基于功能設計的綜合保稅區(qū)建設策略

馬紅萍

摘 要：綜合保稅區(qū)的功能較為多樣化，但具體到各個綜保區(qū)，應根據(jù)自身特征合理規(guī)劃。從解析綜保區(qū)主要功能入手，通過對幾大成熟綜保區(qū)功能規(guī)劃的分析，認為各綜保區(qū)的功能設計，應遵循漸進原則，并立足于地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、腹地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)背景，不能一概而論，以期對國內(nèi)新近設立的綜保區(qū)功能設計具有借鑒和啟示作用。

關(guān)鍵詞：綜合保稅區(qū);功能設計;同質(zhì)競爭;建議策略

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0052-02

一、綜合保稅區(qū)的主要功能設計

綜合保稅區(qū)是設立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅功能，并實行境內(nèi)關(guān)外管理的特殊監(jiān)管區(qū)域，整合了海關(guān)特殊監(jiān)管場所的所有功能與政策，集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流中心的功能于一身，是目前除自由貿(mào)易區(qū)外開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域，可以發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務。綜合保稅區(qū)的功能可以歸納為兩類：基本功能和拓展功能。基本功能有國際貿(mào)易功能、保稅物流功能和保稅加工功能，拓展功能主要表現(xiàn)為服務貿(mào)易功能。

（一）基本功能

1.國際貿(mào)易功能。綜合保稅區(qū)作為海關(guān)設立在內(nèi)陸的對外開放區(qū)域，國際貿(mào)易功能是其最本功能之一。綜合保稅區(qū)可以有效利用周邊地區(qū)空港和海港等交通樞紐資源，借助區(qū)港聯(lián)，將口岸功能延伸到區(qū)域內(nèi)，形成連接港口城市與內(nèi)陸地城市的物流節(jié)點。另外，境外貨物進區(qū)保稅，國內(nèi)貨物進區(qū)享受出口退稅的優(yōu)惠政策，使得進區(qū)商品具有較強的價格競爭力，對國際采購商有很大吸引力。國際貿(mào)易功能下綜保區(qū)企業(yè)可開展的業(yè)務主要有國際采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、口岸作業(yè)、跨境電子商務等。

2.保稅物流功能。綜保區(qū)對進區(qū)貨物倉儲不定期限，區(qū)內(nèi)貨物可自由流轉(zhuǎn)，區(qū)內(nèi)物流企業(yè)可以在綜保區(qū)內(nèi)建立件雜貨和集裝箱堆場，辦理出口集拼和進口分撥，開展貨物的保稅倉儲、拼裝、分撥配送等物流運營管理業(yè)務，區(qū)內(nèi)倉儲物流企業(yè)利用綜保區(qū)政策的便利積極與商業(yè)、金融業(yè)、會展業(yè)等相關(guān)行業(yè)合作成為綜保區(qū)內(nèi)倉儲物流企業(yè)拓展增值服務的重要方向。

3.保稅加工功能。保稅加工是指經(jīng)營者經(jīng)海關(guān)批準，對未辦理納稅手續(xù)進境的貨物進行實質(zhì)性加工裝配和制造后，復運出境的一種加工貿(mào)易方式。海關(guān)對設立在綜保區(qū)的加工貿(mào)易企業(yè)不實行分類管理、不設銀行保證金臺賬;產(chǎn)品區(qū)內(nèi)銷售或出口免征生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅;加工出口產(chǎn)品的進口料件免征關(guān)稅、增值稅、消費稅，免領(lǐng)進出口許可證。綜保區(qū)的保稅加工功能為利用國內(nèi)外兩種資源、產(chǎn)品面向國際、國內(nèi)兩個市場的生產(chǎn)企業(yè)提供了政策凹地。對于有相當一部分零部件、原材料需要境外采購的加工貿(mào)易企業(yè)，在綜保區(qū)內(nèi)設立加工制造場地將極大地降低時間與運輸成本。

