PPP融資模式下的問題及對策研究

李成祥 李慶瑞

摘 要：近年來，中國政府部門大力支持和推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資模式。由于PPP融資模式有關(guān)理論研究和實際經(jīng)驗探索的持續(xù)深入，它的地位也在逐步得到提升。然而，與國外發(fā)達(dá)國家相比，中國的PPP融資模式仍處于起步階段，仍有許多問題亟待解決。以杭州灣跨海大橋PPP模型為例，分析杭州灣跨海大橋PPP模式中的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策，以期為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效運行提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP;融資模式;缺陷;對策

中圖分類號：F830? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0081-03

一、案例內(nèi)容概要

在當(dāng)?shù)卣男麄骱贾轂晨绾４髽蛳?，作為中國第一個參與私人資本的支柱——杭州灣跨海大橋項目選擇PPP融資模式，該模式為項目建設(shè)和運營融資100多億元。浙江杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國杭州灣海域的跨海大橋，北起浙江省嘉興市海鹽鄭家埭，南至寧波市慈溪水路灣[1]。大橋的長度為35.67千米，僅次于在2011年建成的長度63.48千米的青島海灣大橋，在世界跨海大橋長度比較中位居第三。杭州灣跨海大橋預(yù)計可以使用一百年。橋梁車道采用六車道公路設(shè)計，計劃車速為每小時100公里。前期預(yù)算需建設(shè)費用118億元，但在大橋?qū)嶋H建設(shè)中支出高達(dá)200多億人民幣，超出預(yù)算的69.5%。即使這項工程十分龐大，技術(shù)操作具有很大難度性，但該工程是浙江省私人企業(yè)投資者和地方政府進(jìn)行的主要投資。杭州灣跨海大橋項目的亮點是我國尚未投資該項目。

杭州灣跨海大橋項目被正式審批成功后，出現(xiàn)了許多社會私人力量躋身其中的潮流現(xiàn)象。許多銀行也看好這個項目并愿意為項目建設(shè)提供資金，銀行間和私營企業(yè)間競爭力量較大。在此背景下，共有17家私營企業(yè)順利加入其中，當(dāng)時社會公眾力量所占比例超過項目的一半。社會公眾力量的熱情加入不僅引起社會和媒體的持續(xù)關(guān)注，而且還降低了政府財務(wù)支出以及分擔(dān)建設(shè)項目存在的風(fēng)險。但項目剛批準(zhǔn)不久，出于各種原因，部分私營企業(yè)將股份轉(zhuǎn)讓給國營企業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。到2012年的6月份，國有企業(yè)對該項目控股比例可達(dá)85%，社會公眾力量對項目投資熱潮逐漸退去。杭州灣大橋的融資結(jié)構(gòu)主要有：

1.政府。寧波和嘉興兩地政府在項目中扮演多重角色。兩地政府既要制定好實施項目的宏觀政策來保證項目的正常啟動及建設(shè)，又要在工程建成后將一定期限的經(jīng)營設(shè)施的權(quán)力移交股東公司，當(dāng)合同期限到期后政府將收回對杭州灣大橋的管理經(jīng)營權(quán)。兩地政府在項目的各流程推進(jìn)中給予了一定的支持，以保證項目的正常運行。

2.項目公司。2001年8月，代表寧波方90%股份的寧波市杭州灣大橋投資開發(fā)有限公司成立，9月，寧波方與占股份10%的嘉興方共同組建了杭州灣跨海大橋發(fā)展有限公司[2]。其中，寧波杭州灣投資開發(fā)有限公司投資34.7億元，嘉興杭州灣投資開發(fā)有限公司投資3.8億元共同建立公司完成項目。該項目公司對杭州灣跨海大橋有管理權(quán)，同時也承擔(dān)著公司欠債的風(fēng)險。

3.投資經(jīng)營股東。杭州灣跨海大橋竣工后，投資經(jīng)營股東主要有中國鋼鐵總公司、慈溪建橋投資有限公司、慈溪興橋投資有限公司、余姚市杭州灣大橋投資有限公司、寧波交通投資控股有限公司、雅戈爾集團(tuán)股份有限公司和慈溪天一投資有限公司，以上7家公司在杭州灣跨海大橋建成三十年內(nèi)可對使用該基礎(chǔ)設(shè)施用戶收取費用，以達(dá)到營利的目的。

4.貸款銀團(tuán)。如此浩大的工程資金來源并不單一，且項目公司注冊資金是項目預(yù)計總投資數(shù)額的1/3，并不能為建橋采購提供保障。為保證大額融資的流暢投入，其資金不足部分由銀行貸款方式籌得。貸款前銀行對該項目建設(shè)及后期投入使用后預(yù)期收益進(jìn)行全方位的評估后，貸款銀行團(tuán)體方承諾貸款70億元，其中該集團(tuán)包括國家開發(fā)銀行、工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行和中國銀行。

