農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范

摘 要 土地是廣大農(nóng)民安身立命之所在，黨和政府始終把“三農(nóng)問題”放在極其重要的位置上，把維護(hù)好廣大農(nóng)民的根本利益作為奮斗目標(biāo)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國又提出了三權(quán)分置這一重大制度創(chuàng)新，其重點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。近年來我國政府十分重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，黨的十九大報(bào)告和 《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》更是明確要求加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，并將土地承包經(jīng)營權(quán)再延長30年。伴隨著土地流轉(zhuǎn)的全面展開，流轉(zhuǎn)過程中涌現(xiàn)出了影響政策落實(shí)的法律風(fēng)險(xiǎn)及障礙，本文將從土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，現(xiàn)狀和存在的風(fēng)險(xiǎn)幾方面展開論述，為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 法律風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

作者簡介：李春艷，石河子大學(xué)，研究生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.145

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述

土地是人類生存的基礎(chǔ)，也是生產(chǎn)生活的基石。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵及意義：

對大量學(xué)者的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)后，發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者主張的土地流轉(zhuǎn)主要是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要經(jīng)歷了從自由流動(dòng)開始到嚴(yán)格禁止到逐步放松到標(biāo)準(zhǔn)流通的漫長過程。八十年代以后，隨著土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律以及規(guī)范文件的陸續(xù)出臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了規(guī)范階段。 特別是2003年頒布的《中華人民共和國土地承包法》確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，并提供了法律依據(jù)。至今，我國的土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)規(guī)范，并逐步進(jìn)入法治軌道。

一方面，中國目前的土地流轉(zhuǎn)形式具有更多的選擇性，主要包括分包，持股，轉(zhuǎn)讓，合作，租賃和交換。 另一方面，就流轉(zhuǎn)的主體來看，由原來的單一農(nóng)戶主體轉(zhuǎn)變?yōu)榉N糧大戶、合作社等其他主體，體現(xiàn)了主體的多元化。就流轉(zhuǎn)的總量來看，到2017年，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。就目前流轉(zhuǎn)的情況來看，以自發(fā)為主并且多采用口頭形式，由于手續(xù)和方法的的不完整與不規(guī)范，導(dǎo)致糾紛頻發(fā)不斷。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要一步，具有重要地位。首先，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益，將原本分散的土地集中管理，不僅使得產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以前，還提高了土地資源的的利用效率。其次，土地流轉(zhuǎn)可以充分優(yōu)化集體土地資產(chǎn)的價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入。以往單純的依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)致富已經(jīng)不能滿足廣大農(nóng)民對物質(zhì)生活的需求，將土地流轉(zhuǎn)出租經(jīng)營，不僅可以獲得財(cái)產(chǎn)收入，而且農(nóng)民也有更多的時(shí)間從其他職業(yè)中獲得收入。更重要的是，從目前中國情況來看，一些地區(qū)農(nóng)村中大多是一些老人在看家護(hù)地，勞動(dòng)能力是非常有限的，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)可以讓這些人將土地轉(zhuǎn)讓出去，自己從中獲得一定的利益，一方面避免了土地的荒廢，也得到一定的收入，可以用于生產(chǎn)生活。這也有利于中國的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)，農(nóng)村和農(nóng)民的問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠讓城市剩余資本進(jìn)入農(nóng)村，并為其提供廣闊的市場，也有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促使土地資源得到更好的整合和利用。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀——以江西都昌為例

江西省九江市都昌縣坐落于鄱陽湖北岸，以國家優(yōu)質(zhì)棉和商品糧、油出產(chǎn)基地聞名。都昌縣耕地總面積65.75萬畝，其中水田45.7萬畝，旱地20.5萬畝。該縣作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣，人口不足九江市六分之一，糧食產(chǎn)量卻占九江市三分之一。

不得不考慮的是，仍然還有太多的因素嚴(yán)重阻礙著都昌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展：一是農(nóng)業(yè)人口比重過高。都昌人口少，城市化水平低，就業(yè)渠道不健全。二是區(qū)域地理狀況復(fù)雜，都昌地貌以丘陵為主。三是農(nóng)民整體素質(zhì)不高。習(xí)慣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式，管理粗放，農(nóng)業(yè)科技推廣難度大，開拓創(chuàng)新精神不強(qiáng)，應(yīng)對市場的靈敏度弱。

（一）土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)出戶所獲經(jīng)濟(jì)效益較低

在土地流轉(zhuǎn)過程中，流通方式主要是基于農(nóng)民之間的土地交換。土地租金價(jià)格低，農(nóng)戶擁有土地較少，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶在此過程中獲得經(jīng)濟(jì)效益幾乎可以略去不計(jì)。土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)狀況并無明顯的改善，而缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)效益又使得農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地的意愿下降，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場封閉，轉(zhuǎn)移對象多是親屬關(guān)系

