淺談PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的問題和解決對(duì)策

陳娟

摘要：棚戶區(qū)改造，以及保障性安居工程的實(shí)施，能夠極大的改善民眾的生活條件，得到廣大群眾的廣泛支持，然而這項(xiàng)工作需要投入大量資金，為了解決相關(guān)融資問題，PPP融資模式開始得到廣泛應(yīng)用，本文首先對(duì)PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的作用進(jìn)行了闡述，然后對(duì)這種融資模式所存在著的問題給予了分析，最后提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;棚戶區(qū)改造;融資問題

棚戶區(qū)改造，不僅是重要的民生問題，而且還有助于社會(huì)的發(fā)展，在穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生以及轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，作用顯著。然而棚戶區(qū)改造，往往需要大量的資金投入，如果缺乏相應(yīng)的資金支持，就很難推動(dòng)棚戶區(qū)改造。為此，早在2014年，國(guó)家開發(fā)銀行，就正式成立了住宅金融事業(yè)部門，負(fù)責(zé)對(duì)棚戶區(qū)改造提供相應(yīng)的融資支持，一年后，《預(yù)算法》正式實(shí)施，這為PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用提供了重要支持。

一、PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的作用分析

棚戶區(qū)改造，離不開大量資金的支持，傳統(tǒng)以政府舉債方式促使棚戶區(qū)改造事業(yè)發(fā)展的方式已經(jīng)受到了極大的制約，正是如此，PPP融資模式憑借著自身的優(yōu)勢(shì)，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的作用主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，也有助于風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和分擔(dān)。PPP融資模式主要是行政部門和私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作的方式來開展，這樣就能夠顯著規(guī)避政府部門獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的資金問題，同時(shí)也能夠?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)的投資貸款分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，PPP融資模式可以更好的推動(dòng)棚戶區(qū)改造成效。因?yàn)閰⑴c改造項(xiàng)目的私營(yíng)主體需要通過競(jìng)標(biāo)的方式才能獲取相應(yīng)的合同，這些企業(yè)為了滿足政府需求，就會(huì)加大自身管理力度，一方面做到按期按質(zhì)量的完成相應(yīng)的改造工程，另一方面還需要保障自己的利潤(rùn)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)理單位以及項(xiàng)目承包方，都需要加大工程的監(jiān)管力度，因此可以顯著提升棚戶區(qū)改造成效。

第三，可以進(jìn)一步拓展資金來源，顯著緩解政府的財(cái)政壓力。近些年，我國(guó)棚戶區(qū)改造力度不斷提升，僅僅依靠政府獨(dú)立的資金支持，顯然不具有可持續(xù)性。而在PPP融資模式之下，可以很好的吸引社會(huì)資金的廣泛參與。特別是某些資金落實(shí)難度大的項(xiàng)目，通過PPP融資模式，將具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社會(huì)資本引入進(jìn)來，就能夠很好的推動(dòng)這些項(xiàng)目的持續(xù)開展。

二、PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的問題分析

雖然PPP融資模式能夠很好的推動(dòng)棚戶區(qū)改造成效，但是卻因?yàn)橄旅娴囊恍﹩栴}存在，導(dǎo)致了這種融資模式還很難在棚戶區(qū)改造中全面的應(yīng)用。

（一）PPP融資項(xiàng)目的相關(guān)配套制度不夠完善

當(dāng)前，國(guó)家為了進(jìn)一步推動(dòng)PPP融資模式的應(yīng)用，相關(guān)部門如“發(fā)改委”、“財(cái)政部”等，都先后推出了一系列以PPP融資模式發(fā)展的相關(guān)政策文件，不過，有關(guān)該融資模式的應(yīng)用，并沒有很好的得到國(guó)家立法的支持，相關(guān)操作還缺乏相應(yīng)的透明度，不同參與主體的權(quán)力和義務(wù)，監(jiān)督模式等細(xì)節(jié)內(nèi)容，還沒有相應(yīng)制度的支持，這影響了社會(huì)資本的參與積極性。另外，當(dāng)前，推動(dòng)PPP融資模式的部門往往有多個(gè)，而且這些部門所關(guān)注的重點(diǎn)往往存有不同，有些部門對(duì)PPP融資模式的理解還有相應(yīng)的差異，不能在政府層面，形成合力。

（二）滿足條件的融資主體較少

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)參與PPP融資項(xiàng)目的社會(huì)資本要求相對(duì)較高，這讓很多地區(qū)在推動(dòng)PPP融資模式時(shí)，很難找到滿足要求的社會(huì)資本。這導(dǎo)致了應(yīng)用這種模式來推動(dòng)棚戶區(qū)改造就變得相對(duì)困難，而以政府購買服務(wù)模式，針對(duì)參與主體的要求就相對(duì)較低，只需要具有政府性質(zhì)的國(guó)有公司，作為借款人即可。

（三）投資收益很難達(dá)到社會(huì)資本的預(yù)期

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，存在著一定的公益屬性，屬于典型的民生工程，因此對(duì)應(yīng)的投資效益相對(duì)較低，對(duì)社會(huì)資本也缺乏應(yīng)用的吸引力。而且相對(duì)于那些公共事業(yè)項(xiàng)目而言，棚戶區(qū)改造所涉及到安置房，在短時(shí)間內(nèi)被分配之后，相關(guān)的產(chǎn)權(quán)就會(huì)被安置的居民所擁有，這樣就很難將其轉(zhuǎn)換成有效資產(chǎn)，同時(shí)也很難獲取長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)效益，這必然會(huì)影響社會(huì)資本的參與積極性。