（二）拓展功能

作為最貼近進口產(chǎn)品市場的綜保區(qū)，綜保區(qū)不僅是商品聚集區(qū)，更是企業(yè)、人才、資金的聚集區(qū)，大量生產(chǎn)要素在區(qū)內(nèi)聚集，帶動區(qū)內(nèi)金融業(yè)、信息業(yè)、租賃業(yè)等多種服務業(yè)發(fā)展。綜保區(qū)的拓展功能主要表現(xiàn)為服務貿(mào)易功能，包括在綜保區(qū)內(nèi)設立研發(fā)部門，為方便進口設備的檢測和維修，開展國際商品的展示、展銷和租賃，以及建設國際離岸結(jié)算中心等。

二、我國幾大成熟綜合保稅區(qū)的功能設計分析

第一，蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)：立足保稅加工功能，開發(fā)口岸作業(yè)。蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)是在蘇州工業(yè)園區(qū)的出口加工區(qū)、保稅物流中心（B型）、直通式陸路口岸基礎(chǔ)上進行功能整合和政策疊加而形成的，總面積5.28平方公里，其中東區(qū)3.88平方公里，西區(qū)1.4平方公里。2006年12月17日國務院批準設立，2007年8月28日通過海關(guān)總署等國家九部委的聯(lián)合驗收并封關(guān)運作，是國內(nèi)首個綜合保稅區(qū)。蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)最初定位于國際貿(mào)易、保稅加工、保稅物流等功能，通過綜保區(qū)的優(yōu)惠監(jiān)管政策和完善的配套服務直接服務于周邊的加工制造業(yè)，為企業(yè)提供更為全面的功能平臺，滿足加工貿(mào)易的各種需求。經(jīng)過幾年的發(fā)展，初步形成了以精密機械、電子信息產(chǎn)業(yè)為主導的保稅加工體系，已成為國內(nèi)最重要的精密機械儀器制造基地和高新電子產(chǎn)品集散中心之一，并最終發(fā)展成為長三角地區(qū)制造集群的生產(chǎn)服務。但隨著第二產(chǎn)業(yè)大環(huán)境改變，保稅加工，特別是粗放的保稅加工已經(jīng)沒有競爭優(yōu)勢，綜保區(qū)在緊抓制造業(yè)轉(zhuǎn)型同時，開發(fā)口岸作業(yè)功能，開展空—陸聯(lián)運和區(qū)港聯(lián)動機制，使蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)成為上海洋山港，浦東空港及太倉港等周邊空（海）港在內(nèi)陸地區(qū)的虛擬口岸。未來將建設以蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)為核心區(qū)，以虛擬口岸為依托的現(xiàn)代商貿(mào)物流運營示范區(qū)。

第二，重慶西永綜合保稅區(qū)：突出保稅物流與保稅加工功能，拓展服務貿(mào)易。重慶西永綜合保稅區(qū)2010年2月由國務院批準設立，規(guī)劃面積10.3平方公里，分為A、B兩個區(qū)塊，是我國設立在內(nèi)陸地區(qū)的第一個綜合保稅區(qū)，也是迄今為止國內(nèi)規(guī)劃面積最大的綜合保稅區(qū)。西永綜保區(qū)重點發(fā)展保稅加工和保稅物流功能，依托西永微電子產(chǎn)業(yè)園區(qū)高科技項目集群優(yōu)勢，突出吸引電子信息產(chǎn)業(yè)類企業(yè)入駐，打造外向型電子信息產(chǎn)業(yè)集群，開展筆記本電腦、打印機、服務器、路由器、交換機等電子產(chǎn)品及關(guān)鍵零組件研發(fā)、保稅加工制造，目前四大國際知名品牌商（惠普、思科、宏碁、華碩）、三大代工廠商（富士康、廣達、英業(yè)達）及相關(guān)生產(chǎn)服務配套廠商（SK海力士、新普、沙特基礎(chǔ)工業(yè)、辛克物流）都正式落戶重慶西永綜保，2017年綜保區(qū)全年工業(yè)總產(chǎn)值達到1 601億元，外貿(mào)進出口總值1 714億元，成為重慶打造內(nèi)陸開放高地的重要平臺，助推重慶加快建成中西部第一大加工貿(mào)易基地。

