推進(jìn)重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑研究

袁偉 黃歡 龍孺湘 熊飛

摘 要：新型城鎮(zhèn)化過程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)之一，在全國上下轟轟烈烈推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化這一新形勢下，本文通過對重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)踐情況進(jìn)行分析，重點(diǎn)指出了其在實(shí)踐中的一些主要障礙，最后結(jié)合我國典型省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)驗(yàn)，提出推進(jìn)重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的建議：以提升人力資本為重點(diǎn)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育和職業(yè)培訓(xùn);深化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任;穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，完善社會保障體系;大力培育“小城市”，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化;完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化確權(quán)，分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;市民化;新型城鎮(zhèn)化

一、引言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過取得城鎮(zhèn)戶籍，享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇，并融入城市生活的過程，是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重要動力。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，必須深刻的認(rèn)識到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的巨大機(jī)遇，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序市民化。重慶市作為我國唯一的省級行政單位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，具有在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，示范帶動的責(zé)任。因此，本文主要是在梳理重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)踐現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析新形勢下重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙，并結(jié)合其他省市市民化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，最后對實(shí)現(xiàn)重慶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化提出政策建議。

二、重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要實(shí)踐

1997年，重慶被確立為直轄市以來，積極落實(shí)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)驗(yàn)，不僅加快了重慶城鎮(zhèn)化的發(fā)展，還帶來了重慶經(jīng)濟(jì)的迅速增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年，重慶的城鎮(zhèn)化率為31%，比全國城鎮(zhèn)化水平低1個(gè)百分點(diǎn)，而在2017年，重慶城鎮(zhèn)化率達(dá)到了64.08%，在全國排名第九，比1997年提高了33.8%，并在直轄后始終高于同一時(shí)期全國的城鎮(zhèn)化率（圖1）。在經(jīng)濟(jì)上，重慶市也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，由直轄時(shí)期的建設(shè)性發(fā)展，到今天致力于建設(shè)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)開放高地全面發(fā)展的新格局。

重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要以戶籍制度改革為核心，匹配完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)、土地處置等改革措施，逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度體系：

一是戶籍制度改革，2010年，重慶市正式啟動農(nóng)民工戶籍制度改革的舉措成為重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵一步?！吨貞c市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》《重慶市戶籍制度改革配套方案》等一系列措施相繼出臺，為重慶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍改革提供了制度支持。據(jù)重慶市公安局提供的轉(zhuǎn)戶數(shù)據(jù)分析，截止2015年，農(nóng)民工戶籍制度改革5年來累計(jì)成功轉(zhuǎn)戶429.3萬人、110.8 萬戶，其中在主城區(qū)落戶人數(shù)達(dá)到35.8萬人，占51%，而18歲至60歲的農(nóng)村勞動力人口占轉(zhuǎn)戶人口的65.4%，本市籍內(nèi)轉(zhuǎn)戶的占99.8%。這體現(xiàn)了重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)出人口跟著產(chǎn)業(yè)走、勞動人口是轉(zhuǎn)移大軍、本市人口是轉(zhuǎn)戶主力的特點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了重慶市政府政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。2016年，重慶市農(nóng)業(yè)人口為1776.6萬人，農(nóng)村常住人口1139.98萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率47.6%，常住人口城鎮(zhèn)化率為62.6%，鄉(xiāng)村從業(yè)人員為1302.54萬人（表1），農(nóng)業(yè)戶籍人口總體呈現(xiàn)下降趨勢，戶籍制度改革成效顯著。

二是匹配完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)、土地處置等改革措施，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，功能日趨完善。在戶籍制度改革下，剝離與戶籍相關(guān)的福利保障服務(wù)至關(guān)重要，為此，重慶市社保局明確提出轉(zhuǎn)戶居民與城鎮(zhèn)居民享受一樣的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，并通過加大對用工企業(yè)的督促來落實(shí)這一保障措施。在土地處置方面，對轉(zhuǎn)戶人口的承包地和宅基地繼續(xù)予以保留，并可繼續(xù)享受農(nóng)業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼，減輕農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)戶的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化確權(quán)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決后顧之憂，并通過“地票”交易，將大量閑置土地復(fù)墾為耕地，使得地票價(jià)款的凈收益顯著增加，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也得到了提高。到2017年，全市地票交易共計(jì)達(dá)到4.04萬畝、75.41億元，同比增長59.8%，全年農(nóng)村土地實(shí)物產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)11.57萬畝、金額7.8億元?，F(xiàn)已有巴南、長壽、南川等26個(gè)區(qū)（縣）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建成運(yùn)營，形成了以市級平臺為核心、區(qū)縣平臺為支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺為基礎(chǔ)的交易體系①。

