(kāi)展活動(dòng)，這樣的一種“就地社工人才培養(yǎng)”機(jī)制實(shí)現(xiàn)了人情與技術(shù)的融合，是增強(qiáng)居民信任感的重要途徑。只有社工、社會(huì)組織、社區(qū)居民建立起了彼此信任的關(guān)系，“三社聯(lián)動(dòng)”才能順利開(kāi)展。

(三)聯(lián)動(dòng)載體：購(gòu)買服務(wù)、微項(xiàng)目、公益創(chuàng)投

政府購(gòu)買服務(wù)是“三社”聯(lián)動(dòng)的重要載體。政府在考慮社區(qū)需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)“微項(xiàng)目”、“公益創(chuàng)投”等方式讓社會(huì)組織和社工機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)獲得承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的資格，政府花錢買服務(wù)、社會(huì)組織及社工提供服務(wù)的方式，不僅為“三社聯(lián)動(dòng)”搭建了聯(lián)動(dòng)橋梁，而且對(duì)政府自身而言，免去了無(wú)法有效提供專業(yè)服務(wù)滿足社區(qū)多元化需求的煩惱，可以將更多的時(shí)間用于社區(qū)發(fā)展的建設(shè)中，提高了社區(qū)治理的績(jī)效。但在“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于專業(yè)社工和機(jī)構(gòu)發(fā)育還不成熟，“三社聯(lián)動(dòng)”的開(kāi)展缺少足夠的機(jī)構(gòu)及社工支撐。因此，政府需要加大力度扶植一些成長(zhǎng)中的社區(qū)社會(huì)組織和培育一批專業(yè)的社區(qū)工作者，逐漸將一些社區(qū)治理事項(xiàng)交由熟知居民需求、自身能力較強(qiáng)的社會(huì)組織和社工去完成，讓其逐漸成為社區(qū)專業(yè)服務(wù)的組織者和實(shí)施者。政府購(gòu)買服務(wù)以競(jìng)爭(zhēng)選擇的方式展開(kāi)，這不僅是一種對(duì)社會(huì)組織的無(wú)形監(jiān)督，同時(shí)還能規(guī)范治理過(guò)程中項(xiàng)目的運(yùn)作。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目運(yùn)行的諸多環(huán)節(jié)中，政府實(shí)質(zhì)上將一定合作性空間和資源讓渡給社會(huì)，使社會(huì)組織得到培育，服務(wù)于居民的需求。地方政府、社會(huì)組織、社工在這個(gè)項(xiàng)目鏈條中利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，并且在制度銜接、價(jià)值導(dǎo)向、資源扶持等方面達(dá)成一致共識(shí)，形成政社良性互動(dòng)與有機(jī)協(xié)同。[11]目前，在中國(guó)語(yǔ)境下通過(guò)政府牽線搭橋整合各類資源，建立固化與移動(dòng)平臺(tái)，孵化社區(qū)社會(huì)組織，是推進(jìn)社區(qū)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)最有效率的方式。

(四)聯(lián)動(dòng)保障：主體培育、資金多元、制度建設(shè)

