高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)探究

龍哲

摘要：2012年12月，為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。規(guī)范自施行至今已有5年時(shí)間，但高校在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中依然存在不少問(wèn)題，對(duì)于如何解決這些問(wèn)題，提升高校治理水平，成為了高校管理部門(mén)面臨的重要課題。本文闡述了高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性，以及高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，最終提出高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：高校;業(yè)務(wù)層面;內(nèi)部控制

2012年12月，為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)范”），自2014年1月1日起施行。規(guī)范自施行至今已有近5年，但高校在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中依然存在不少問(wèn)題，對(duì)于如何解決這些問(wèn)題，國(guó)內(nèi)已有不少思考和研究，但由于高校內(nèi)部控制建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀、政府部門(mén)管理要求、高校原有基礎(chǔ)及發(fā)展規(guī)劃等實(shí)際情況密切相關(guān)，如何建設(shè)高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，提升治理水平，成為了高校管理部門(mén)面臨的重要課題。

一、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制包括單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況和其他情況。

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)利規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制，也是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的一部分。高校內(nèi)部控制建設(shè)也是依法治校的要求，有利于建立和完善現(xiàn)代高校制度，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)利濫用;有利于建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)內(nèi)部治理水平不斷提高，保障高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)健高效運(yùn)行。為積極響應(yīng)國(guó)家和省市有關(guān)加強(qiáng)高校管理治理水平的行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)已成為高校加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控以及提升治理水平的必修課和當(dāng)務(wù)之急。

二、高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

規(guī)范出臺(tái)后，各高校都相繼出臺(tái)或修訂了多項(xiàng)管理制度和流程，有效提高了內(nèi)部控制水平，但內(nèi)控控制的業(yè)務(wù)層面仍然存在諸多缺陷和問(wèn)題，主要包括：

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、效率低，預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額大

高校各部門(mén)編制的年度預(yù)算不科學(xué)，無(wú)法完全與年度工作計(jì)劃相呼應(yīng)，常常出現(xiàn)漏項(xiàng)，項(xiàng)目名稱(chēng)過(guò)大或者過(guò)細(xì)，項(xiàng)目金額的計(jì)算依據(jù)不合理，存在嚴(yán)重的先要錢(qián)后分配項(xiàng)目的情況，預(yù)算調(diào)整頻繁，執(zhí)行進(jìn)度慢，年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額大，績(jī)效意識(shí)淡薄，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏考核和獎(jiǎng)懲。

（二）非稅收入未及時(shí)足額收繳，部分支出事項(xiàng)無(wú)歸口部門(mén)管理、未制定專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度

收入管理方面存在未按要求及時(shí)將收入上繳財(cái)政、截留財(cái)政收入等現(xiàn)象。支出管理方面，存在部分支出事項(xiàng)沒(méi)有歸口的部門(mén)管理，也未制訂專(zhuān)項(xiàng)的資金管理制度，導(dǎo)致支出時(shí)無(wú)據(jù)可依，隨意性較大。

（三）采購(gòu)效率低下、超預(yù)算采購(gòu)

采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效率低下、執(zhí)行不規(guī)范，預(yù)算審批與支付審核環(huán)節(jié)不嚴(yán)格，存在超預(yù)算支付以及未按預(yù)算經(jīng)費(fèi)渠道來(lái)進(jìn)行支付的情況。

（四）資產(chǎn)賬實(shí)不符、管理漏洞多，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下，國(guó)有資源出租出借未按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)

高校各部門(mén)的資產(chǎn)管理職能分散、主體缺位、互相推諉，造成職責(zé)界定和管理比較混亂的現(xiàn)象，資產(chǎn)存在采購(gòu)預(yù)算編制不精準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)配置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)、長(zhǎng)期閑置、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范等情況;固定資產(chǎn)仍存在賬賬、財(cái)實(shí)不符的問(wèn)題;未制定與無(wú)形資產(chǎn)管理相關(guān)的制度，無(wú)法對(duì)商標(biāo)、專(zhuān)利技術(shù)和土地使用權(quán)等進(jìn)行有效利用和管理;材料等低值易耗品的財(cái)務(wù)管理與實(shí)物管理相脫節(jié);資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下，國(guó)有資源出租出借未按規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一招投標(biāo)。

（五）合同管理存在漏洞

高校無(wú)歸口部門(mén)統(tǒng)一管理所有與收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)合同，部分經(jīng)濟(jì)合同未經(jīng)財(cái)務(wù)部門(mén)審核及備案，沒(méi)有安排專(zhuān)人進(jìn)行合同執(zhí)行的監(jiān)督，導(dǎo)致與合同有關(guān)的收入應(yīng)收未收，費(fèi)用和支出應(yīng)付未付，增加了高校的違約風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建設(shè)管理存在漏洞