三、新形勢下重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)、能力、觀念的局限

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍轉(zhuǎn)變的問題，還包含著讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市生活，接受城市文化。據(jù)了解，重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)戶人口中大部分認(rèn)為農(nóng)村生活環(huán)境更舒適、方便，城市生活帶來的是更多的負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的重要原因在于重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的局限：一方面長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，從而根深蒂固地影響著居民的消費(fèi)習(xí)慣，短時(shí)間內(nèi)難以改變。據(jù)重慶統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2016年，重慶市農(nóng)村居民人均可支配收入為11549元，僅為城鎮(zhèn)居民一半，其恩格爾系數(shù)為38.7%，而城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)僅為32.7%。收入支出上明顯的差距，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)觀念、生活方式等方面與城市居民格格不入，在城市環(huán)境中生活缺乏群體歸屬感，他們經(jīng)常懷舊，常常產(chǎn)生排斥心理，感覺自己不屬于城市。另一方面農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育水平普遍偏低，尤其缺乏職業(yè)技能方面的能力，就業(yè)競爭能力相對較弱。據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年，重慶農(nóng)村勞動力平均受教育年限為7.5年，未接受系統(tǒng)教育的占7.4%，小學(xué)學(xué)歷的占48.3%，初中學(xué)歷的占37.5%，高中學(xué)歷的占6.2%，大專及以上學(xué)歷的占0.5%。其中，農(nóng)村常住勞動接受過專業(yè)培訓(xùn)僅有7.3%，他們大部分長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，接觸非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的機(jī)會幾乎為零，盡管在轉(zhuǎn)戶后政府主持的一系列技能培訓(xùn)能夠彌補(bǔ)這一缺陷，但整體的素質(zhì)、觀念和能力的局限使得其就業(yè)門檻相對較高，而較低的就業(yè)收入難以維系城市生活，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

（二）部分區(qū)縣對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識不到位

在全市上下緊鑼密鼓地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的背景下，依然存在部分區(qū)縣地方政府對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策方面的宣傳不足，區(qū)縣政府對市民化政策落實(shí)不到位等情況，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匾徊糠洲r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)落戶政策一片茫然，或者聽說過但不了解具體情況。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因在于：在觀念上，部分區(qū)縣政府更多的是把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看成是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)戶籍，但他們進(jìn)城工作更多是一個(gè)短期行為，增加了城市的不穩(wěn)定性，區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會問題也更加突出，這使得區(qū)縣政府不愿意把更多的經(jīng)費(fèi)投入到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化當(dāng)中去。在管理上，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的政府績效考核制度不到位，傳統(tǒng)的政府官員考核和地方工作政績考核方式使區(qū)縣政府一如既往地追求自身利益最大化，而忽視對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)制度的落實(shí)。區(qū)縣政府人員陳舊的管理思想，缺乏對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化全盤考慮的能力，使得本就處于弱勢的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體更加不愿意進(jìn)入城市，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

（三）配套社會保障和公共服務(wù)措施還未跟上

重慶市長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使其社會保障體制也分為了兩大塊，一方面是以城鎮(zhèn)居民為主的社會保障體制，另一方面是以農(nóng)民為主的社會保障體制，重慶市通過戶籍制度改革，使得大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得了城鎮(zhèn)戶籍，而這部分人也理應(yīng)和城鎮(zhèn)居民享受均等的社會保障服務(wù)。盡管，《農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》《社會保障實(shí)施辦法（試行）》等文件的頒布，為重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障服務(wù)建立了相應(yīng)的銜接機(jī)制。但是，自2010年將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中，單位的繳費(fèi)比例由10%提升至12%，個(gè)人的繳費(fèi)比例也相應(yīng)的由5%提升至8%，需持續(xù)繳費(fèi)15年。而這在長期工作不穩(wěn)定以及易受“工潮”影響的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看來，無疑是加大了他們的工作生活負(fù)擔(dān)，大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而放棄這一社會保障。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活又要面對高昂的房價(jià)、高額教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用等，生活壓力及生存成本普遍偏高。尤其是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)住房問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遇到的頭等難題，近年來重慶房價(jià)居高不下，外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在其工作生活的城鎮(zhèn)里購買屬于自己的住房難度較大。而在現(xiàn)今重慶的住房又與許多社會公共服務(wù)政策捆綁在一起，這就使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被邊緣化，造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民之間的不公平現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口移居城鎮(zhèn)的意愿。

