深化基礎(chǔ)教育“放管服”改革，充分釋放學(xué)校發(fā)展的生機(jī)活力

毛亞慶

2018年9月10日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)教育大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全教會(huì)）上發(fā)表了重要講話，講話涉及的內(nèi)容既廣泛又深入，其中重要內(nèi)容之一就是強(qiáng)調(diào)如何著眼于我國(guó)教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展的生機(jī)活力，堅(jiān)決破除制約教育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育。因此，如何在全教會(huì)后深化基礎(chǔ)教育管理改革，充分激發(fā)學(xué)校辦學(xué)與發(fā)展的生機(jī)活力，在尊重教育發(fā)展規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)主體作用，大幅減少各類檢查、評(píng)估、評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)辦學(xué)方向、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量的規(guī)范引導(dǎo)，通過(guò)深化基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的“放管服”改革，為學(xué)校潛心治校辦學(xué)創(chuàng)造良好環(huán)境，是值得教育者思考的重要話題。而對(duì)于這一話題的思考要放到全國(guó)教育大會(huì)的召開(kāi)是在中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的開(kāi)啟之年、并且時(shí)值中國(guó)改革開(kāi)放40周年之際、既要展望未來(lái)又要總結(jié)過(guò)去的背景之下。

展望未來(lái)，就是要基于新時(shí)代的新要求，深化基礎(chǔ)教育管理改革。新時(shí)代的新要求包括兩個(gè)方面。

一是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本矛盾的新變化。中國(guó)社會(huì)的基本矛盾已從1981年黨的十一屆六中全會(huì)提出的我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾表現(xiàn)為“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為在黨的十九大報(bào)告中提出的“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一矛盾的轉(zhuǎn)化表明中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，人民對(duì)美好生活的向往成了中國(guó)社會(huì)未來(lái)的奮斗目標(biāo)。這表征著在新時(shí)代，通過(guò)物質(zhì)占有來(lái)獲得滿滿的幸福感，已很難再持續(xù)；在新時(shí)代，比起金錢和物質(zhì)，更重要的是精神層面的充實(shí)感；在新時(shí)代，人們對(duì)生命意義的定位不再只是對(duì)外在物質(zhì)的欲求，而是生活本身是否過(guò)得更有價(jià)值；在新時(shí)代，這種生活本身就是有德性的，這種生活本身就能提高人性，使人在生活中能夠完成對(duì)美德的獲得與踐行；在新時(shí)代，社會(huì)呈現(xiàn)的是“崇高”而不是“鄙俗”，是精神的彰顯而不僅僅是物質(zhì)的追求，是人的發(fā)展而不僅僅是物質(zhì)的豐富，衡量的尺度是將人的全面發(fā)展作為目的；在新時(shí)代，需要構(gòu)建人與人之間的精神生態(tài)，這是生活品質(zhì)的重要表征，而這種品質(zhì)需要物質(zhì)生活水平的提高，更需要道德水平、人格品質(zhì)、情感質(zhì)量和責(zé)任意識(shí)等精神層面的提升，這種提升是決定社會(huì)和諧、幸福感擁有的關(guān)鍵因素。

二是中國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史性的定位也在發(fā)生著變化。新時(shí)代的“新”，體現(xiàn)在“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”這一重大歷史性的判斷上，這意味著未來(lái)一段歷史時(shí)期中國(guó)社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展追求。因此，在新時(shí)代，社會(huì)發(fā)展方式將從關(guān)注數(shù)量增加和外延延展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量的提升和內(nèi)涵的發(fā)展；社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)方式將從側(cè)重GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊鐣?huì)的全面進(jìn)步。在這樣的歷史背景下，教育的定位將不再只是多出人才，快出人才，更為重要的是出好人才；教育不僅是促進(jìn)人的理性提升，更要滋潤(rùn)人的靈魂，使人更具人性。教育發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也將不再是升學(xué)率的提高就等同于學(xué)校的全面進(jìn)步、學(xué)生分?jǐn)?shù)的獲得就等同于學(xué)生的全面發(fā)展。教育發(fā)展方式也須從數(shù)量到質(zhì)量，從外延到內(nèi)涵；教育的發(fā)展模式也須從數(shù)量擴(kuò)張的增長(zhǎng)模式向質(zhì)量提升的發(fā)展模式轉(zhuǎn)化。

