論監(jiān)察委員會留置期間被調(diào)查人的權(quán)利保障

(天津商業(yè)大學(xué) 天津 300401)

一、留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障的法律規(guī)定

依據(jù)《監(jiān)察法》，留置措施既不屬于行政強(qiáng)制措施也不屬于刑事強(qiáng)制措施，而是基于《監(jiān)察法》約束下限制人身自由的監(jiān)察措施。而人身自由是享有其他自由的基礎(chǔ)，因此留置期間被調(diào)查人的權(quán)利保障問題不容忽視。為此，可以從規(guī)范監(jiān)察程序和保障被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)兩方面實(shí)現(xiàn)留置期間對被調(diào)查人的權(quán)利保障。首先，留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依據(jù)留置條件、認(rèn)真遵守法定程序，摒棄以往刑事司法實(shí)踐中“重實(shí)體、輕程序”的陳舊觀念，增強(qiáng)程序意識，杜絕以案謀私。其次，要規(guī)范留置期間被調(diào)查人的權(quán)利救濟(jì)途徑，貫徹“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念。根據(jù)《監(jiān)察法》，留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障有如下規(guī)定：

(一)規(guī)范留置措施的程序以保障被調(diào)查人的權(quán)利

首先，《監(jiān)察法》第22條第一款規(guī)定了采取留置措施的條件，缺一不可：其一，被調(diào)查人要符合涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的前提條件。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查。其三需要具備以下法定情形之一：(1)涉及案情重大、復(fù)雜的；(2)可能逃跑、自殺的；(3)可能串供、偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；(4)可能有其他妨礙調(diào)查行為的。其次，規(guī)定了留置措施的程序。依據(jù)《監(jiān)察法》第43條和第44條，監(jiān)察機(jī)關(guān)使用留置措施時(shí)要執(zhí)行如下程序：第一，留置措施的審批需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，個(gè)人不能隨意決定采用留置措施。第二，留置期間一般不得超過3個(gè)月，該期間是不可變期間，但是特殊情況下，可以延長一次，延長的時(shí)間也不得超過三個(gè)月。第三，對被調(diào)查人員采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)以內(nèi)通知被留置人員的單位和家屬。第四，留置期間要保障被留置人員的飲食休息和安全，要合理安排訊問時(shí)間。

(二)規(guī)定申訴制度以保障被調(diào)查人的權(quán)利

有權(quán)利必有救濟(jì)，《監(jiān)察法》規(guī)定了被調(diào)查人留置后可以采取的相關(guān)救濟(jì)手段。首先，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申訴之日起一個(gè)月內(nèi)做出處理決定，申訴人對受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)查。其次，規(guī)定了監(jiān)察人員責(zé)任制。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)監(jiān)察人員有違法行為或者在案件的處理過程中出現(xiàn)重大失誤的，要追究直接責(zé)任人員以及負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。

二、留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障法律規(guī)定存在的問題

通過對留置措施法律規(guī)定的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前針對留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障的法律規(guī)定從宏觀上看是較為全面系統(tǒng)的，但是從微觀上看，還存在較多的問題需要進(jìn)一步的完善。

(一)申訴制度的局限性

目前，有關(guān)申訴制度的法律規(guī)范尚未統(tǒng)一、明確，并且申訴的程序由相關(guān)國家機(jī)關(guān)自行掌握，較為靈活，因此被調(diào)查人向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴是否能夠合法有效的實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)是不確定的。根據(jù)以往行政申訴制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行政申訴存在法律規(guī)定粗疏，可操作性差，流于形式等弊端，并不能完全發(fā)揮申訴制度應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)作用。①并且由于監(jiān)察委員會不是行政機(jī)關(guān)，因此對于上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)查結(jié)果不服的不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，這樣又減少了申訴人權(quán)利救濟(jì)的方式。綜上所述，依據(jù)目前的法律規(guī)定，留置期間申訴制度對于被調(diào)查人的權(quán)利保障效用的發(fā)揮是有限的。