（四）教育和民主權(quán)利缺失

隨著人們生活水平的提高，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城主要在于想為下一代創(chuàng)造一個(gè)更好地學(xué)習(xí)生活環(huán)境，而重慶在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育和民主權(quán)利的投入還有待完善。據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，重慶市現(xiàn)有農(nóng)村中小學(xué)1.52萬所、教職工20.89萬人，約占全市的70%，城鎮(zhèn)教育資源僅占30%，而在全市大力推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女選擇城市就學(xué)，城鄉(xiāng)之間教學(xué)資源投入的差距與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女城市就學(xué)矛盾凸顯。盡管，近幾年，重慶市在“十三五”規(guī)劃指導(dǎo)下，新建幼兒園900所左右，改擴(kuò)建幼兒園1200所左右，建設(shè)150所特色普通高中，60所特色示范普通高中，但是，部分區(qū)縣城鎮(zhèn)的學(xué)校教學(xué)資源依然匱乏，從而入學(xué)名額和資源限制成為了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)的門檻，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女與城鎮(zhèn)居民子女享有的教育資源也相應(yīng)的出現(xiàn)不均等不公平現(xiàn)象，從而降低了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿。造成這一種局面的原因歸咎起來還是全市教育資源的匱乏，基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)投入不足。參加社區(qū)組織、社區(qū)活動、社區(qū)管理是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)生活，行使其民主權(quán)利的重要方式。但是，由于戶籍改革制度還未完全將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于長時(shí)間養(yǎng)成的農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式，并不愿意參加社區(qū)活動，使得他們常常被排斥在社區(qū)組織、社區(qū)活動、社區(qū)管理之外，難以完全融入城鎮(zhèn)社區(qū)生活。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期徘徊在社會政治生活之外，不能有效地參與社會管理，導(dǎo)致其在城市公共政策制定中的利益訴求難以得到充分反映和保障，民主權(quán)利缺失。

四、典型省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的典型案例

1.以城鄉(xiāng)公平為主線，構(gòu)建“零門檻全覆蓋無差別”的社會保障和服務(wù)體系

2015年以來，湖北宜城市堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心，制定了城鄉(xiāng)居民民生保障和公共服務(wù)清單，通過六大類23項(xiàng)內(nèi)容，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民進(jìn)行一體化管理，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)辦盡辦，應(yīng)保就?！?。“自主性選擇”從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主選擇城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療等方面給他們更多的自主權(quán)，充分尊重他們的意愿，同時(shí)，強(qiáng)化企業(yè)對職工保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任，給予城鄉(xiāng)居民平等的權(quán)利和保障。浙江德清縣通過“先確權(quán)、再戶改”的方式，從制度上保障農(nóng)民合法權(quán)益，打消了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，通過全覆蓋的社會保障和服務(wù)體系，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿進(jìn)行戶改，融入城市生活。湖北宜城和浙江德清都通過充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿，用全覆蓋無差異的社會保障和服務(wù)體系，達(dá)到了“引人、留人”的市民化效果。

2.積極培育“小城市”，推進(jìn)本地農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化

遼寧省大連市以本地農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化為突破口，進(jìn)行以“小城市、中心鎮(zhèn)、郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)”為代表的區(qū)域性重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)。據(jù)了解，大連市每年安排政府投資總額的7%，專項(xiàng)用于支持中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系項(xiàng)目建設(shè)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)匕布衣鋺簦岣吡水?dāng)?shù)爻鞘谐擎?zhèn)化的承載能力和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。到2015年末，大連市皮楊中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.1%，五年提高了9.1個(gè)百分點(diǎn)，甘井子區(qū)戶籍城鎮(zhèn)人口增加3.4萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%，使得大連市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了71.2%，提前完成其城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

3.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系

甘肅金昌以產(chǎn)城融合發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，致力于打造資源型城市推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式。2015年以來，金昌市不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)空間和產(chǎn)業(yè)體系，建立多產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展，打破了資源型城市的單一局面。建成的以文化旅游業(yè)為主導(dǎo)的龍首新區(qū)和以工業(yè)為主導(dǎo)的金水新區(qū)兩個(gè)產(chǎn)城融合的城市新區(qū)，完善了城市綜合承載功能，為其吸納了近17.2萬人口，城鎮(zhèn)化率提高到了68%。四川瀘州市圍繞“港產(chǎn)城”一體化總體要求，發(fā)揮沿江人口和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造宜居環(huán)境的同時(shí)通過打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、制造業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)解決轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“住得下、留得住、得發(fā)展”。