隨著社會(huì)發(fā)展的整體“升級(jí)換代”，中國(guó)社會(huì)需要基于新的歷史定位，重新再出發(fā)。為此必須著力“轉(zhuǎn)變政府職能， 深化簡(jiǎn)政放權(quán)， 創(chuàng)新監(jiān)管方式， 增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力， 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這也為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)教育管理改革指明了方向：需要轉(zhuǎn)變教育的治理模式，改變學(xué)校的發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換學(xué)校發(fā)展的推動(dòng)力量、優(yōu)化教育質(zhì)量追求的結(jié)構(gòu)、提高辦學(xué)的質(zhì)量和效益。

總結(jié)過(guò)去，就是要梳理過(guò)去存在的問(wèn)題，剔除制約教育管理改革的障礙。

在改革開(kāi)放初期，面對(duì)對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)的形勢(shì)，我國(guó)教育事業(yè)的落后和教育體制的弊端凸顯出來(lái)。1985年5月27日，開(kāi)啟了中國(guó)教育體制改革大幕的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，明確指出了在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校統(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)。雖然在此之后基于這些問(wèn)題出臺(tái)了一些政策措施，進(jìn)行了不斷的改革，但政府職能存在著的“越位”“缺位”和“不到位”的問(wèn)題卻解決得不盡如人意。長(zhǎng)期形成的計(jì)劃體制所形成的慣性也在一定程度上影響著治理機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致管辦評(píng)不分離，使得教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系更多的是“控制”和“服從”，學(xué)校管理者扮演的角色更多是主管部門目標(biāo)的守望者，是任務(wù)的執(zhí)行者，是安全的追求者，是環(huán)境的適應(yīng)者，無(wú)須有更多自己的辦學(xué)思想，是“忘我”的人。

這種運(yùn)行機(jī)制在一定程度上還在影響著學(xué)校的發(fā)展，導(dǎo)致學(xué)校管理者處于“忙”“茫”“盲”的現(xiàn)實(shí)生存狀態(tài)：忙安全，學(xué)校安全“壓力山大”，一旦出了問(wèn)題，一切成績(jī)“清零”；忙開(kāi)會(huì)，在管理者特別是一把手是否參會(huì)成為工作本身是否被重視的背景下，開(kāi)會(huì)成為了學(xué)校管理者的又一項(xiàng)主要工作；忙“布置”，忙“強(qiáng)調(diào)”，忙“傳達(dá)”，按照“相關(guān)要求”，向師生傳達(dá)上級(jí)精神，充當(dāng)錄音機(jī)、代言人和傳話筒的角色；忙檢查，各級(jí)政府及職能部門以“紅頭文件”予以的檢查繁多，為應(yīng)對(duì)不同檢查填寫(xiě)各種各樣的表格，戲稱自己為“表哥”“表姐”；忙公務(wù)接待、忙人際協(xié)調(diào)、忙事務(wù)管理、忙大型活動(dòng)……如此忙乎，必然導(dǎo)致學(xué)校管理者由“忙”陷入“茫”然狀態(tài)，進(jìn)而則會(huì)出現(xiàn)工作有盲點(diǎn)、學(xué)校發(fā)展盲目前行。

立足過(guò)去，展望未來(lái)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)基礎(chǔ)教育管理改革，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地改革管理體制，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育的“放管服”改革。為此，需從如下方面入手。

第一，充分體現(xiàn)管辦評(píng)分離在國(guó)家教育治理體制改革中的關(guān)鍵地位。擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在宏觀治理機(jī)制上，要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系、教育行政管理的邏輯以及學(xué)校自身發(fā)展的定位必須發(fā)生深刻的思想觀念與認(rèn)識(shí)的變化：教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系要從“緊扣”變?yōu)椤胺潘伞?，使教育行政管理的邏輯從“控制”變?yōu)椤胺?wù)”， 教育行政部門不要過(guò)多干預(yù)學(xué)校自身的發(fā)展，不要以行政管理的邏輯取代學(xué)校自身運(yùn)行的邏輯。在微觀治理機(jī)制上，要建立現(xiàn)代學(xué)校制度，形成學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的凝聚力，認(rèn)真聽(tīng)取黨組織對(duì)學(xué)校重大決策的意見(jiàn)，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用；倡導(dǎo)民主管理和科學(xué)管理；要處理好民主與集中的關(guān)系，尊重和支持教職工代表大會(huì)參與學(xué)校管理的民主權(quán)利，定期向教職工代表大會(huì)報(bào)告工作，實(shí)行校務(wù)會(huì)議等管理制度。