(二)尚未明確規(guī)定留置期間律師能否介入案件調(diào)查

對于律師能否在留置期間介入監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查過程，一直是學(xué)界爭議的焦點(diǎn)之一。部分學(xué)者認(rèn)為留置期間，被調(diào)查人具有類似于改革前檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪案件中犯罪嫌疑人的法律地位和權(quán)利，因此要嚴(yán)格依據(jù)憲法中的人權(quán)保障原則，在留置期間賦予被調(diào)查人獲取律師幫助的權(quán)利。②還有學(xué)者認(rèn)為，留置期間，被調(diào)查人并非法定意義上的犯罪嫌疑人，留置也并非刑事訴訟程序，因此，留置期間，被調(diào)查人無權(quán)委托律師，律師也無權(quán)介入和會見。

無可厚非，律師對于保障被調(diào)查人員的權(quán)利具有非常重要的作用。首先，被調(diào)查人在留置期間孤立無援，雖然是國家工作人員涉嫌貪污賄賂或者瀆職等犯罪，但是應(yīng)該將其與普通公民一視同仁，并不能因其特殊身份剝奪獲得律師幫助的權(quán)利。其次，律師的介入可以有效的監(jiān)督監(jiān)察人員依法行使監(jiān)察權(quán)力，避免監(jiān)察權(quán)力濫用，減少刑訊逼供、暴力取證等違法行為的出現(xiàn)。但是從另一個(gè)角度來說，律師在留置期間介入將會給監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件帶來不利影響。首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件可能會涉及國家秘密，律師過早介入將會阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的進(jìn)展。其次，留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查案件的措施，并不屬于刑事訴訟程序，此時(shí)被留置人尚未被確定為犯罪嫌疑人，律師介入案件缺少法律依據(jù)。

由此可見，留置期間是否允許律師介入需要進(jìn)一步的明確探討，以保證懲治腐敗與保障人權(quán)目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。

(三)留置期間監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的法律規(guī)定需要完善

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這是留置措施依法公正實(shí)施的前提條件，是保障被調(diào)查人合法權(quán)利的重要基礎(chǔ)，因此要進(jìn)一步增強(qiáng)對留置措施過程的監(jiān)督。目前，黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督強(qiáng)度毋庸置疑，但是其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度尚需增強(qiáng)。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的信息交流機(jī)制尚不完善。監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施都是通過內(nèi)部進(jìn)行審查批準(zhǔn)，人大等監(jiān)督部門對留置進(jìn)展以及實(shí)施狀的監(jiān)督依賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)公布的信息，不能及時(shí)聽取被調(diào)查人的合理訴求，糾正留置期間的違法行為，具有滯后性。其二，目前，法律亦未規(guī)定人民監(jiān)督員能否在留置期間介入，監(jiān)督監(jiān)察人員。由此可見，留置期間的監(jiān)督問題還需進(jìn)一步的完善。

三、留置期間被調(diào)查人合法權(quán)利保障的完善建議

上文中論述了目前留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障法律規(guī)定的不足之處，基于此，在監(jiān)察體制改革背景之下，有必要以人權(quán)保障原則與法治原則為基礎(chǔ)，探析全面系統(tǒng)的留置期間被調(diào)查人權(quán)利保障措施。

(一) 完善申訴制度

首先，完善申訴制度的立法規(guī)范，這是貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的重要舉措，是保障人民合法權(quán)益的重要制度保障。為此，需要制定相應(yīng)的申訴制度實(shí)施細(xì)則，合理規(guī)制申訴的程序以及對申訴結(jié)果不服的權(quán)利救濟(jì)。其次，為保證申訴處理結(jié)果的合理性和合法性，可以在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的申訴部門，切實(shí)保證該部門依法公正地行使相應(yīng)權(quán)力，不受其他黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的干預(yù)。要避免走以往實(shí)踐中申訴制度對保障人權(quán)作用有限的老路，在監(jiān)察體制改革背景之下，開拓創(chuàng)新。