都昌縣作為典型的傳統(tǒng)南方縣區(qū)，鄉(xiāng)村之中宗族觀念極強(qiáng)，但在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的潮流下，傳統(tǒng)觀念已成為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場明顯封閉的障礙。在調(diào)查時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶選擇的土地轉(zhuǎn)出對象多為同村村民和親戚朋友，只有少量農(nóng)戶流轉(zhuǎn)對象是外村農(nóng)戶或其他，流轉(zhuǎn)給商業(yè)企業(yè)的農(nóng)戶基本為零。此外，在土地流轉(zhuǎn)過程中多由農(nóng)戶自主尋找流轉(zhuǎn)渠道，封閉的市場使供求信息不暢通，出現(xiàn)了承包大戶無地可包而農(nóng)戶閑置土地?zé)o人管理而荒廢的現(xiàn)象。這嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的速度和規(guī)模，這與農(nóng)村土地的最優(yōu)效率分配相悖。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不明確

調(diào)研地農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)多持觀望態(tài)度，不愿將手中的耕地以較長時(shí)間流轉(zhuǎn)給他人，絕大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的土地并無固定的流轉(zhuǎn)期限，土地流轉(zhuǎn)具有的固定流轉(zhuǎn)期限并且期限多在五年以下這種情況是少之又少。以這種不確定方式流轉(zhuǎn)形成的土地格局存在著隨時(shí)變動(dòng)的可能，具有很強(qiáng)的不明確性，不利于權(quán)利義務(wù)的行使。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定不明確、糾紛解決機(jī)制不完善、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全等一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）法律規(guī)定不健全

中國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)主要包括《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。此外，立法目的不同，這些法律法規(guī)之間仍存在矛盾和沖突。 由于缺乏維護(hù)權(quán)利的機(jī)制，農(nóng)民很難在爭議發(fā)生時(shí)尋求適當(dāng)?shù)姆删葷?jì)來保護(hù)其合法權(quán)益。因此，法律規(guī)定的不健全，使得農(nóng)民維權(quán)面臨著法律救濟(jì)欠缺的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定不明確

大多數(shù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有建立轉(zhuǎn)讓合同，也沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，因此很容易引起爭議。主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)期限以及土地利用方面的糾紛，由于流轉(zhuǎn)期限約定不明確，不利于受讓方對土地進(jìn)行長期的規(guī)劃利用，受讓方對土地經(jīng)營沒有穩(wěn)定的預(yù)期。另外，沒有書面的合同對雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，受讓方很可能對土地進(jìn)行破壞式的經(jīng)營，導(dǎo)致土地地力下降，影響土地的后續(xù)利用。在發(fā)生糾紛時(shí)，土地出讓人缺乏明確的維權(quán)依據(jù)，使其處于不利地位，可能會(huì)影響出讓人流轉(zhuǎn)土地之積極性，造成惡性循環(huán)，影響土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程中，由于缺乏審查、備案登記等程序，大部分采取口頭形式的流轉(zhuǎn)協(xié)議，當(dāng)發(fā)生爭議時(shí)，大多都將陷入難以尋求法律救濟(jì)的困境。

（三）糾紛解決機(jī)制不健全

《中國土地承包法》第51條規(guī)定：“如果土地承包經(jīng)營存在爭議，雙方可以通過協(xié)商解決，也可以要求村民委員會(huì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和其他調(diào)解部門解決。當(dāng)事人不愿意協(xié)商，調(diào)解或者協(xié)商，調(diào)解失敗的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或者直接向人民法院申請” 。從五十一條我們可以看到解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的方式有四種，即談判，雙方調(diào)解，仲裁裁決和法院訴訟。由于農(nóng)地糾紛具有封閉性，大多不愿意采取仲裁或者訴訟的形式，因其成本很高。我國雖然規(guī)定了可以申請仲裁，但大多數(shù)農(nóng)村并未建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)。即使是有，也由于經(jīng)費(fèi)原因而沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全

土地對于廣大的農(nóng)民來說不再僅限于承擔(dān)著保障生活的功能，在一定程度上承擔(dān)著“安全閥”的兜底功能，農(nóng)民對于這一兜底功能的強(qiáng)烈需求反映出了農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的現(xiàn)實(shí)，它已成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的障礙之一。除此之外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也在遭受著各種自然風(fēng)險(xiǎn)的影響，這時(shí)就急需農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來保駕護(hù)航。