二、PPP融資模式

公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnerships，PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品而建立起來的長期伙伴關(guān)系[3]。這種關(guān)系可使政府與社會資本提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和約束機(jī)制，公共部門和私人公司將充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，提供公共物品或服務(wù)的質(zhì)量和供應(yīng)效率。PPP融資方式的具體流程是項目發(fā)起人或者政府通過招標(biāo)的形式授予中標(biāo)單位以特許權(quán)，項目發(fā)起人和中標(biāo)單位按比例出資投建組成項目公司，項目公司將完成融資、建設(shè)、設(shè)備采購、運營等流程為項目實現(xiàn)盈利，該項目在一段時間后和投資回報后將公共物品或服務(wù)轉(zhuǎn)移給政府或項目發(fā)起人。這種模式下，政府節(jié)省了對公共物品或服務(wù)的成本使用、緩解財政壓力，企業(yè)在項目運營中收取相關(guān)服務(wù)費用盈利，公眾可以通過購買公共產(chǎn)品或服務(wù)來改善社會邊際效益，并實現(xiàn)三方的預(yù)期盈利狀態(tài)。

PPP模式的含義主要包括以下三個方面：首先，PPP是一種創(chuàng)新性的項目融資模式。這種模式的推廣可以提升公共部門的改革能力。PPP項目的需求變化間接增強(qiáng)公共部門管理的柔韌性，公共部門通過不斷分析外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化從而自身創(chuàng)新，提高對基礎(chǔ)設(shè)施的治理能力。其次，政府可以把PPP融資模式當(dāng)做解決城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的持久性發(fā)展難題的優(yōu)化途徑。公共組織的職能之一就是最大限度滿足社會成員對公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求。公共物品的可持續(xù)性也是公共部門考慮的重要因素之一，主要體現(xiàn)在項目投入使用期間社會公眾力量對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)維護(hù)。最后，政府在其模式下可以將融資的風(fēng)險進(jìn)行分?jǐn)?。?yīng)用PPP模式并非把所有風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，也要注重效率，因為投資者有無法控制的高價格風(fēng)險。

三、案例中存在的主要缺陷

1.民間資本的撤退。橋梁建立后，包括外資在內(nèi)的民間資本表達(dá)了參與和出現(xiàn)的強(qiáng)烈意愿。人民出資正在爭著購買股票，銀行正在急于給項目公司放貸。在民資人股大橋高峰期，共有17家民營企業(yè)參股，民間資本一度占到了整個項目的55%[4]。但從大橋1993—2008年的建設(shè)來看，五次提高投資額、不斷遭遇技術(shù)難題以及蕭山與紹興的通道建設(shè)帶來的利益下滑等問題都讓民間投資商對該項目充滿了擔(dān)憂，因此一些民營企業(yè)就選擇撤股。其中，宋城集團(tuán)和雅戈爾集團(tuán)的退出，是由于早期橋梁建設(shè)的技術(shù)，效率與市場經(jīng)濟(jì)評估缺乏論證依據(jù)，也有政府和民營企業(yè)的特許協(xié)議以及相關(guān)合同不規(guī)范的原因，這些因素給后來杭州灣大橋預(yù)期順利建設(shè)帶來了重大損害。

2.合同和預(yù)期結(jié)果相沖突，合同缺乏靈活性。杭州灣大橋項目建設(shè)運行時間具有長期性且在項目目標(biāo)實現(xiàn)過程中內(nèi)外部環(huán)境是多變的，很多意想不到的事情都可能會發(fā)生在實際執(zhí)行中。在書寫合同時候很難將未來的種種不可控危機(jī)考慮在內(nèi)。因此，項目執(zhí)行過程與內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行及時的良性的互動溝通顯得尤為重要。相關(guān)部門在對杭州灣大橋的項目評估中，收益資金的多少是依據(jù)杭州灣大橋開通后行駛的車流量的估計值。但通過對車流量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計并未達(dá)到預(yù)期設(shè)想，以至于項目一旦開始動工，這樣的特大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合同調(diào)整極其不易。