（四）操作流程相對(duì)復(fù)雜

當(dāng)前國(guó)家所明確的PPP融資模式，存在著較為復(fù)雜的流程，結(jié)合財(cái)政部所給出的操作指南可知，完整的PPP融資模式實(shí)施過程，可以細(xì)分成五大階段，十九個(gè)環(huán)節(jié)，所涉及到的部門也相對(duì)較多，不同環(huán)節(jié)還往往涉及到諸多主體的利益博弈，這些都會(huì)影響棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施精度。另外，在投資回報(bào)、價(jià)格優(yōu)化機(jī)制、項(xiàng)目拆遷、移交等諸多操作程序的明確方面，還需要反復(fù)的交流協(xié)商，整體的操作周期相對(duì)較長(zhǎng)。這些自然都會(huì)影響PPP融資模式在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的應(yīng)用。

三、積極推動(dòng)PPP融資模式在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的應(yīng)用策略

（一）加大推廣試點(diǎn)力度

當(dāng)前，棚戶區(qū)改造，大多還是使用政府購買服務(wù)模式來進(jìn)行融資，然而這種融資模式顯然缺乏相應(yīng)的法律和政策支持，同時(shí)也很難吸引社會(huì)資本參與，并不能很好的推動(dòng)我國(guó)的財(cái)稅改革。而PPP融資模式，則屬于更為穩(wěn)定的制度選擇，所以可以從下面兩個(gè)方面來加大試點(diǎn)力度。首先，要選擇市場(chǎng)化水平較高的地區(qū)，且對(duì)應(yīng)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目有著投資規(guī)模大、合同期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)成熟等屬性，由此來開展PPP融資試點(diǎn)，無需受限于當(dāng)前的規(guī)程，結(jié)合具體情況來優(yōu)化具體的PPP融資操作方式。最后，要進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)政策的完善，進(jìn)而為社會(huì)資本的引入提供更好的制度和法律保障。重視對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的全流程的監(jiān)管，進(jìn)而保障PPP項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

（二）積極創(chuàng)建滿足條件的社會(huì)化融資主體

首先，要以貸款、財(cái)政、稅收和土地等相關(guān)政策為基礎(chǔ)，對(duì)保障房、配套設(shè)施、公共項(xiàng)目以及房地產(chǎn)開發(fā)等進(jìn)行整合，為參與的社會(huì)資本提供具有一定吸引力的利潤(rùn)，同時(shí)還適當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)特許權(quán)的周期，這樣就能很好對(duì)社會(huì)資本帶來一定的吸引力。最后，要發(fā)揮融資平臺(tái)多年積累的管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，對(duì)地方政府的引資、特許經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行相應(yīng)的支持，進(jìn)而讓原先的政府融資平臺(tái)變得更為完善，以現(xiàn)代化企業(yè)制度來推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，將政府型負(fù)債進(jìn)行剝離，隨后使之進(jìn)行轉(zhuǎn)型，最終轉(zhuǎn)換成合格的參與PPP融資的主體。

（三）構(gòu)建國(guó)家開發(fā)銀行PPP模式運(yùn)作機(jī)制

國(guó)家開發(fā)銀行，是當(dāng)前推動(dòng)棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵金融主體，為此需要對(duì)其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分發(fā)揮，積極推動(dòng)金融機(jī)制的創(chuàng)新，從而讓棚戶區(qū)改造業(yè)務(wù)得到持續(xù)的發(fā)展。為此首先要發(fā)揮這些金融主體的融資優(yōu)勢(shì)，使之和財(cái)政、住建以及發(fā)改委等政府部門，維持良好的溝通，進(jìn)而促使地方政府做好相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)工作，如相關(guān)的法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、補(bǔ)貼等機(jī)制。逐步構(gòu)建可以實(shí)施PPP融資模式的環(huán)境。最后，要發(fā)揮行業(yè)專家的優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)資本的信用、投資回報(bào)等進(jìn)行專業(yè)化評(píng)估，為其提供相應(yīng)的利潤(rùn)支持，從而吸引這些資本積極參與。

（四）做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作

首先，要做好地方政府財(cái)政承受能力的評(píng)估，在平衡地方負(fù)債等基礎(chǔ)之上，對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，防范突破地方財(cái)力范圍，進(jìn)而引發(fā)新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，要強(qiáng)化對(duì)PPP模式的合同履約情況的監(jiān)管，要對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目進(jìn)行全面的管理，要涉及到項(xiàng)目的整個(gè)過程，包括協(xié)議簽訂之后的過程監(jiān)督，確保政府和社會(huì)資本都能夠按照合同的約束來履約，從而規(guī)避履約風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

從未來的發(fā)展角度來看，PPP融資模式在棚戶區(qū)改造方面的應(yīng)用有著極大的空間，它不僅能夠顯著提升改造成效，同時(shí)還能顯著降低政府債務(wù)，分擔(dān)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須要積極改善PPP融資模式的實(shí)施環(huán)境、加大試點(diǎn)力度、做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，才能更好的讓該融資模式的在棚戶區(qū)改造中得到更為廣泛的應(yīng)用。

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