基于新修《民辦教育促進(jìn)法》貫徹落實(shí)的幾點(diǎn)思考

徐興林　李云萍　張宗元

摘 要 本文從四個(gè)方面著重分析了新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》在政策規(guī)制方面的重大突破與創(chuàng)新，并圍繞相關(guān)的創(chuàng)新點(diǎn)進(jìn)行深入分析，指出關(guān)于禁止義務(wù)教育階段設(shè)立營利性學(xué)校與營利性民辦學(xué)校有關(guān)規(guī)定中存在的不足等兩個(gè)方面的缺憾。文章最后提出了貫徹落實(shí)新《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱“民促法”）的原則和機(jī)制、政策與協(xié)調(diào)、智慧與理性、服務(wù)與監(jiān)管、問題導(dǎo)向與重在落實(shí)等相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞 民辦教育 營利性 《民辦教育促進(jìn)法》

基金項(xiàng)目：本文系2017年度山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究一般項(xiàng)目“山東省民辦幼兒園教育發(fā)展研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：17CJYZ04）的階段性研究成果。

作者簡介：徐興林，青島黃海學(xué)院教授，研究方向：民辦教育管理、思想政治教育等；李云萍，青島黃海學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院講師，研究方向：法學(xué)理論；張宗元，青島黃海學(xué)院藝術(shù)學(xué)院講師，研究方向：藝術(shù)教育。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.218

新修訂的《民促法》已于2017年9月1日正式執(zhí)行，這一法規(guī)將對(duì)我國民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生巨大而又深遠(yuǎn)的影響。筆者結(jié)合對(duì)新《民促法》的認(rèn)識(shí)、理解以及自身從事民辦教育的體會(huì)、思考，談幾點(diǎn)看法和建議，以求更好地落實(shí)新《民促法》，為民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展提供法律法規(guī)依據(jù)。

一、新《民促法》的創(chuàng)新點(diǎn)綜述

新《民促法》是在之前民辦教育政策法規(guī)和修訂版的基礎(chǔ)上進(jìn)行了充實(shí)和完善，共計(jì)修訂了16項(xiàng)，修改了15個(gè)條文，是順應(yīng)我國民辦教育發(fā)展規(guī)律的及時(shí)調(diào)整，與原法既一脈相承，又有了新的突破，對(duì)于其中的創(chuàng)新點(diǎn)主要涉及到以下五個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）突出加強(qiáng)民辦學(xué)校黨建工作

加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo)是新《民促法》重要主題和要求。由于受歷史局限性的影響，舊的民辦教育促進(jìn)法沒有規(guī)定關(guān)于黨建的一系列問題，存在一定的不完善和不合理性。在新的民辦教育促進(jìn)法中強(qiáng)調(diào)，民辦學(xué)校作為中國共產(chǎn)黨及政府領(lǐng)導(dǎo)下的基層組織，必須緊密團(tuán)結(jié)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和管理， 為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)合格的建設(shè)者和接班人。這在法律層面上明確了黨領(lǐng)導(dǎo)民辦教育發(fā)展的權(quán)威地位，確保民辦教育發(fā)展的社會(huì)主義方向，為民辦教育長遠(yuǎn)和持續(xù)健康發(fā)展指明了路徑。

（二）對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理是一大亮點(diǎn)

新《民促法》立足國情和民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀，規(guī)定民辦學(xué)?？勺灾鬟x擇非營利性與營利性，允許營利性民辦學(xué)校存在與發(fā)展，實(shí)施分類管理，執(zhí)行差異性優(yōu)惠、扶持政策。 分類管理有利于解決民辦學(xué)校發(fā)展中的諸多法律問題，有利于政府政策和社會(huì)力量加大對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的投入與支持，立足長遠(yuǎn)地推動(dòng)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展。營利性學(xué)校可以根據(jù)市場(chǎng)的要求，靈活調(diào)整發(fā)展規(guī)劃與策略，而非營利性的學(xué)?？梢缘玫秸膸头龊痛罅控?cái)政資金支持，譬如被政府認(rèn)定的普惠性民辦幼兒園，既可以得到政府的政策幫扶，又可以從財(cái)政部門得到生均經(jīng)費(fèi)資助。兩類民辦學(xué)校展現(xiàn)出多樣化與個(gè)性化的特征，可滿足群眾多元化接受教育的需求。新《民促法》規(guī)定對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，彰顯非營利性教育形式和營利性教育形式的制度安排，必將有利于促進(jìn)我國教育事業(yè)的全面發(fā)展，這是從我國基本國情與民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)作出的重大決策。

（三）加強(qiáng)對(duì)舉辦者和教職工權(quán)益的保護(hù)

堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，破除資本逐利思維，彰顯舉辦者與學(xué)校同生共榮的仁愛情懷，需要高度關(guān)注民辦學(xué)校的辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)。民辦學(xué)校的舉辦者在辦學(xué)實(shí)踐中非常關(guān)注辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)。據(jù)調(diào)查了解，有近五成的民辦學(xué)校的舉辦者堅(jiān)持非營利原則，自愿放棄經(jīng)濟(jì)回報(bào)。此外，還有部分舉辦者與投資者礙于聲譽(yù)受損或者追逐眼前利益等想法，采取隱蔽手段來攫取利益回報(bào)。新《民促法》規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”，而且附則進(jìn)一步明確指出對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)行特殊政策。 新《民促法》第31條，明確提出加強(qiáng)對(duì)教職工權(quán)益的保護(hù)，并新增了：“保障教職工的其他合法權(quán)益”和“國家鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照國家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”等相關(guān)內(nèi)容?？梢钥闯觯褶k學(xué)校對(duì)于教職工除了工資與福利待遇方面的保障，還必須保護(hù)其相關(guān)方面的合法權(quán)益。“其他合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)包括住房、教育、醫(yī)療和帶薪休假等福利待遇。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循自愿繳納原則，民辦學(xué)?？筛鶕?jù)自身辦學(xué)效益自主落實(shí)，只可鼓勵(lì)，不能強(qiáng)制。

（四）健全民辦學(xué)校內(nèi)部治理體系

新《民促法》對(duì)民辦學(xué)校法人治理與內(nèi)部運(yùn)行等方面有了較大創(chuàng)新與突破：一是明確加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的政治領(lǐng)導(dǎo)，彰明黨組織在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中的地位與作用，凸顯黨組織負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求落實(shí)落細(xì)，強(qiáng)化和細(xì)化思想政治工作，確保民辦學(xué)校始終堅(jiān)持社會(huì)主義和公益性辦學(xué)方向。二是明確規(guī)定舉辦者要嚴(yán)格按學(xué)校章程參與辦學(xué)和管理，并建立健全監(jiān)督機(jī)制，完善民辦學(xué)校校長選拔任用機(jī)制，全面依法保障校長行使管理權(quán)。三是健全資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，明確舉辦者依法履行出資義務(wù)，將用于辦學(xué)的土地、校舍和其他資產(chǎn)足額過戶到學(xué)校名下，確保學(xué)校名下資產(chǎn)全部用于辦學(xué)。四是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范辦學(xué)行為，要求各級(jí)各類民辦學(xué)校誠信規(guī)范辦學(xué)，切實(shí)查處、懲戒違規(guī)違法辦學(xué)行為，彰明民辦學(xué)校安全主體責(zé)任。

二、新《民促法》的缺憾

參閱相關(guān)研究成果，并結(jié)合從事民辦教育的體會(huì)，我們認(rèn)為，新《民促法》還存在某些缺憾與不足。

（一） 禁止義務(wù)教育階段設(shè)立營利性民辦學(xué)校值得商榷

引起廣泛關(guān)注和討論的是新《民促法》第19條中的一句話：“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。”我們認(rèn)為，這是新《民促法》中的一大缺憾。教育部對(duì)此問題的答復(fù)是：“義務(wù)教育體現(xiàn)國家意志，是政府必須提供的基本公共服務(wù)和國家強(qiáng)制公民必須履行的義務(wù)，這種性質(zhì)決定了義務(wù)教育階段不能舉辦營利性民辦學(xué)校?！?如果體現(xiàn)國家意志的行業(yè)就不能成為營利性行業(yè)，那么諸如勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也體現(xiàn)了國家意志，也不能成為營利性行業(yè)。這在邏輯上，顯然值得商榷。我們建議：今后在對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行修訂時(shí)，能夠從我國國情和民辦教育實(shí)際出發(fā)完善第19條的內(nèi)容，給予投資辦學(xué)者充分自由選擇的權(quán)利。

（二）對(duì)營利性民辦學(xué)校的有關(guān)規(guī)定需要厘清法律沖突

新《民促法》與《教育法》都從法律精神上認(rèn)可了營利性學(xué)校的地位，但僅規(guī)定“營利性學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！蔽覀冋J(rèn)為，這里有幾處疑問需要具體澄清，值得進(jìn)一步探究：第一，營利性民辦學(xué)校的性質(zhì)是有限責(zé)任公司還是股份有限公司？能否發(fā)行股票，募集資金？第二，營利性民辦學(xué)校能否向其他學(xué)?；蚱髽I(yè)投資？第三，設(shè)立民辦學(xué)校的程序和條件，是依照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定執(zhí)行，還是依照《公司法》的規(guī)定執(zhí)行？我們建議：修改《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》時(shí)，能夠盡量兼顧《民促法》與《公司法》的相關(guān)條款內(nèi)容，切實(shí)解決法律規(guī)定上的沖突。

三、貫徹落實(shí)新《民促法》的策略

我國地域遼闊，省、自治區(qū)、直轄市眾多，各地在民辦教育發(fā)展的環(huán)境、條件、政策等方面存在較大差異。貫徹落實(shí)新《民促法》，需要中央和地方上下齊心，形成合力。