四、關(guān)于預(yù)防農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的一些想法

土地作為一種極其重要的不可再生資源，人們賴以生存的基礎(chǔ)，各國對土地的利用都給予了高度重視。國外關(guān)于土地利用方面的規(guī)范積累了大量成熟的經(jīng)驗(yàn)，值得我們研究借鑒。例如，英國鼓勵(lì)私人購買土地，個(gè)人逐漸成為土地的所有者；法國重視經(jīng)濟(jì)組織的載體作用，并對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行金融扶持；美國建立社區(qū)社會(huì)保障體系，進(jìn)行社區(qū)防控，并對土地征用制定了極高的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制土地征用。土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)我們不容忽視，因此需要對這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制并采取相應(yīng)的對策進(jìn)行防范，確保廣大農(nóng)民的合法權(quán)益得到切實(shí)的保障，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，在以下幾個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。

（一）充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

有關(guān)政府部門要做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。從長遠(yuǎn)來看，我們要做好審查和備案工作，完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，全面把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，后期要做好服務(wù)轉(zhuǎn)出及轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的工作，幫助轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶解決就業(yè)問題，促進(jìn)其增收。出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策，在農(nóng)機(jī)購置和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面給予幫扶，提高流轉(zhuǎn)土地的效益。此外，鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，不斷完善中介服務(wù)體系，建立一個(gè)組織良好，高效，服務(wù)完善的土地流轉(zhuǎn)中介系統(tǒng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。盡最大的努力為土地流轉(zhuǎn)的供需雙方提供及時(shí)有效的交易信息，實(shí)現(xiàn)從“散戶投資者到散戶投資者”轉(zhuǎn)為“散戶到中介服務(wù)組織，中介組織再到大戶”的標(biāo)準(zhǔn)化，市場化和有序流通的轉(zhuǎn)變。這一舉措不僅可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，還可以提高我國土地資源利用效率。

（二）界定雙方的權(quán)利和義務(wù)

作為保護(hù)雙方合法權(quán)益的重要依據(jù)，合同在民事活動(dòng)中發(fā)揮著極其重要的作用。由于權(quán)利維護(hù)者意識薄弱，大多數(shù)土地轉(zhuǎn)讓是在熟人之間進(jìn)行的，其中大多數(shù)采取口頭協(xié)議的形式。一旦發(fā)生糾紛，對于農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)極為不利。因此，政府應(yīng)制定并推廣土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，載明流轉(zhuǎn)雙方的主要信息、流轉(zhuǎn)土地的具體內(nèi)容、使用時(shí)間、適用范圍、支付方式、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。 政府應(yīng)通過各種渠道，加強(qiáng)推進(jìn)有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的期限和流通的最新政策法規(guī)。讓農(nóng)民了解最新信息，保護(hù)農(nóng)民的各方面財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（三）完善相關(guān)制度

首先，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷加快，流通糾紛也在增加。在解決糾紛的過程中要綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決方式、重點(diǎn)以民間調(diào)解為主，因?yàn)槊耖g調(diào)解具有本土性和天然的優(yōu)勢性，在尊重當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，不破壞鄰里和睦之情的基礎(chǔ)上快速有效的解決糾紛。除此之外，要使農(nóng)村干部在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中濫用權(quán)力的行為得到制止，加強(qiáng)對干部權(quán)力的監(jiān)督。在這個(gè)過程中，相關(guān)農(nóng)村干部們也應(yīng)該不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升自身素養(yǎng)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沿著正確的方向前行。

其次，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的秩序，禁止低價(jià)買入，高價(jià)賣出，從中獲利，這種無限的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包，一旦產(chǎn)生糾紛，將會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜，最終，損害的仍是農(nóng)民的利益。所以，應(yīng)當(dāng)制定法律或者建立部分制度。限制土地的惡意連續(xù)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包，避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，充分確保土地市場的安全，讓土地轉(zhuǎn)出方轉(zhuǎn)的放心，獲得合理收入，轉(zhuǎn)入方收的舒心，可以合理高效利用土地資源。

在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn)，但隨著法律法規(guī)、政策的出臺(tái)和落實(shí)以及學(xué)者們更進(jìn)一步的探索研究，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必將在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

趙峰.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范研究.華中農(nóng)業(yè)大學(xué).2014.50-52.

黃英.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究.北京：中國政法大學(xué)出版社.2015.8-12.

李長健.三權(quán)分置農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)防范.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào).2016（4）.53.

《土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

何士青、楊亞瓊.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范—以三權(quán)分置為背景.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2018，31（1）.

胡建.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范.經(jīng)濟(jì)法論壇.2014（4）.74.