新形勢下我國區(qū)域規(guī)劃存在的問題及對策

(浙江師范大學 浙江 金華 321004)

一、引言

區(qū)域規(guī)劃編制工作是成熟市場經(jīng)濟國家服務型政府公共政策體系的主要內(nèi)容之一，也是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，我國區(qū)域規(guī)劃編制的宏觀背景和微觀基礎已發(fā)生了變化。國家把區(qū)域規(guī)劃的編制放在突出重要的位置，因此研究新時期我國區(qū)域規(guī)劃面臨的問題以及對策建議，不僅對進一步發(fā)展和完善我國區(qū)域規(guī)劃編制的理論體系具有重要作用，而且對實際區(qū)域規(guī)劃工作也具有指導意義。

二、區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢

2009年以來，國家先后批復了13個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，同時還出臺了包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的11個產(chǎn)業(yè)振興計劃。這么短的時間內(nèi)推出如此多的規(guī)劃和計劃，這在歷史上是罕見的，因此我國區(qū)域規(guī)劃工作步入了新的時期，面臨著新的形勢。

首先，非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)走向終結，新的發(fā)展方式正在萌芽。從1980年設立深圳特區(qū)開始到今天，經(jīng)過由點到線、由線到面的摸索，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷豐富和完善。有別于前30年東部地區(qū)以點狀或線狀開發(fā)為特色的非均衡發(fā)展模式，即將開始的新30年，東、中、西部以及東北老工業(yè)基地等四大板塊協(xié)同發(fā)展，長三角、珠三角、京津翼、長江中游、成渝等經(jīng)濟圈、經(jīng)濟帶不斷壯大，將會以一種新的、動態(tài)均衡的網(wǎng)格狀方式走出一條東中西部地區(qū)各展優(yōu)勢、協(xié)調互動的發(fā)展道路。這是一條新型發(fā)展道路，將從地域空間入手，從根本上激活各地的發(fā)展活力，推動百花齊放，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距及收入差距。

其次，市場對各地區(qū)資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢進行重估，主要靠行政手段向東部過度配置生產(chǎn)要素的格局正在被打破。在新的格局下，將會更多地發(fā)揮市場對資源的配置作用。以往那種主要靠優(yōu)惠政策來謀取競爭優(yōu)勢的做法，在未來一段時間也許還會有用。但新的形勢是，只有發(fā)揮本地的稟賦優(yōu)勢或區(qū)位優(yōu)勢，才能獲取更多話語權、議價權，把經(jīng)濟增長的根系深植在自己的鄉(xiāng)土上。此外，經(jīng)過 30多年的發(fā)展，東部一些地區(qū)的資源環(huán)境承載能力開始減弱，這為中西部一些有條件的地區(qū)發(fā)展打開了空間。

再次，勞動力市場變化明顯，勞動力地域流向出現(xiàn)新態(tài)勢，勞動力價格地域差異逐漸縮小。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，東部地區(qū)的生產(chǎn)成本與生活成本被不斷抬高，產(chǎn)業(yè)結構高級化發(fā)展趨勢不可避免，對以農(nóng)民工為主的中低端勞動力的需求將會減弱。

此外，隨著交通、通訊等基礎設施的日益完善，在各地區(qū)的比較優(yōu)勢重新洗牌之后，包括人流、物流、資金流、技術流、資本流、信息流等全社會的各種資源，都會根據(jù)市場效率原則進行“大開大合”的重組配置。由于東部地區(qū)受到內(nèi)外兩頭擠壓，其產(chǎn)業(yè)形態(tài)必然要往高端發(fā)展以尋找出路，這將對不同偏好的資金、技術、資本、人才流向構成影響，也將非常有利于多樣化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局的形成。

