新常態(tài)下行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機制體制創(chuàng)新研究

丁晨妍 丁歡新

【摘要】? 內(nèi)部審計是有效監(jiān)督行政事業(yè)單位黨風廉政建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟管理行為，提高財政資金績效的重要手段。但行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計因起步時間晚、相關(guān)制度不健全、機構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位等，使得內(nèi)部審計工作常常缺乏獨立性，審計質(zhì)量也不穩(wěn)定，直接影響內(nèi)部審計工作的有效性。文章分析當前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計面臨的新問題及發(fā)展的新趨勢，并提出相關(guān)對策措施。

【關(guān)鍵詞】? 行政事業(yè)單位;內(nèi)部審計;對策措施

【中圖分類號】? F239.4? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）03-0033-03

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)?！睂徲嬕呀?jīng)成為國家治理體系與治理能力的重要制度安排。黨的十九大報告指出，一切工作必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。針對人民期盼的更清潔的水源、更優(yōu)美的環(huán)境、更便捷的服務(wù)、更高效的政府等美好愿望，國家進一步加強了包括內(nèi)部審計在內(nèi)的國家審計工作。

內(nèi)部審計作為國家審計的重要支撐力量，通過單位內(nèi)部自我揭露和制止、處罰等手段，來制約經(jīng)濟活動中各種消極因素，有助于各種經(jīng)濟責任的正確履行和社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，是國家經(jīng)濟活動的重要監(jiān)督力量。面對新的形勢要求，內(nèi)部審計正面臨審計全覆蓋和審計轉(zhuǎn)型、領(lǐng)域拓展等多重挑戰(zhàn)，對內(nèi)部審計的要求更高、任務(wù)更重，這已成為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的新常態(tài)。因此，分析內(nèi)部審計面臨的新形勢、新要求，發(fā)揮內(nèi)部審計基礎(chǔ)性、源頭性預(yù)防作用，在更高層次上加快推進內(nèi)部審計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型是一項重要的課題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、內(nèi)部審計面臨的新趨勢、新要求

（一）內(nèi)部審計任務(wù)外部化特征日趨明顯

內(nèi)部審計是有效監(jiān)督行政事業(yè)單位黨風廉政建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟管理行為，提高財政資金績效的重要手段。在部分行政事業(yè)單位，紀檢部門已把內(nèi)部審計作為紀檢開展工作的重要輔助手段，特別是對內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實成為紀檢工作最重要的工作之一。因此，內(nèi)部審計任務(wù)已越來越具有外部化特征。

（二）內(nèi)部審計規(guī)范化、法制化要求逐步提高

我國內(nèi)部審計起步較晚，相關(guān)規(guī)范不完善，也缺乏強制性和約束力。在執(zhí)行內(nèi)部審計規(guī)定中，難免發(fā)生與內(nèi)部審計規(guī)范不符的情形。十八大以來，我國加快了內(nèi)部審計規(guī)范化法制化進程， 2018年1月，審計署出臺了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號），在一定程度上強化了內(nèi)部審計實施與監(jiān)督，對審計監(jiān)督對象單位建立內(nèi)部審計制度進行了比較詳細的規(guī)定，但法律層級仍然偏低，對于如何健全單位內(nèi)部審計制度法律約束力不強，存在模糊的空間。尤其是對于沒有健全內(nèi)部審計制度的單位應(yīng)負的法律責任和懲戒措施沒有明確，缺少相關(guān)的法律支持，內(nèi)部審計工作缺乏約束力，從而直接影響內(nèi)部審計報告質(zhì)量。

（三）內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性呼聲日趨強烈

目前在一些行政事業(yè)單位，雖然成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，但因種種原因，并沒有設(shè)置獨立的內(nèi)部審計崗位，其工作機制也缺乏實質(zhì)性內(nèi)容而常常流于形式;沒有配置專業(yè)的內(nèi)部審計人員，常常由財務(wù)人員兼任內(nèi)部審計的相關(guān)崗位的現(xiàn)象也比較普遍;部分行政事業(yè)單位未有效實施內(nèi)部控制制度，不相容崗位沒有實現(xiàn)分離制約，從而喪失了內(nèi)部審計應(yīng)有的監(jiān)督作用，這與各方期望的強化監(jiān)督作用相差甚遠。

（四）內(nèi)部審計目標要求日趨明晰化

內(nèi)部審計工作有別于國家審計和社會審計等外部審計，需要具有自我革新、自我監(jiān)督的精神和動力。一些行政事業(yè)單位常常把內(nèi)部審計視作自選動作，其目標定位缺乏清晰認識。在制定內(nèi)部審計工作目標的過程中，缺乏風險導(dǎo)向和問題意識，內(nèi)部審計目標定位模糊，內(nèi)部審計計劃常常聚焦傳統(tǒng)經(jīng)濟合規(guī)性，審計重點不突出;內(nèi)部審計內(nèi)容比較狹窄單一，不能與單位實際活動相匹配，導(dǎo)致其實際工作效果事倍功半。