3.商業(yè)競爭力大，項目收益不理想。杭州灣跨海大橋建成通車一年多的時間，紹興杭州灣橋準(zhǔn)備著手建設(shè)，這個項目建成后杭州灣跨海大橋大大削減了通過大橋的車流量，而紹興杭州灣橋的建設(shè)總成本低于杭州灣跨海大橋的總成本。橋身只有10公里的嘉紹大橋于2013年7月正式通車，在通行費數(shù)額方面，杭州灣大橋每車次收取過橋費80元，而嘉紹大橋每車次收取過橋費65元。由此可見，杭州灣的商業(yè)競爭壓力不斷上升，車流量逐漸被分散。長此以往，可能該項目盈利較少甚至難以收回投資金額。

四、PPP模式在杭州灣大橋建設(shè)融資中解決問題的對策

1.加強(qiáng)PPP項目的頂層設(shè)計。以國家大方針大政策為行動指南，項目的準(zhǔn)則與行業(yè)政策同軌，并向齊肩而行。現(xiàn)階段的中國屬于發(fā)展中國家并將長期處于社會主義初級階段，PPP項目蓬勃發(fā)展但問題也不容忽視，其持久有效的生命力，不僅需要遵守項目初期摸石頭過河的基本原則，還要追求更高層次的要求，完善項目的頂層設(shè)計，打造工匠精神，做到精益求精。通過不斷摸索和前進(jìn)，利用已有的資源，站在前人的肩膀上，開闊視野，延展格局，進(jìn)一步完備PPP制度體系，充分發(fā)揮PPP項目的頂端優(yōu)勢。不可否認(rèn)，現(xiàn)實社會存在著不規(guī)范的PPP項目，在當(dāng)今的發(fā)展背景下，政府片面地強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施的供給，而沒有結(jié)合實際情況，也沒有選擇性的過濾以及甄別，“眉毛胡子一把抓”、委曲求全以及缺乏重點的方式，十分影響項目預(yù)期的效果。任何措施離開了實際都是徒勞的，只有融合可行性和操作性才有繼續(xù)實施的必要。頂層設(shè)計離不開工匠精神，在某一領(lǐng)域挖掘豎直潛能，以此牽一發(fā)而動全身取得連續(xù)的效益鏈經(jīng)濟(jì)。如今PPP項目正處于一段穩(wěn)中求進(jìn)時期，需要國家采取措施大力整改和規(guī)范相關(guān)程序和法律法規(guī)。無規(guī)矩不成方圓，每一個行之有效的組織或者機(jī)構(gòu)內(nèi)部一定缺少不了嚴(yán)格而標(biāo)準(zhǔn)的管理流程，統(tǒng)一量化。PPP項目涉及資金較大，與合作者有著長期的協(xié)議約定，剔除低端難以合格、發(fā)展前景渺茫、資金供給嚴(yán)重不足的部分項目，為加強(qiáng)頂層設(shè)計夯實根基。發(fā)展應(yīng)當(dāng)秉持著長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性戰(zhàn)略，PPP融資模式亦如此，以高標(biāo)準(zhǔn)高要求高目標(biāo)培育高效、規(guī)范、透明的PPP市場。建立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，借此，協(xié)同調(diào)和不同PPP項目的外部境況，努力創(chuàng)造適宜發(fā)展的的政策法律環(huán)境。從流程入手，層層把關(guān)，通過采購、合同、設(shè)備、技術(shù)、資金、職責(zé)的精細(xì)化設(shè)計，加快轉(zhuǎn)變服務(wù)型政府的職能，提高政府項目監(jiān)管的能力，減少PPP模式的摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險。

2.建立公開透明的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。PPP項目本身具有極大的不確定性，風(fēng)險問題難以避免，只有最大化地規(guī)避，不同類別具體分析個別對待，秉持誰有能力誰承擔(dān)、誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)的原則，建立透明合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。調(diào)查和評估工作在PPP項目準(zhǔn)備階段中扮演著舉足輕重的角色，必要的時候引入第三方專業(yè)的風(fēng)險評估和分析機(jī)構(gòu)，確保項目真正有切實可行的前景。公共部門根據(jù)調(diào)查和評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，細(xì)化分解風(fēng)險，欲戴皇冠必承其重，責(zé)任越大，風(fēng)險越大，職權(quán)責(zé)是對立統(tǒng)一的關(guān)系。這一切的努力都是為了獲得公平、公正、公開的風(fēng)險承擔(dān)招標(biāo)文件的出示，吸引更多優(yōu)秀合作者加盟PPP項目的發(fā)展模式。在不可忽視的融資方面，大銀行信用度顯然占有絕對的優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，要想把事業(yè)做大做強(qiáng)，雄厚的資金鏈起著很大的作用。就國內(nèi)而言，融資銀團(tuán)貸款者是擁護(hù)支持者，它的實力反映了項目資金結(jié)構(gòu)，以及抗風(fēng)險能力。對于國外項目則需要深思熟慮采用內(nèi)外結(jié)合的渠道，單方面的銀行入股效果不佳?？梢钥紤]過設(shè)立特殊目的機(jī)構(gòu)，給國際債券市場發(fā)行人民幣債券和匯集國際金融機(jī)構(gòu)的加入予以支持，共同分擔(dān)融資成本和承擔(dān)融資的風(fēng)險。