三、我國區(qū)域規(guī)劃存在的問題

在國際上，許多國家都形成了各自的區(qū)域規(guī)劃體系，規(guī)劃的理論和實踐不斷豐富和發(fā)展。從內(nèi)容上看，已由物質建設規(guī)劃開始轉向社會發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃中的社會因素與生態(tài)因素越來越受到重視；從范圍上看，更加重視以整個國家為對象的區(qū)域規(guī)劃，甚至開始制定跨國或以大洲為對象的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如歐洲空間展望計劃等。相比而言，我國的區(qū)域規(guī)劃起步較晚，區(qū)域規(guī)劃工作還面臨著不少問題。

(一) 各層次、各類型的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容存在交叉與沖突。目前，我國區(qū)域層面的規(guī)劃管理權分屬從中央到地方的不同部門，形成了從上到下的“條狀分割”和地區(qū)與地區(qū)之間的“塊狀分割”的局面。

(二)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容仍偏重于物質規(guī)劃，忽視綜合協(xié)調和區(qū)域管治。由于多方面的原因，傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃以經(jīng)濟要素為主，內(nèi)容依然偏重彰顯地方政府政績的物質建設規(guī)劃，對如何確保人們在獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務機會均等方面重視不夠。

(三)編制方法單一、內(nèi)容面面俱到，易脫離地區(qū)發(fā)展實際。我國的區(qū)域規(guī)劃深受前蘇聯(lián)的影響，其規(guī)劃內(nèi)容主要側重于資源綜合評價、工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局和土地利用、城鎮(zhèn)居民點布局，范圍相對較窄。同時，我國區(qū)域規(guī)劃編制缺乏相應的理論指導和方法創(chuàng)新。

(四)區(qū)域規(guī)劃編制管理無序，相關領域立法緩慢。我國目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃分別隸屬于住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部和發(fā)展改革委三個不同的主管部門，規(guī)劃之間銜接較差，存在著相互分割、各自為政的情況，沒有統(tǒng)一、整體和系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃體系，嚴重削弱了規(guī)劃體系的整體功能。

四、新形勢下我國區(qū)域規(guī)劃的對策建議

(一)區(qū)域規(guī)劃的編制與實施應充分考慮各利益主體的關系，避免內(nèi)容的交叉與沖突。編制規(guī)劃時要準備多套方案。首先，要在照顧相關利益主體利益的前提下，考慮目標能否實現(xiàn)，目標的確定不能一廂情愿；其次，在目標和各方偏好既定的情況下，要預測各方的選擇和結果，選擇最優(yōu)的實施方式；最后，從規(guī)劃編制方法方面說，要采取階段性的規(guī)劃方法，對規(guī)劃方案進行動態(tài)調整，避免內(nèi)容的交叉與沖突。

(二)科學確定區(qū)域規(guī)劃調控范圍，實現(xiàn)由物質建設規(guī)劃向經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的轉變。區(qū)域規(guī)劃是一種區(qū)域經(jīng)濟管理的行政手段，許多國家全國性的區(qū)域規(guī)劃調控領域被嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍，如跨區(qū)域交通、水資源利用、環(huán)境保護等公共工程。

(三)努力推動區(qū)域規(guī)劃方法和模式轉型，實現(xiàn)因地制宜、科學規(guī)劃。新形勢下的區(qū)域規(guī)劃必需改變嚴重依賴行政力量的慣性思維，避免機械地使用任何一種模式。同時，規(guī)劃主管部門應根據(jù)可調控資源的管理與調控方式的變化，適時調整區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，盡量使不同等級的區(qū)域規(guī)劃之間相互銜接，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然和區(qū)位條件不同，區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容或者重點內(nèi)容要因時、因地而有所不同，實現(xiàn)因地制宜、科學規(guī)劃。

(四)注重區(qū)域規(guī)劃的層次性，建立健全相關法律保障體系到目前為止，我國還沒有形成一個由淺入深、由粗到細、由整體到局部，相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的區(qū)域規(guī)劃體系，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容和深度差別不大許多西方國家，都先后建立了區(qū)域和地方層面的空間規(guī)劃體系，并注重加強縱向和橫向的協(xié)調一般來說，越基層的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容越具體詳細，操作性也就越強因此，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應具有一定的層次性，同時也要注重立法對區(qū)域規(guī)劃的重要作用。