(二)明確禁止留置期間律師介入案件調(diào)查的法律規(guī)定

從目前掌握的資料來看，尚無律師介入監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查的相關(guān)信息。本文對于該問題更傾向于禁止律師在留置期間介入案件調(diào)查，因此相關(guān)法律應(yīng)對其做禁止性的規(guī)定。依據(jù)目前的法律規(guī)定以及實(shí)踐情況來看，留置期間禁止律師介入有如下理由：

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的犯罪主體是國家工作人員，其侵害的是國家利益以及人民利益，同時(shí)貪污賄賂或?yàn)^職行為極大地破壞了國家、政府的公正廉潔形象，對社會造成不利影響。因此，在國家利益和人民利益面前，可以相對限制被調(diào)查人的權(quán)利，禁止被調(diào)查人聘請律師。其次，留置并不是刑事訴訟程序，僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人進(jìn)行進(jìn)一步的訊問一邊了解案情或者收集相關(guān)證據(jù)措施，律師介入不符合法律的規(guī)定。第三，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，留置期間對被留置人的詢問必須進(jìn)行錄音錄像；根據(jù)國家監(jiān)察體制改革先行試點(diǎn)省市的做法，被留置人員一般單獨(dú)安排居住，不上戒具，有標(biāo)準(zhǔn)化的留置室、醫(yī)療和飲食起居保障。③該規(guī)定促進(jìn)了留置措施的規(guī)范化、法治化。第四，留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未完全掌握被調(diào)查人的犯罪證據(jù)，律師的素質(zhì)參差不齊，此時(shí)律師介入將會給監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件帶來極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件。因此，綜合各個(gè)方面考慮，留置期間，被調(diào)查人無權(quán)聘請律師，律師也無權(quán)介入。

(二) 增強(qiáng)對留置期間監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督制約

我國的監(jiān)督制約機(jī)制從整體上來說是全面系統(tǒng)的，因此對于監(jiān)察機(jī)關(guān)留置期間的監(jiān)督制約要堅(jiān)持黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門監(jiān)督以及外部監(jiān)督方式。要切實(shí)建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督部門的信息共享機(jī)制，增強(qiáng)其他監(jiān)督部門對監(jiān)察機(jī)關(guān)留置期間監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督。第一，人大常委會可以定期組織執(zhí)法檢查，審查留置工作的開展；第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以定期就留置期間監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律的情況向人大以及常委會進(jìn)行匯報(bào)。第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法準(zhǔn)確及時(shí)的公布留置信息，供社會公眾查閱，新聞媒體工作者要紀(jì)實(shí)報(bào)道，曝光留置期間的違法行為，以增強(qiáng)留置期間監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督。第三，可以讓人民監(jiān)督員參與留置期間的工作開展，依法糾正監(jiān)察人員的違法行為，增強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督。

四、結(jié)語

監(jiān)察體制改革是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的改革，留置措施將改革前的“雙規(guī)”措施合法化更加體現(xiàn)了我國依法治國的基本原則，這是提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求，充分表明了我國嚴(yán)懲腐敗的堅(jiān)定決心。依法保障留置期間被調(diào)查人的權(quán)利有利于推動監(jiān)察體制改革的法治化，貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的“國家尊重和保障”人權(quán)原則，因此我們要切實(shí)保護(hù)留置期間被調(diào)查人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與保障人權(quán)的雙目標(biāo)。

【注釋】

①袁喜兵：“我國行政申訴制度的構(gòu)建及完善”，載《河北法學(xué)》，2010年第10期。

②沈紅衛(wèi)、高峰：“問題與建議：論監(jiān)察委員會“留置”措施”，載《時(shí)代法學(xué)》，2018年01期。

③《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義，中國方正出版社2018年3月第一版，第201頁