（五）內(nèi)部審計人員素質(zhì)要求日趨復(fù)合化

審計人員是行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的具體操作者。審計人員職業(yè)素質(zhì)直接影響內(nèi)部審計工作質(zhì)量，職業(yè)素質(zhì)包括審計、會計、經(jīng)濟等專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，還包括法律、工程、行業(yè)專業(yè)知識，當然也包括人員道德素養(yǎng)，其中尤其需要以人民為中心的思想意識。但就目前來看，一些行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計人員知識結(jié)構(gòu)相對單一，應(yīng)對復(fù)雜內(nèi)部審計工作能力比較弱，同時具有專業(yè)知識、業(yè)務(wù)技能、法律知識和職業(yè)道德素養(yǎng)的內(nèi)審人員較少，尤其是行業(yè)專業(yè)知識比較缺乏，內(nèi)部審計工作質(zhì)量和深度得不到提高。

（六）內(nèi)部審計組織形式日趨信息化

隨著計算機的日益普及，行政事業(yè)單位財務(wù)信息化環(huán)境有了質(zhì)的提升。傳統(tǒng)的以紙質(zhì)方式反映單位內(nèi)部審計對象的財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)營管理活動的有關(guān)資料，逐步被電子數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)所替代，這直接導(dǎo)致以往以手工處理下清晰的線索在信息化環(huán)境中難以找到痕跡，審計對可疑之處進一步追索變得更為困難;同時由于軟件開發(fā)中的信息孤島現(xiàn)象，造成審計資源與會計信息無法共享。因此，對于日趨電子化、信息化的財務(wù)數(shù)據(jù)，內(nèi)部審計有必要進一步提升內(nèi)部審計業(yè)務(wù)能力，創(chuàng)新審計形式和方法，強化數(shù)據(jù)處理的技能與水平。

（七）內(nèi)部審計范圍日趨全面化

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。內(nèi)部審計作為國家審計的重要補充力量，審計范圍勢必從注重于行政事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計，延伸擴大到自然資源、環(huán)境保護以及國家重大政策貫徹落實情況審計，內(nèi)部審計范圍日趨全面化。同時，新的內(nèi)部審計辦法，進一步提高了審計人員素質(zhì)要求和審計技術(shù)的要求，對于“未按有關(guān)法律法規(guī)、本規(guī)定和內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范實施審計導(dǎo)致應(yīng)當發(fā)現(xiàn)的問題未被發(fā)現(xiàn)并造成嚴重后果的”及“隱瞞審計查出的問題或者提供虛假審計報告的”，將追究內(nèi)部審計機構(gòu)及審計人員的法律責任。隨著審計范圍和應(yīng)負責任的明確化，內(nèi)部審計風險和責任也日趨擴大。

二、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的對策措施

（一）落實主體責任，強化內(nèi)部審計機構(gòu)法定地位

一是提升內(nèi)部審計規(guī)范的法律層級。雖然審計署2018年新修訂了內(nèi)部審計規(guī)定，增加和完善了相關(guān)內(nèi)審設(shè)置規(guī)定，但由于其法律層級低，對于不執(zhí)行規(guī)定的處罰力度小，仍然存在內(nèi)部審計規(guī)定落實不理想的情況。鑒于目前國家審計審計范圍擴大、審計要求提升、力量不足等情況，為充分發(fā)揮內(nèi)部審計對于國家審計的重要協(xié)同作用，建議由國務(wù)院發(fā)布內(nèi)部審計條例。

二是內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置法定、領(lǐng)導(dǎo)責任法定。內(nèi)部審計機構(gòu)是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部審計工作的核心。推進內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)，關(guān)鍵是落實單位主要負責人的內(nèi)部審計工作第一責任人職責，以保障內(nèi)部審計獨立性?，F(xiàn)階段要求所有的行政事業(yè)單位均設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)不太現(xiàn)實，但可明確要求各行政主管部門設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，并承擔對下屬單位的內(nèi)部審計工作，特別是對于涉及財政資金大、貫徹重大政策措施的單位應(yīng)當設(shè)置專門的內(nèi)部審計機構(gòu)。明確特定的行政事業(yè)單位對設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性和規(guī)格方面的具體要求。同時對不履行內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置義務(wù)或者審計機構(gòu)規(guī)格不高、獨立性不強、應(yīng)付了事的，規(guī)定明確的懲戒措施。