高校建設(shè)項(xiàng)目存在未按程序立項(xiàng)、預(yù)算調(diào)整頻繁、超期建設(shè)、超概算建設(shè)的情況，而且由于建設(shè)管理問(wèn)題導(dǎo)致的訴訟也非常多，極大加重高校的管理壓力，增加管理成本。

（七）內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)不完善，各控制模塊存在脫節(jié)等。

高校內(nèi)部控制系統(tǒng)模塊繁多，主要的模塊有預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算、網(wǎng)上報(bào)銷(xiāo)、薪酬個(gè)稅、收費(fèi)管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、基建項(xiàng)目管理、合同管理等，再加上各地方政府有不同的政策，高校的個(gè)體性差異也很大，導(dǎo)致至今沒(méi)有一個(gè)一體化系統(tǒng)可以全部滿(mǎn)足所有高校的管理需求，所以?xún)?nèi)部控制過(guò)程中的不同模塊往往由不同公司的系統(tǒng)進(jìn)行管理，相互之間的脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，無(wú)法形成一體化的有效閉環(huán)。

三、高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）突出預(yù)算管理核心職能作用，全面提升預(yù)算執(zhí)行力和約束力

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心，具有統(tǒng)率財(cái)務(wù)工作的功能，提升財(cái)務(wù)管理水平需要預(yù)算管理來(lái)支撐;預(yù)算管理抓細(xì)、抓到位，財(cái)務(wù)管理就會(huì)順、就會(huì)有效。

1.抓早抓細(xì)抓嚴(yán)預(yù)算編制。預(yù)算編制是常規(guī)性工作，應(yīng)充分運(yùn)用預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的理念，各預(yù)算項(xiàng)目要提前申報(bào)、提前評(píng)審論證、提前申請(qǐng)入庫(kù)備選、提前明確計(jì)劃、提前細(xì)化分配、提前納入預(yù)算編制，以中期（一般為三年）滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的編制為基礎(chǔ)編制中期財(cái)務(wù)規(guī)劃;要特別強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目入庫(kù)前的評(píng)審論證，預(yù)算一定金額規(guī)模以上的項(xiàng)目應(yīng)納入績(jī)效管理，改變以往先有資金后有項(xiàng)目、項(xiàng)目不細(xì)不實(shí)的現(xiàn)象;要更加嚴(yán)格控制預(yù)算追加和調(diào)整，尤其是支出項(xiàng)目和內(nèi)容的調(diào)整。

2.加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行效果。各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)起預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模占年度預(yù)算比例不超過(guò)9%的要求，狠抓預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)于違反《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算執(zhí)行時(shí)限要求的直接責(zé)任人員要依法給予處分;建立預(yù)算安排與部門(mén)經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效考評(píng)掛鉤，預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果與部門(mén)及個(gè)人年度考核相結(jié)合的機(jī)制，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行效率高、績(jī)效好的部門(mén)和項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、績(jī)效差的部門(mén)和項(xiàng)目給予處罰。

（二）完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，分清權(quán)責(zé)

隨著事業(yè)的快速發(fā)展，高校內(nèi)部管理形勢(shì)也發(fā)生了很大變化，校內(nèi)財(cái)經(jīng)和資產(chǎn)管理復(fù)雜多樣，多校區(qū)管理、二級(jí)學(xué)院改革等使管理跨度加大、難度增加，也更加需要完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制關(guān)鍵是劃分財(cái)權(quán)關(guān)系，明確財(cái)權(quán)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。按照校內(nèi)管理層次，進(jìn)一步規(guī)范建立起校長(zhǎng)、主管財(cái)務(wù)工作的副校長(zhǎng)、分管校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)處、歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)人、部門(mén)（院系）負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員等若干個(gè)層次的各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，把財(cái)務(wù)責(zé)任，如項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，分解到項(xiàng)目，分解到崗位和人，各司其職，各負(fù)其責(zé)，同時(shí)互相約束，協(xié)同防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)收支管理和合同管理，做好應(yīng)收盡收、應(yīng)支盡支

1.嚴(yán)格按照財(cái)政“收支兩條線(xiàn)”的管理規(guī)定，將高校的各項(xiàng)收入及時(shí)上繳財(cái)政后再申請(qǐng)返撥，尤其是年末結(jié)賬前，必須預(yù)留財(cái)務(wù)結(jié)算的時(shí)間，將所有的應(yīng)繳國(guó)庫(kù)款和應(yīng)繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)款上繳完畢，不留余額。支出管理方面，應(yīng)將高校的支出按照支出的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)劃分至不同的歸口部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理，并結(jié)合國(guó)家和地方的具體要求和規(guī)定建立符合高校實(shí)際情況的有效的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度，以作為財(cái)務(wù)人員審核支出規(guī)范性和合理性的依據(jù)。對(duì)于敏感性的支出（如“三公”經(jīng)費(fèi)），除加強(qiáng)制度建設(shè)和流程管理外，還要按規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)，提高支出的透明度。

