摘 要 土地是廣大農(nóng)民安身立命之所在,黨和政府始終把“三農(nóng)問(wèn)題”放在極其重要的位置上,把維護(hù)好廣大農(nóng)民的根本利益作為奮斗目標(biāo)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,我國(guó)又提出了三權(quán)分置這一重大制度創(chuàng)新,其重點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。近年來(lái)我國(guó)政府十分重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,黨的十九大報(bào)告和 《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》更是明確要求加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程,并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)30年。伴隨著土地流轉(zhuǎn)的全面展開(kāi),流轉(zhuǎn)過(guò)程中涌現(xiàn)出了影響政策落實(shí)的法律風(fēng)險(xiǎn)及障礙,本文將從土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵,現(xiàn)狀和存在的風(fēng)險(xiǎn)幾方面展開(kāi)論述,為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 法律風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范
作者簡(jiǎn)介:李春艷,石河子大學(xué),研究生。
中圖分類(lèi)號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.145
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述
土地是人類(lèi)生存的基礎(chǔ),也是生產(chǎn)生活的基石。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵及意義:
對(duì)大量學(xué)者的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)后,發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者主張的土地流轉(zhuǎn)主要是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要經(jīng)歷了從自由流動(dòng)開(kāi)始到嚴(yán)格禁止到逐步放松到標(biāo)準(zhǔn)流通的漫長(zhǎng)過(guò)程。八十年代以后,隨著土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律以及規(guī)范文件的陸續(xù)出臺(tái),土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了規(guī)范階段。 特別是2003年頒布的《中華人民共和國(guó)土地承包法》確認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑻峁┝朔梢罁?jù)。至今,我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)規(guī)范,并逐步進(jìn)入法治軌道。
一方面,中國(guó)目前的土地流轉(zhuǎn)形式具有更多的選擇性,主要包括分包,持股,轉(zhuǎn)讓?zhuān)献?,租賃和交換。 另一方面,就流轉(zhuǎn)的主體來(lái)看,由原來(lái)的單一農(nóng)戶(hù)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榉N糧大戶(hù)、合作社等其他主體,體現(xiàn)了主體的多元化。就流轉(zhuǎn)的總量來(lái)看,到2017年,農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)承包地,流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。就目前流轉(zhuǎn)的情況來(lái)看,以自發(fā)為主并且多采用口頭形式,由于手續(xù)和方法的的不完整與不規(guī)范,導(dǎo)致糾紛頻發(fā)不斷。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要一步,具有重要地位。首先,有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?;?、實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益,將原本分散的土地集中管理,不僅使得產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以前,還提高了土地資源的的利用效率。其次,土地流轉(zhuǎn)可以充分優(yōu)化集體土地資產(chǎn)的價(jià)值,促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入。以往單純的依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)致富已經(jīng)不能滿(mǎn)足廣大農(nóng)民對(duì)物質(zhì)生活的需求,將土地流轉(zhuǎn)出租經(jīng)營(yíng),不僅可以獲得財(cái)產(chǎn)收入,而且農(nóng)民也有更多的時(shí)間從其他職業(yè)中獲得收入。更重要的是,從目前中國(guó)情況來(lái)看,一些地區(qū)農(nóng)村中大多是一些老人在看家護(hù)地,勞動(dòng)能力是非常有限的,農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)可以讓這些人將土地轉(zhuǎn)讓出去,自己從中獲得一定的利益,一方面避免了土地的荒廢,也得到一定的收入,可以用于生產(chǎn)生活。這也有利于中國(guó)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整,解決農(nóng)業(yè),農(nóng)村和農(nóng)民的問(wèn)題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠讓城市剩余資本進(jìn)入農(nóng)村,并為其提供廣闊的市場(chǎng),也有利于縮小城鄉(xiāng)差距,促使土地資源得到更好的整合和利用。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀——以江西都昌為例
江西省九江市都昌縣坐落于鄱陽(yáng)湖北岸,以國(guó)家優(yōu)質(zhì)棉和商品糧、油出產(chǎn)基地聞名。都昌縣耕地總面積65.75萬(wàn)畝,其中水田45.7萬(wàn)畝,旱地20.5萬(wàn)畝。該縣作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣,人口不足九江市六分之一,糧食產(chǎn)量卻占九江市三分之一。
不得不考慮的是,仍然還有太多的因素嚴(yán)重阻礙著都昌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展:一是農(nóng)業(yè)人口比重過(guò)高。都昌人口少,城市化水平低,就業(yè)渠道不健全。二是區(qū)域地理狀況復(fù)雜,都昌地貌以丘陵為主。三是農(nóng)民整體素質(zhì)不高。習(xí)慣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式,管理粗放,農(nóng)業(yè)科技推廣難度大,開(kāi)拓創(chuàng)新精神不強(qiáng),應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的靈敏度弱。
(一)土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)出戶(hù)所獲經(jīng)濟(jì)效益較低
在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,流通方式主要是基于農(nóng)民之間的土地交換。土地租金價(jià)格低,農(nóng)戶(hù)擁有土地較少,轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)在此過(guò)程中獲得經(jīng)濟(jì)效益幾乎可以略去不計(jì)。土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況并無(wú)明顯的改善,而缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)效益又使得農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)出土地的意愿下降,不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。