3.完善法律法規(guī)機(jī)制，保障私人部門利益。公共物品的提供與服務(wù)本身是一項公益性項目，無法橫越前期大量甚至透支的人財物的投入，這也是大多數(shù)社會資本參與其中有所顧慮的。完善相應(yīng)的法律法規(guī)保障私人部門的利益，照顧到利益相關(guān)者的需求。合作，有互動配合才會有繼續(xù)操作下去的意識。不同的人性對風(fēng)險的反應(yīng)程度不一樣，有些人偏愛風(fēng)投，認(rèn)為具有挑戰(zhàn)性會帶來更多的收益，但也存在不愿意冒險的保守投資者。不論是什么合作者，政府作為發(fā)起者，必須承擔(dān)責(zé)任，為對方考慮周全，供給基本的保障因素下，硬件設(shè)施以及需求保障也是必不可少的。轉(zhuǎn)變政府職能和觀念，政府部門要著眼于將市場機(jī)制調(diào)整融入到組織內(nèi)部改革中，進(jìn)而樹立新的治理理念。推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，首先要對傳統(tǒng)單一的財政資金投資觀念進(jìn)行根本上的轉(zhuǎn)變，其次是政府主體自覺全程投入市場機(jī)制運作的投資建設(shè)中來。簡政放權(quán)一直是政府改革的重中之重，微觀管制者的角色繁重缺乏效率。政府部門要轉(zhuǎn)變在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的主導(dǎo)地位，要向指導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)的角色轉(zhuǎn)變[5]。

4.建立PPP專門協(xié)調(diào)部門管理項目全生命周期體系。一個完整的PPP模式，應(yīng)該包括項目周期各個階段的活動，如設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項目運作模式[6]。政府要建立PPP專業(yè)化針對性管理部門，根據(jù)項目的長期的財務(wù)規(guī)劃和整個生命周期的財務(wù)支出，通過展示項目的承受能力來預(yù)防和控制風(fēng)險。這不僅解決了施工期籌資的難題，而且控制了進(jìn)入運營期后的資本償還、付息和資本保障風(fēng)險。社會資本的運營能力是否有承擔(dān)重任的底氣和資本，是政府融資選擇的重要考察因素。同時，政府本身應(yīng)該提高管理合同的能力。社會資本發(fā)展能量，關(guān)鍵性的一步是如何結(jié)合技術(shù)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，引領(lǐng)服務(wù)和科技的雙輪驅(qū)動。

PPP作為一種創(chuàng)新型融資模式，我國政府不應(yīng)該照搬照抄其他國家的成功案例模式，而應(yīng)結(jié)合我國實際背景特色性地發(fā)展。PPP項目具有長期性，倘如只是公私合營下的融資手段，政府恐怕很難維持較好的信用形象。充滿慣性的大社會下，擁有穩(wěn)中求進(jìn)、持之以恒的項目長效機(jī)制是對社會資本完美的責(zé)任詮釋。從一開始一味地追求基礎(chǔ)設(shè)施的最大化引發(fā)了多、雜、亂的PPP項目，會嚴(yán)重影響長期的持續(xù)發(fā)展，通過制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為“政走人息”的難題提供相應(yīng)的保證，不會因為領(lǐng)導(dǎo)者個人的原因?qū)Υ缶之a(chǎn)生不必要的后果。完善政府公信力的監(jiān)督體系，將大眾對政府公信力的評價反饋，作為政府官員績效合格和官員職位提升的重要依據(jù)，從而有效保證政策的可持續(xù)性、可操作性，提高政策公開的透明度。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 顧朝光.公用事業(yè)項目融資模式及政府監(jiān)管研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2015.

[2]? 蘇燕.大型橋梁PPP項目全壽命周期風(fēng)險管理研究[D].上海：同濟(jì)大學(xué)，2008.

[3]? 金瀟，何翔舟.中國公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的原因及其對策[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2013，（4）.

[4]? 肖夏.民間資本“出逃”的杭州灣樣本[J].中國公路，2013，（20）.

[5]? 李偉舵.PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題與對策[J].決策與信息，2015，（5）.

[6]? 韓志鋒，郝雅風(fēng)，李開孟，等.借鑒英法經(jīng)驗，促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展[J].中國工程咨詢，2016，（8）.