第二，實(shí)施部門聯(lián)動(dòng)政策、綜合配套地推進(jìn)基礎(chǔ)教育管理改革的機(jī)制?；A(chǔ)教育管理改革中亟待解決的問(wèn)題，也像中國(guó)教育改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)一樣，呈現(xiàn)出綜合化的特點(diǎn)，涉及的面更廣、關(guān)聯(lián)的度更高，矛盾層次更深、問(wèn)題難度更大，對(duì)于問(wèn)題的解決，往往涉及多個(gè)部門職責(zé)，需要多種政策配套，涉及多方利益調(diào)整，靠原來(lái)的單項(xiàng)改革辦法或局部突破套路已難以奏效。深化基礎(chǔ)教育管理變革，重點(diǎn)在深化，關(guān)鍵在綜合。要用系統(tǒng)思維、全局意識(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育管理改革，用普遍聯(lián)系觀點(diǎn)設(shè)計(jì)改革，用統(tǒng)籌兼顧辦法推進(jìn)改革，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。為此需要相關(guān)職能部門超越單位利益，突破部門利益固化的樊籬，增強(qiáng)基礎(chǔ)教育管理改革的自覺(jué)性、緊迫性、堅(jiān)定性，用部門聯(lián)動(dòng)政策綜合配套地推進(jìn)改革機(jī)制，減輕學(xué)校應(yīng)對(duì)不同部門檢查的負(fù)擔(dān)，推進(jìn)改革的整體效益，激發(fā)學(xué)校更大活力，使學(xué)校能夠“清靜”下來(lái)，按照教育規(guī)律和學(xué)校的實(shí)際進(jìn)行“自主”管理，關(guān)注提高教育質(zhì)量的提升，回應(yīng)人民對(duì)更好教育的期盼。

第三，實(shí)施基礎(chǔ)教育管理改革的權(quán)責(zé)清單與負(fù)面清單管理制度。在基礎(chǔ)教育管理改革中要把落實(shí)改革的各項(xiàng)舉措、優(yōu)化學(xué)校運(yùn)行環(huán)境作為督查的重點(diǎn)，通過(guò)推進(jìn)權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑、管理模式的再造、工作方式的轉(zhuǎn)型，結(jié)合實(shí)際細(xì)化基礎(chǔ)教育管理改革的重點(diǎn)工作；建立權(quán)力責(zé)任清單和負(fù)面清單管理制度，明確在基礎(chǔ)教育管理改革重點(diǎn)領(lǐng)域制定可量化、可考核、有時(shí)限的目標(biāo)責(zé)任和重點(diǎn)任務(wù)，梳理制約基礎(chǔ)教育管理改革的負(fù)面清單，促使地方各級(jí)教育政府部門根據(jù)改革進(jìn)程動(dòng)態(tài)調(diào)整清單，承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。權(quán)力清單要覆蓋教育行政部門權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程， 全面規(guī)范教育行政部門的行政行為；權(quán)力清單制度建設(shè)要實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)教育行政部門和公共部門的全面覆蓋，推進(jìn)權(quán)力清單制度法定化與標(biāo)準(zhǔn)化。

第四，完善基礎(chǔ)教育管理法制化建設(shè)和法治監(jiān)管。構(gòu)建完善保障學(xué)校運(yùn)行的法制體系， 用法律保障學(xué)校的良性運(yùn)行，從法律上劃清學(xué)校承擔(dān)的責(zé)權(quán)利，建立基于此的糾紛問(wèn)題解決機(jī)制，進(jìn)一步理順政府、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系。這就需要轉(zhuǎn)變教育管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，使教育行政部門的職能主要定位于制定政策與標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)現(xiàn)推廣典型、進(jìn)行督導(dǎo)檢查，依法對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管，從而使學(xué)校校長(zhǎng)依法自主辦學(xué)，政府不得隨意干涉，社會(huì)不得隨意干擾，校長(zhǎng)能成為法律、制度、治理意義上的學(xué)校之主。

要解決基礎(chǔ)教育管理改革推進(jìn)進(jìn)程中存在的諸多問(wèn)題，就要堅(jiān)決清除各種障礙與阻力，確保改革舉措落地見(jiàn)效，正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)：“‘放管服改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。”計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利，在基礎(chǔ)教育管理改革中要用政府減權(quán)、限權(quán)的改革，換來(lái)學(xué)校的生機(jī)與活力，以舍小利成大義、以犧牲“小我”成就“大我”。

（作者系北京師范大學(xué)校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：孫昕

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