三是聽取制度落地。明確把內(nèi)部審計工作列入單位黨委（黨組）、行政的重要議事日程，做到“三個堅持”，即堅持黨委（黨組）會定期聽取審計工作匯報制度，對審計工作中遇到的疑難問題，能做到及時研究解決;堅持把審計結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任用，對單位重大經(jīng)濟決策等方面的重要參考依據(jù);堅持審計工作優(yōu)先保障機制，在預(yù)算安排、人事安排、辦公條件等方面優(yōu)先滿足審計工作需要，為審計工作的開展營造良好的環(huán)境。

（二）創(chuàng)新機制體制，強化內(nèi)部審計工作獨立性

一是全面推行內(nèi)部控制制度。財政部在2012年出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后，于2015年出臺了指導(dǎo)意見。要強化部門聯(lián)動，推動財政部門加快內(nèi)部控制制度立法進程。在行政事業(yè)單位中全面推行內(nèi)部控制制度，既可有效控制內(nèi)部審計的責任風險，又按照內(nèi)控制度，審計與財務(wù)、政府采購、預(yù)算分崗分責，為審計人員獨立開展內(nèi)部審計工作創(chuàng)造條件。

二是試點同級派駐制。鑒于審計工作日趨復(fù)雜也日趨重要，而審計人員又是審計工作的關(guān)鍵，在條件成熟的單位和地區(qū)，可參照紀檢部門做法，在重點單位先行先試，推行內(nèi)部審計人員派駐制或準派駐制。所謂派駐制，即內(nèi)部審計人員編制和管理均由同級國家審計機構(gòu)負責;準派駐制，即內(nèi)部審計人員編制在行政事業(yè)單位，但其職務(wù)變動等人事管理由同級國家審計機構(gòu)與被派駐單位共同管轄。同級派駐制可實現(xiàn)審計人員獨立性。當然也要同時采取適當措施，避免派駐審計人員被隔離被架空的情形。

（三）明確功能定位，強化內(nèi)部審計職能

一是明確內(nèi)部審計功能定位。為滿足建立高效廉潔政府的要求，發(fā)揮內(nèi)部審計在財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議的獨特作用，必須明確內(nèi)部審計功能定位。從內(nèi)部審計發(fā)展目標看，已從問題導(dǎo)向向管理導(dǎo)向發(fā)展，既要明確內(nèi)部審計的傳統(tǒng)監(jiān)督管理作用，拓展審計內(nèi)容和范圍，也要求內(nèi)部審計履行管理與服務(wù)職能，在規(guī)范財務(wù)行為同時向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層提供一些具備有建設(shè)性、可行性的建議，從而將監(jiān)督與服務(wù)這兩部分的職能進行有機的結(jié)合，為行政事業(yè)單位決策提供參考。

二是發(fā)揮審計聯(lián)動效應(yīng)?？紤]到國家審計審計范圍已從傳統(tǒng)財務(wù)收支審計、資產(chǎn)投資審計、專項資金審計等，擴展到人民群眾密切關(guān)注的自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等方面，內(nèi)部審計也必須跟蹤延伸到單位決策層面，同時在審計年度目標、計劃制定、審計方法運用、審計結(jié)果反饋等方面密切與國家審計保持溝通，以保持與國家審計的協(xié)同作用，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職能。

三是強化內(nèi)部審計結(jié)果應(yīng)用。內(nèi)部審計部門根據(jù)內(nèi)部審計實施，通過定期對單位的財政狀況以及制度、重大決策進行審計，將審計發(fā)現(xiàn)的問題及時報告單位負責機構(gòu)。建立內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制、內(nèi)審與其他內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作配合機制、重大違紀違法問題線索移送機制等，加強審計結(jié)果應(yīng)用范圍和效果，并將內(nèi)審結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和機關(guān)決策的重要依據(jù)。

（四）完善培養(yǎng)模式，強化內(nèi)部審計職業(yè)素養(yǎng)

一是提高內(nèi)部審計人員地位。在單位內(nèi)部明確內(nèi)部審計人員決策參與機制，內(nèi)部審計人員列席有關(guān)重大政策舉措、重大經(jīng)濟決策黨委（黨組）會議、廳局常務(wù)會議，使內(nèi)部審計人員參與到行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟活動和中心工作的決策過程，使得內(nèi)部審計人員在開展審計時有的放矢，既保障單位經(jīng)濟責任審計的落實，又保障單位重大決策安全，有效降低行政風險和廉政風險，為新時代經(jīng)濟發(fā)展提供風險保障。