4.圍繞土地要素，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保障

湖北仙桃市以建設(shè)用地增減掛鉤為基礎(chǔ)，通過遷村騰地、社區(qū)建設(shè)的方式開啟新型城鎮(zhèn)化之路。通過“先還建，后開發(fā)” 的方式（先由政府投資建安置區(qū)，把騰出的部分土地由政府依法征收后通過招拍掛出讓，出讓收入沖抵還建房及拆遷支出），緩解了城市化進(jìn)程中新增城市建設(shè)用地對農(nóng)用地“占補(bǔ)平衡”的壓力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)帶來了便利。據(jù)了解，這一制度實(shí)施以來仙桃市撤并零散村莊近200個(gè)，拆遷危舊房屋2016棟，建成新農(nóng)村社區(qū)14個(gè)，農(nóng)民新居412棟，取得了顯著成效。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，仙桃市還鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、實(shí)行集約經(jīng)營，走上了節(jié)約集約用地的新型城鎮(zhèn)化之路。

（二）對重慶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的借鑒意義

“十三五”規(guī)劃以來，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作正在如火如荼的進(jìn)行，各省市根據(jù)自己的實(shí)際情況，進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革的試點(diǎn)，探索出各具特色的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策。通過對湖北、甘肅、四川、遼寧等省市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)驗(yàn)的分析，重慶市應(yīng)注意以下幾方面：

一是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意轉(zhuǎn)戶到城市生活的一個(gè)重要原因在于其基本權(quán)益難以保障，轉(zhuǎn)移到城市生活不僅僅需要適應(yīng)新的環(huán)境，對于基本的養(yǎng)老醫(yī)療和就業(yè)方面的保障還需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。湖北宜城和浙江德清通過“自主性選擇”、“先確權(quán)、再戶改”的方式，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿放在了首要位置，從制度層面完善保障措施來吸引廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)移戶口，建立全覆蓋的社會保障和服務(wù)體系保障了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

二是加大區(qū)縣鎮(zhèn)建設(shè)投入，為轉(zhuǎn)移人口提供良好的生活環(huán)境。發(fā)展具有特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城市和郊區(qū)，不僅可以減輕中心城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承載壓力，還可以幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)就近就地就業(yè)，幫助農(nóng)民安家落戶。同時(shí)，通過產(chǎn)城融合，建立多產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，有效的解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。甘肅、遼寧、浙江依托農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地周圍的中小城市、郊區(qū)、中心鎮(zhèn)建設(shè)，加快了市民化進(jìn)程，從而吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由中心城市轉(zhuǎn)向這些中小城市流動，有力的推動了城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

三是注重“人地掛鉤”，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地的退出和利用機(jī)制。湖北仙桃通過增減掛鉤的方式，有效實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)用地的平衡。堅(jiān)持建設(shè)用地跟著產(chǎn)業(yè)和人口走的方式，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地不僅給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)這個(gè)城市吸納的農(nóng)村人口來確定建設(shè)用地的增加規(guī)模。這樣就把人和地聯(lián)系起來，既可以實(shí)現(xiàn)對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是有利于對土地城鎮(zhèn)化盲目擴(kuò)大城市規(guī)模進(jìn)行制約。

五、推進(jìn)重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的建議

（一）以提升人力資本為重點(diǎn)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育和職業(yè)培訓(xùn)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，并不是所有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都有市民化的條件，因而以提升人力資本為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育和培訓(xùn)需要從兩個(gè)方面來進(jìn)行：一方面，注重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女的教育公平問題。重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女由于公共教育資源總量的限制，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女入學(xué)較困難。政府不僅要加大教育基礎(chǔ)設(shè)施和院校的建設(shè)，通過“綠色通道”、統(tǒng)一學(xué)籍管理等方式，保障隨遷子女和常住戶口居民子女享受同等待遇，促進(jìn)他們與本地學(xué)生的文化融合。同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)師資力量的建設(shè)，尤其是對于邊遠(yuǎn)縣鎮(zhèn)師資，政府應(yīng)當(dāng)加大投入，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女提供同等的教育水平。另一方面，是加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)和教育，提高其就業(yè)能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)在提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的同時(shí)為經(jīng)濟(jì)增長提供了動力，因而對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)至關(guān)重要，政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多層次技能培訓(xùn)的投入，形成“培訓(xùn)、就業(yè)、提高”的培訓(xùn)模式，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)能力，使其成功轉(zhuǎn)化為全市發(fā)展的人力資本，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