（一）貫徹落實(shí)新《民促法》，需遵循原則和健全機(jī)制

眾所周知，原頒布的法律條文在執(zhí)行過程中出現(xiàn)過偏離，甚至還有部分條文未得到徹底落實(shí)。鑒于此，新《民促法》一定要堅(jiān)持全面深入貫徹落實(shí)的原則，落實(shí)法規(guī)條文、落實(shí)區(qū)域以及落實(shí)對(duì)象要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，不留死角。全面貫徹落實(shí)新《民促法》還要構(gòu)建多元、多層協(xié)同機(jī)制。多元主要指主體的多元化，包括民辦教育各利益相關(guān)方；多層主要指國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、區(qū)域（市、區(qū)、縣等）、民辦學(xué)校及相關(guān)用人企事業(yè)單位等多個(gè)層面。貫徹落實(shí)新《民促法》，應(yīng)在跨部門、跨區(qū)域以及跨界的基礎(chǔ)上構(gòu)建多元、多層協(xié)同機(jī)制，以確保新《民促法》政策的全面深入落實(shí)到位。

（二）貫徹落實(shí)新《民促法》，需要理順政策與協(xié)調(diào)統(tǒng)一

研究發(fā)現(xiàn)，新《民促法》與現(xiàn)行的部分法律法規(guī)還存在一些沖突，需要國家層面協(xié)調(diào)一致。例如，轉(zhuǎn)設(shè)營利性民辦學(xué)校資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中的稅費(fèi)問題，營利性民辦學(xué)校運(yùn)行過程中的稅費(fèi)問題，營利性民辦學(xué)校的土地供給問題，對(duì)于營利或非營利的選擇可否悔選、重選等。 我們認(rèn)為，政府有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一明確工作要求，完善科學(xué)化流程，保持政策、法律規(guī)定的適度延續(xù)性、平衡性、創(chuàng)新性，不合理的政策、法律與法規(guī)要及時(shí)予以矯正。

（三）貫徹落實(shí)新《民促法》，需要智慧與理性

新《民促法》不可能解決所有問題，與現(xiàn)行個(gè)別法規(guī)還存在一定的沖突，各地民辦學(xué)校也存在一定的差異性，不能搞一刀切，并且各地要根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施新法的3-5年的過渡期，要尊重歷史，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。實(shí)施新《民促法》，要將嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定與集中智慧相結(jié)合，將解決的重點(diǎn)難點(diǎn)與普通問題理性區(qū)別對(duì)待，一時(shí)難以解決的突出難題可暫時(shí)擱置，待理順關(guān)系、條件具備、難題破解時(shí)再實(shí)施， 從而確保新《民促法》法規(guī)精神能夠穩(wěn)妥落實(shí)落細(xì)。

（四）貫徹落實(shí)新《民促法》，需要優(yōu)化服務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)管

要嚴(yán)格按照新《民促法》的精神，政府要注重保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓民辦學(xué)校充分發(fā)揮辦學(xué)體制優(yōu)勢(shì)，激發(fā)辦學(xué)活力，優(yōu)化各種服務(wù)舉措，創(chuàng)設(shè)有利條件，及時(shí)化解矛盾和問題，推動(dòng)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，主管部門還要加強(qiáng)民辦教育管理機(jī)構(gòu)和綜合治理體系建設(shè)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，著力健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督與管理，切實(shí)規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為，保障競爭有序的良好辦學(xué)氛圍。

（五）貫徹落實(shí)新《民促法》，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和重在落實(shí)

要使新《民促法》真正落實(shí)落細(xì)，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦影響和制約民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的突出問題與障礙。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要從本地實(shí)際出發(fā)，制定出有針對(duì)性、有時(shí)效性和可操作性的具體措施，力求符合本地實(shí)際，進(jìn)而培育出本地民辦教育發(fā)展的特色。

四、結(jié)語

新《民促法》在政策方面有諸多創(chuàng)新，并給民辦教育發(fā)展帶來眾多利好。同時(shí)，新《民促法》中也存在些許缺憾，需及時(shí)完善，地方政府應(yīng)在實(shí)踐中健全配套政策，推動(dòng)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展。民辦學(xué)校要認(rèn)清形勢(shì)并顧全大局，端正辦學(xué)思想，規(guī)范辦學(xué)行為，不斷提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、服務(wù)能力和社會(huì)美譽(yù)度。

注釋：

周江林.關(guān)于全面落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》的若干思考.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2017，7（12）.1-4.

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周海濤，景安磊.民辦教育將獲得多重正效——聚焦新《民辦教育促進(jìn)法》.中國教育學(xué)刊.2017（3）.1-3+82.

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義務(wù)教育營利性民辦學(xué)校，為啥不讓辦？.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2016-11/15/content_2002090.htm.

余中根.新《民辦教育促進(jìn)法》評(píng)析：成就、不足及完善思考.吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào).2017（6）.7-8+20.

徐緒卿.認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì) 加快推進(jìn)落實(shí) 促進(jìn)健康發(fā)展——《民辦教育促進(jìn)法修正案》學(xué)習(xí)研討會(huì)綜述.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)）.2017，17（2）.1-6.