二是打通體系內(nèi)部通道。隨著內(nèi)部審計工作內(nèi)容的拓展，傳統(tǒng)的審計專業(yè)知識已無法滿足內(nèi)部審計工作的需要，尤其是行業(yè)知識在單位內(nèi)部審計中發(fā)揮越來越重要的作用。加強對單位內(nèi)部審計人員的選拔，選派更多作風正派和責任心強的同志加入內(nèi)部審計隊伍，還可在系統(tǒng)內(nèi)部遴選人員，充實審計隊伍。建立審計相關(guān)激勵機制。鼓勵工作人員對審計工作進行突破與創(chuàng)新，對于審計工作有突出貢獻的人員進行獎勵;積極創(chuàng)造條件，為審計人員提供學習深造的機會，從而使隊伍的整體素質(zhì)得到提高。

三是創(chuàng)新培訓機制。新形勢下，內(nèi)部審計工作與國家審計一樣，內(nèi)審人員需具備以人民為中心的理念，擁有大局觀念和全局思維，堅守職業(yè)道德，以確保審計工作質(zhì)量。面對越來越復(fù)雜的對象和內(nèi)容，內(nèi)審人員不僅需要豐富的經(jīng)驗和較強的工作能力，還要求掌握大量的法律、金融、證券、外貿(mào)、工程、信息、經(jīng)濟等方面輔助專業(yè)知識，才能完成有價值信息的挖掘，進而對問題作出準確的職業(yè)判斷。為滿足新時代內(nèi)部審計要求，建議推行雙規(guī)制培訓制度。一方面，推行“培訓+”模式。即由政府審計部門加強單位內(nèi)部審計人員的培訓，通過課堂集中學習、組織審計實地考察、審計專家現(xiàn)身說法講解、審計現(xiàn)場體驗等豐富的培訓活動，加強審計人員業(yè)務(wù)技能、專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，并推行網(wǎng)絡(luò)學堂學習、定期測試、終身考核等制度，鞏固和強化培訓效果。另一方面，推行行業(yè)知識普及化。即由被派駐單位負責培訓每一名內(nèi)部審計人員，普及本單位行業(yè)知識。熟悉并掌握單位行業(yè)專業(yè)技術(shù)知識是開展單位內(nèi)部審計的必要條件，也是每一位內(nèi)部審計人員必要的知識儲備，對于內(nèi)部審計開展至關(guān)重要。推行審計專業(yè)知識由國家審計部門負責培訓、行業(yè)專業(yè)知識由單位負責培訓的機制，真正建立一支兼具專業(yè)和行業(yè)知識、理論和經(jīng)驗、道德和法律素養(yǎng)的高素質(zhì)、優(yōu)秀的、職業(yè)化的、現(xiàn)代化的內(nèi)部審計工作隊伍，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的有效開展。

（五）創(chuàng)新技術(shù)方法，提升內(nèi)部審計工作水平

一是注重事前預(yù)防。為有效地防止各項資源的浪費和錯弊、舞弊行為的發(fā)生，保護單位“四資”（資金、資產(chǎn)、資源、資本）的安全完整和“三重”（重大政策貫徹、重大決策、重大經(jīng)濟活動）的安全有效，調(diào)整內(nèi)部審計工作思路和方法，內(nèi)部審計人員不僅要參與單位重大決策，還要求財務(wù)審計深入到各個經(jīng)濟活動領(lǐng)域。前移審計工作關(guān)口，改變事后審計為主為事前、事中防范和事后審計并重。

二是改進技術(shù)方法。大數(shù)據(jù)時代，要不斷改進行和創(chuàng)新行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的工作方法和手段，利用計算機技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)支持，夯實內(nèi)部審計信息化建設(shè)，充分運用“大數(shù)據(jù)”計算機輔助審計功能，降低審計風險，提高審計技術(shù)和審計效率。

三是完善評價方法。內(nèi)部審計質(zhì)量高低直接決定了內(nèi)部審計工作的有效性。建立評估內(nèi)部審計價值貢獻為導(dǎo)向、以內(nèi)部審計實現(xiàn)目標的程度為衡量標準的切實可行的內(nèi)部審計質(zhì)量評價指標體系，定期評比考核單位內(nèi)部審計工作，完善獎懲機制，從而提高內(nèi)部審計規(guī)范化水平和專業(yè)化管理，促進內(nèi)部審計工作有效開展，減少人為風險，提高審計質(zhì)量。

三、結(jié)語

當前內(nèi)部審計面臨新的發(fā)展趨勢，需要有新的要求來規(guī)范和推進內(nèi)部審計工作。樹立以人民為中心的理念，通過落實主體責任、創(chuàng)新體制機制、明確功能定位、強化職業(yè)素養(yǎng)等手段和方法，精準施策、規(guī)范完善，使行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作既能發(fā)揮其財政財務(wù)的監(jiān)督制約作用，又為單位內(nèi)部決策提供有效意見建議，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部審計在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)改革中的基礎(chǔ)性保障作用。J

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