（二）深化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及到與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型裙駲?quán)益以及利益的重新分配，是一個(gè)長期且龐大的工程。區(qū)縣政府作為全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要執(zhí)行層，有責(zé)任依據(jù)市政府的宏觀政策指導(dǎo)，因地制宜地改革當(dāng)?shù)氐膽艏贫群娃r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)該群體的自由遷移，掃除阻礙他們在城鎮(zhèn)全面發(fā)展的關(guān)鍵障礙。首先，應(yīng)從區(qū)縣官員的綜合素質(zhì)和政績考核兩方面著手，培養(yǎng)官員對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全盤考慮的能力，完善地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口績效考核制度，約束并指導(dǎo)地方政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的執(zhí)行力度。其次，區(qū)縣政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本保障和公共服務(wù)的財(cái)政支出，建設(shè)城鎮(zhèn)服務(wù)型財(cái)政，使得進(jìn)城農(nóng)業(yè)人口享受到與城市人口同等的待遇。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，完善社會保障體系

重慶市以戶籍制度改革為主的方式，必須建立相應(yīng)的社會保障制度，通過建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系可以解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過后的后顧之憂。一方面，重慶市應(yīng)清理與戶籍相附帶的各種功能，逐步消除城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的不公平，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口給予相應(yīng)的補(bǔ)償，建立健全基本保障制度。同時(shí)，由于重慶地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，城市化進(jìn)程各不相同，因而社會保障制度的建立應(yīng)當(dāng)以縣鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，分范圍進(jìn)行保障，建立相應(yīng)的最低貧困保障線。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障制度，多渠道滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對住房的基本需求，通過發(fā)展遠(yuǎn)郊和集鎮(zhèn)分散轉(zhuǎn)移人口，減輕主城區(qū)住房壓力。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)公租房建設(shè)，針對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的特點(diǎn)探索多種住房保障方式，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行租房、購房補(bǔ)貼，完善住房保障體系，改善該群體的居住條件。

（四）大力培育“小城市”，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化

重慶市是典型的“大城市、大農(nóng)村”并存的二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，農(nóng)村人口較多且經(jīng)濟(jì)相對比較貧困，因而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決好“三農(nóng)”問題，應(yīng)當(dāng)把“大農(nóng)村”向集鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)化，鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化。重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，把“大農(nóng)村”進(jìn)行集鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民必要的發(fā)展權(quán)，給予他們與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，同時(shí)，要解決好農(nóng)民耕種用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的協(xié)調(diào)問題。根據(jù)中小城市經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，對于集鎮(zhèn)化的“大農(nóng)村”可通過招商引資、企業(yè)搬遷、撤并重組等手段，吸引現(xiàn)代物流、金融、旅游等產(chǎn)業(yè)因地制宜發(fā)展集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，推動產(chǎn)城融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化。合理規(guī)劃新型集鎮(zhèn)的發(fā)展定位，完善小城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)考核激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，幫助農(nóng)業(yè)專業(yè)人口實(shí)現(xiàn)就地就近市民化，提高重慶市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

（五）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化確權(quán)，分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的量化確權(quán)，可以使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)身份和社會身份分離，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂被打消，城鄉(xiāng)資產(chǎn)的行政地域界限被打破，拓寬了產(chǎn)城融合渠道，增加了農(nóng)民的收益，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也就相應(yīng)加快。近年來，重慶開展資產(chǎn)量化確權(quán)改革試點(diǎn)工作，取得了一定的成效。但是，其農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化確權(quán)主要集中在農(nóng)村承包土地、農(nóng)房和林權(quán)三個(gè)方面，其它集體公共房屋等集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作尚未全面開展。因而，應(yīng)建立全面的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化確權(quán)工作給予稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政扶持，完善現(xiàn)行征地政策，給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足用地的空間。完善現(xiàn)有“地票”交易制度，建立“三權(quán)到人、權(quán)跟人走”的權(quán)屬管理新機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，形成了以市級平臺為核心、區(qū)縣平臺為支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺為基礎(chǔ)的交易體系，激活農(nóng)村資源，增加進(jìn)城落戶居民財(cái)產(chǎn)性收益。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《重慶農(nóng)村土地交易所2017年度報(bào)告書》。

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基金項(xiàng)目：

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重慶市科委制度創(chuàng)新類項(xiàng)目“關(guān)于我市加大‘聚才引人力度應(yīng)對當(dāng)前二線城市‘搶人大戰(zhàn)的建議（項(xiàng)目編號：cstc2018jsyj-zdcx0366）”。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“增強(qiáng)農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性研究（編號：2018090）”。

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)經(jīng)營新模式對增進(jìn)與分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)理研究”（編號：71473205）。