任何政策方案的落地都離不開(kāi)人才、資源、權(quán)力三要素。在“三社聯(lián)動(dòng)”中，社區(qū)、社會(huì)組織、社工自身的良性發(fā)展是協(xié)同參與社區(qū)治理的基本保障，對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展具有十分重要的意義。在社區(qū)方面，通過(guò)社區(qū)平臺(tái)的搭建，為居民提供日常活動(dòng)的公共空間，為其發(fā)表意見(jiàn)提供場(chǎng)所，使其參與到社區(qū)治理事務(wù)中來(lái)，有效地收集到居民的需求信息。在社會(huì)組織方面，積極鼓勵(lì)成立社區(qū)社會(huì)組織(自組織)，包括各種文藝組織，引導(dǎo)其與政府協(xié)同參與社區(qū)治理，在推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”同時(shí)滿足居民日益增長(zhǎng)的文化與精神文明需求。在社工方面，通過(guò)雙向整合人才，提高專業(yè)性，這是“三社聯(lián)動(dòng)”取得成功的人才保障。多層次的資金來(lái)源是“三社”協(xié)同治理開(kāi)展的前提條件，是社會(huì)組織和社工保持自主性和獨(dú)立性的重要保障。通過(guò)搭建公開(kāi)透明的多元資金籌措平臺(tái)和開(kāi)展項(xiàng)目推廣活動(dòng)，例如D縣社區(qū)發(fā)展基金會(huì)和“德益薈”，來(lái)宣傳社工理念，整合多元社會(huì)力量，讓社會(huì)資金參與解決社會(huì)問(wèn)題，有利于提高“三社聯(lián)動(dòng)”的影響力，增強(qiáng)“三社聯(lián)動(dòng)”的活力。另外，制度的建設(shè)對(duì)推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”也有重要保障作用。政策文件的頒布，尤其是標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施意見(jiàn)和監(jiān)督機(jī)制的確立，為“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行提供了規(guī)范與依據(jù)，清晰地界定了項(xiàng)目轉(zhuǎn)移方和承接方的職能和責(zé)任，有利于避免在服務(wù)落地過(guò)程中各方相互扯皮，更好地提供公共服務(wù)，促進(jìn)“三社”協(xié)同治理成效最優(yōu)化。

總的來(lái)說(shuō)，伴隨城市化進(jìn)程的加快以及社會(huì)力量的發(fā)展壯大，中國(guó)基層治理邏輯正在從單一的縱向行政控制向多元主體合理分工、良性互動(dòng)合作治理轉(zhuǎn)變。在社區(qū)治理中，傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)無(wú)法滿足社區(qū)居民個(gè)性化、多樣化的需求，而“三社聯(lián)動(dòng)”中專業(yè)社工的引入，彌補(bǔ)了這一缺陷；另外，“三社聯(lián)動(dòng)”中通過(guò)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，有效地匯集零散的意見(jiàn)、多元的訴求、不同的建議，這使得居民可以通過(guò)組織化的訴求表達(dá)與政府協(xié)商，促進(jìn)政府的決策更加貼近居民需求，政府合法性提升的同時(shí)居民幸福感上升。當(dāng)然，“三社聯(lián)動(dòng)”仍然存在一些問(wèn)題，在實(shí)踐中我們看到由于政府的行政主導(dǎo)力量較強(qiáng)，“三社聯(lián)動(dòng)”主體之間自主聯(lián)動(dòng)性還很弱。推動(dòng)政府由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)回歸自治、發(fā)展社會(huì)組織與社會(huì)工作者，從而優(yōu)化治理的主體結(jié)構(gòu)，必須保證“三社”不能缺位錯(cuò)位越位，這是邏輯前提。[12]此外，黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，那么如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與“三社聯(lián)動(dòng)”對(duì)接也是社區(qū)治理中一個(gè)值得思考的問(wèn)題。[13]另外，“三社聯(lián)動(dòng)”中項(xiàng)目化運(yùn)作方式在服務(wù)提供的持續(xù)性上也有待觀察，以D縣六年來(lái)實(shí)施的公益創(chuàng)投為例，可以發(fā)現(xiàn)同一項(xiàng)目連續(xù)幾年開(kāi)展下來(lái)的很少，如何增強(qiáng)項(xiàng)目的持續(xù)性有待研究。此外，從社區(qū)工作者和基層干部轉(zhuǎn)化而來(lái)的社工真的能像經(jīng)過(guò)系統(tǒng)教育的高校社工畢業(yè)生一樣擁有專業(yè)價(jià)值素養(yǎng)嗎？如何提升他們對(duì)與社工價(jià)值的認(rèn)同并在實(shí)踐中加以體現(xiàn)，避免在行政壓力下為達(dá)到社工人才數(shù)的考核而進(jìn)行的“應(yīng)付式”考證，也是一個(gè)值得從價(jià)值層面關(guān)注的問(wèn)題。