(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)封閉,轉(zhuǎn)移對(duì)象多是親屬關(guān)系
都昌縣作為典型的傳統(tǒng)南方縣區(qū),鄉(xiāng)村之中宗族觀(guān)念極強(qiáng),但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流下,傳統(tǒng)觀(guān)念已成為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)明顯封閉的障礙。在調(diào)查時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)選擇的土地轉(zhuǎn)出對(duì)象多為同村村民和親戚朋友,只有少量農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)對(duì)象是外村農(nóng)戶(hù)或其他,流轉(zhuǎn)給商業(yè)企業(yè)的農(nóng)戶(hù)基本為零。此外,在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中多由農(nóng)戶(hù)自主尋找流轉(zhuǎn)渠道,封閉的市場(chǎng)使供求信息不暢通,出現(xiàn)了承包大戶(hù)無(wú)地可包而農(nóng)戶(hù)閑置土地?zé)o人管理而荒廢的現(xiàn)象。這嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的速度和規(guī)模,這與農(nóng)村土地的最優(yōu)效率分配相悖。
(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不明確
調(diào)研地農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)多持觀(guān)望態(tài)度,不愿將手中的耕地以較長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)給他人,絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)出的土地并無(wú)固定的流轉(zhuǎn)期限,土地流轉(zhuǎn)具有的固定流轉(zhuǎn)期限并且期限多在五年以下這種情況是少之又少。以這種不確定方式流轉(zhuǎn)形成的土地格局存在著隨時(shí)變動(dòng)的可能,具有很強(qiáng)的不明確性,不利于權(quán)利義務(wù)的行使。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)
由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的不完善,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定不明確、糾紛解決機(jī)制不完善、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全等一系列的風(fēng)險(xiǎn)。
(一)法律規(guī)定不健全
中國(guó)現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)主要包括《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。此外,立法目的不同,這些法律法規(guī)之間仍存在矛盾和沖突。 由于缺乏維護(hù)權(quán)利的機(jī)制,農(nóng)民很難在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)尋求適當(dāng)?shù)姆删葷?jì)來(lái)保護(hù)其合法權(quán)益。因此,法律規(guī)定的不健全,使得農(nóng)民維權(quán)面臨著法律救濟(jì)欠缺的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定不明確
大多數(shù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有建立轉(zhuǎn)讓合同,也沒(méi)有明確雙方的權(quán)利和義務(wù),因此很容易引起爭(zhēng)議。主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)期限以及土地利用方面的糾紛,由于流轉(zhuǎn)期限約定不明確,不利于受讓方對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃利用,受讓方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期。另外,沒(méi)有書(shū)面的合同對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)定,受讓方很可能對(duì)土地進(jìn)行破壞式的經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致土地地力下降,影響土地的后續(xù)利用。在發(fā)生糾紛時(shí),土地出讓人缺乏明確的維權(quán)依據(jù),使其處于不利地位,可能會(huì)影響出讓人流轉(zhuǎn)土地之積極性,造成惡性循環(huán),影響土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際過(guò)程中,由于缺乏審查、備案登記等程序,大部分采取口頭形式的流轉(zhuǎn)協(xié)議,當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),大多都將陷入難以尋求法律救濟(jì)的困境。
(三)糾紛解決機(jī)制不健全
《中國(guó)土地承包法》第51條規(guī)定:“如果土地承包經(jīng)營(yíng)存在爭(zhēng)議,雙方可以通過(guò)協(xié)商解決,也可以要求村民委員會(huì),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和其他調(diào)解部門(mén)解決。當(dāng)事人不愿意協(xié)商,調(diào)解或者協(xié)商,調(diào)解失敗的,可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者直接向人民法院申請(qǐng)” 。從五十一條我們可以看到解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的方式有四種,即談判,雙方調(diào)解,仲裁裁決和法院訴訟。由于農(nóng)地糾紛具有封閉性,大多不愿意采取仲裁或者訴訟的形式,因其成本很高。我國(guó)雖然規(guī)定了可以申請(qǐng)仲裁,但大多數(shù)農(nóng)村并未建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)。即使是有,也由于經(jīng)費(fèi)原因而沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
(四)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全
土地對(duì)于廣大的農(nóng)民來(lái)說(shuō)不再僅限于承擔(dān)著保障生活的功能,在一定程度上承擔(dān)著“安全閥”的兜底功能,農(nóng)民對(duì)于這一兜底功能的強(qiáng)烈需求反映出了農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的現(xiàn)實(shí),它已成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的障礙之一。除此之外,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也在遭受著各種自然風(fēng)險(xiǎn)的影響,這時(shí)就急需農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)保駕護(hù)航。
四、關(guān)于預(yù)防農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的一些想法