2.高校應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的部門(mén)統(tǒng)一管理所有與收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)合同，建立合同的簽訂審批流程，所有涉及到收支經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合同必須經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)部門(mén)的審核及備案，并安排專(zhuān)人對(duì)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，做到與經(jīng)濟(jì)合同有關(guān)的收入應(yīng)收未收，費(fèi)用和支出應(yīng)付未付。

（四）完善高校資產(chǎn)管理制度體系，提升管理的規(guī)范化、制度化水平

1.高校應(yīng)設(shè)立專(zhuān)職資產(chǎn)管理部門(mén)，作為高校國(guó)有資產(chǎn)各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一管理部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一資產(chǎn)報(bào)表，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)采購(gòu)招投標(biāo)工作。

2.根據(jù)資產(chǎn)類(lèi)別，設(shè)置相應(yīng)的資產(chǎn)歸口管理執(zhí)行部門(mén)，如為辦公室、教務(wù)處、科研處、基建處、后勤處、信息技術(shù)中心、圖書(shū)館等，按照高校資產(chǎn)管理的統(tǒng)一要求結(jié)合部門(mén)職責(zé)，資產(chǎn)歸口管理執(zhí)行部門(mén)負(fù)責(zé)相應(yīng)類(lèi)別資產(chǎn)的采購(gòu)論證、使用情況監(jiān)督等，并制定工作細(xì)則和流程;尤其應(yīng)設(shè)置或明確負(fù)責(zé)高校經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)部門(mén)，以提高國(guó)有資產(chǎn)的收益能力。

3.建設(shè)統(tǒng)一、科學(xué)有效的信息化管理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)各類(lèi)資產(chǎn)的全過(guò)程信息化管理，并對(duì)資產(chǎn)從采購(gòu)、配置、使用、調(diào)撥、折舊和處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)管理，為高校決策和管理提供依據(jù)。

（五）加強(qiáng)基建項(xiàng)目管理，積極防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

嚴(yán)格按照國(guó)家和地方有關(guān)基建項(xiàng)目立項(xiàng)的要求開(kāi)展基建項(xiàng)目的前期工作，按程序報(bào)建報(bào)批，基建部門(mén)應(yīng)積極與政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取提高前期工作的效率。建設(shè)管理過(guò)程中高校應(yīng)充分發(fā)揮自身作為甲方和政府部門(mén)、監(jiān)理等第三方的監(jiān)督監(jiān)管作用，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的程序，防止先斬后奏，防止超概算建設(shè);積極協(xié)調(diào)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的勞務(wù)或工程款糾紛問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)協(xié)調(diào)或者法律手段解決。建設(shè)完成后要及時(shí)完成結(jié)算、審計(jì)、決算等工作，將在建工程結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，避免出現(xiàn)在建工程長(zhǎng)期掛賬的情況。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)建設(shè)，與高校各類(lèi)信息實(shí)現(xiàn)互通共享

內(nèi)部控制制度和流程的執(zhí)行需要信息化系統(tǒng)來(lái)落地和實(shí)現(xiàn)，高校必須加強(qiáng)內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)的建設(shè)，對(duì)各控制模塊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)。有自主開(kāi)發(fā)軟件能力的高?？梢赃M(jìn)行自主研發(fā)，如果研發(fā)能力不夠可以尋找軟件公司進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，以滿(mǎn)足高校自身的個(gè)性化管理需求。在內(nèi)部控制研發(fā)的過(guò)程中還必須考慮與高校的其他管理系統(tǒng)（如人事管理、學(xué)生管理、教務(wù)管理、科研管理、后勤管理等）的銜接與信息共享，建設(shè)高校信息一體化統(tǒng)一門(mén)戶(hù)，讓師生可以享受信息科技為工作與學(xué)習(xí)帶來(lái)的高效、便捷與安全。

（七）建設(shè)培養(yǎng)高素質(zhì)的內(nèi)部控制團(tuán)隊(duì)

內(nèi)部控制是一項(xiàng)非常復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)性工作，高校應(yīng)為內(nèi)控相關(guān)部門(mén)配置足夠的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律、項(xiàng)目管理、計(jì)算機(jī)等方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，加強(qiáng)管理隊(duì)伍培訓(xùn)和建設(shè);高校各二級(jí)部門(mén)（院系部）也應(yīng)加強(qiáng)管理人員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高管理人員隊(duì)伍素質(zhì)和水平。

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