土地作為一種極其重要的不可再生資源,人們賴(lài)以生存的基礎(chǔ),各國(guó)對(duì)土地的利用都給予了高度重視。國(guó)外關(guān)于土地利用方面的規(guī)范積累了大量成熟的經(jīng)驗(yàn),值得我們研究借鑒。例如,英國(guó)鼓勵(lì)私人購(gòu)買(mǎi)土地,個(gè)人逐漸成為土地的所有者;法國(guó)重視經(jīng)濟(jì)組織的載體作用,并對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行金融扶持;美國(guó)建立社區(qū)社會(huì)保障體系,進(jìn)行社區(qū)防控,并對(duì)土地征用制定了極高的標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格限制土地征用。土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)我們不容忽視,因此需要對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制并采取相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行防范,確保廣大農(nóng)民的合法權(quán)益得到切實(shí)的保障,提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益,在以下幾個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。
(一)充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用
有關(guān)政府部門(mén)要做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,我們要做好審查和備案工作,完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù),全面把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,后期要做好服務(wù)轉(zhuǎn)出及轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(hù)的工作,幫助轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶(hù)解決就業(yè)問(wèn)題,促進(jìn)其增收。出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策,在農(nóng)機(jī)購(gòu)置和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面給予幫扶,提高流轉(zhuǎn)土地的效益。此外,鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn),不斷完善中介服務(wù)體系,建立一個(gè)組織良好,高效,服務(wù)完善的土地流轉(zhuǎn)中介系統(tǒng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。盡最大的努力為土地流轉(zhuǎn)的供需雙方提供及時(shí)有效的交易信息,實(shí)現(xiàn)從“散戶(hù)投資者到散戶(hù)投資者”轉(zhuǎn)為“散戶(hù)到中介服務(wù)組織,中介組織再到大戶(hù)”的標(biāo)準(zhǔn)化,市場(chǎng)化和有序流通的轉(zhuǎn)變。這一舉措不僅可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,增加農(nóng)民的收入,還可以提高我國(guó)土地資源利用效率。
(二)界定雙方的權(quán)利和義務(wù)
作為保護(hù)雙方合法權(quán)益的重要依據(jù),合同在民事活動(dòng)中發(fā)揮著極其重要的作用。由于權(quán)利維護(hù)者意識(shí)薄弱,大多數(shù)土地轉(zhuǎn)讓是在熟人之間進(jìn)行的,其中大多數(shù)采取口頭協(xié)議的形式。一旦發(fā)生糾紛,對(duì)于農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)極為不利。因此,政府應(yīng)制定并推廣土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本,載明流轉(zhuǎn)雙方的主要信息、流轉(zhuǎn)土地的具體內(nèi)容、使用時(shí)間、適用范圍、支付方式、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。 政府應(yīng)通過(guò)各種渠道,加強(qiáng)推進(jìn)有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限和流通的最新政策法規(guī)。讓農(nóng)民了解最新信息,保護(hù)農(nóng)民的各方面財(cái)產(chǎn)權(quán)。
(三)完善相關(guān)制度
首先,完善土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷加快,流通糾紛也在增加。在解決糾紛的過(guò)程中要綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決方式、重點(diǎn)以民間調(diào)解為主,因?yàn)槊耖g調(diào)解具有本土性和天然的優(yōu)勢(shì)性,在尊重當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗,不破壞鄰里和睦之情的基礎(chǔ)上快速有效的解決糾紛。除此之外,要使農(nóng)村干部在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中濫用權(quán)力的行為得到制止,加強(qiáng)對(duì)干部權(quán)力的監(jiān)督。在這個(gè)過(guò)程中,相關(guān)農(nóng)村干部們也應(yīng)該不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí),提升自身素養(yǎng),確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沿著正確的方向前行。
其次,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的秩序,禁止低價(jià)買(mǎi)入,高價(jià)賣(mài)出,從中獲利,這種無(wú)限的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包,一旦產(chǎn)生糾紛,將會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜,最終,損害的仍是農(nóng)民的利益。所以,應(yīng)當(dāng)制定法律或者建立部分制度。限制土地的惡意連續(xù)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包,避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn),充分確保土地市場(chǎng)的安全,讓土地轉(zhuǎn)出方轉(zhuǎn)的放心,獲得合理收入,轉(zhuǎn)入方收的舒心,可以合理高效利用土地資源。
在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn),但隨著法律法規(guī)、政策的出臺(tái)和落實(shí)以及學(xué)者們更進(jìn)一步的探索研究,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必將在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。
注釋?zhuān)?/p>
趙峰.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范研究.華中農(nóng)業(yè)大學(xué).2014.50-52.
黃英.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.2015.8-12.
李長(zhǎng)健.三權(quán)分置農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)防范.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào).2016(4).53.
《土地承包法》第五十一條規(guī)定:“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的,雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決,也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的,可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁,也可以直接向人民法院起訴。
何士青、楊亞瓊.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范—以三權(quán)分置為背景.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2018,31(1).
胡建.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范.經(jīng)濟(jì)法論壇.2014(4).74.