第三，北京天竺綜保保稅區(qū)：夯實國際貿(mào)易功能，發(fā)展航空服務業(yè)。北京天竺綜合保稅區(qū)總體規(guī)劃面積5.944平方公里，于2008年7月23日獲得國務院批復，2009年7月28日通過海關(guān)總署等十部委聯(lián)合驗收，成為全國首家依托空港口岸設立的綜合保稅區(qū)，兼有“港”和“區(qū)”的雙重特性，天竺綜保區(qū)依托與首都機場無疑對接的區(qū)位優(yōu)勢和已有的保稅區(qū)的產(chǎn)業(yè)背景，進一步夯實口岸接駁、國際貿(mào)易等基礎(chǔ)口岸功能，發(fā)展航空服務業(yè)，帶動口岸經(jīng)濟發(fā)展。以成功完成機場口岸平移為契機，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、服務貿(mào)易、保稅加工、保稅研發(fā)、檢測維修、保稅展覽、特色金融等產(chǎn)業(yè)，打造以保稅功能為特色的國際空港綜合服務示范區(qū)。

三、基于功能設計的綜合保稅區(qū)的建設策略

第一，綜合保稅區(qū)的功能設計是一個漸進的過程。林康等（2000）指出，世界自由貿(mào)易區(qū)的功能設計是根據(jù)區(qū)位條件和進口貿(mào)易的流量而確定的，并且隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展而調(diào)整和發(fā)展。在我國，綜保區(qū)作為自由貿(mào)易區(qū)的低級形式則試圖涵蓋自由貿(mào)易區(qū)的全部功能，結(jié)果是導致綜保區(qū)資源配置效率低，不利于綜保區(qū)功能效應的顯現(xiàn)。分析以上國內(nèi)成熟綜保區(qū)的功能設計的轉(zhuǎn)型，可發(fā)現(xiàn)這些綜合保稅區(qū)在建立初期大體集中在進出口貿(mào)易、倉儲物流、保稅加工等基本功能，但也各有特色，隨著綜保區(qū)的發(fā)展成熟，在立足基本功能的同時，致力于金融服務、商品展銷等服務貿(mào)易拓展功能。由此可知，綜保區(qū)的功能設計是一個漸進的過程，不能簡單的一蹴而就。

第二，綜保區(qū)的功能設計應考慮地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢及腹地經(jīng)濟情況。對有優(yōu)良的海（空）港口設施作為依托，經(jīng)濟腹地對外貿(mào)易繁榮的綜保區(qū)，應重點發(fā)展以國際貿(mào)易功能為主的轉(zhuǎn)口貿(mào)易、口岸作業(yè)等業(yè)務。我國大多數(shù)綜保區(qū)在設立之初都作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的平臺，由已有的保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流中心轉(zhuǎn)型而來，本身在功能上已初步成型，在綜保區(qū)建設初期應在立足原有功能的基礎(chǔ)上，再開發(fā)其他功能。對一些區(qū)域面積不大的綜保區(qū)，因本身不具備完善的功能規(guī)劃空間，應根據(jù)綜保區(qū)本身具備的特點重點發(fā)展國際貿(mào)易功能或保稅物流功能，在功能設計方面不必面面俱到。

第三，地區(qū)內(nèi)綜保區(qū)功能應考慮錯位協(xié)同設計，避免同質(zhì)競爭。國內(nèi)很多地區(qū)都設立有多個綜合保稅區(qū)，各區(qū)應通過功能錯位、各有特色，在招商、產(chǎn)業(yè)、功能、管理、交通方面協(xié)作發(fā)展，這樣可以避免各自為政，同質(zhì)化競爭。特色主導功能越明確，則越有利于取得競爭優(yōu)勢。而各個園區(qū)形成發(fā)展合力，通過突出地理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補，形成產(chǎn)業(yè)集群效應和規(guī)模效應，從而帶到周邊和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

第四，政府應創(chuàng)新管理方式和管理體制，變政策效應為功能效應。隨著中國加工貿(mào)易政策調(diào)整以及土地、勞動力和環(huán)保等資源稟賦約束加強，綜保區(qū)內(nèi)主導功能加工制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不再，而依托保稅加工產(chǎn)業(yè)集群存在的保稅物流業(yè)務也會面臨萎縮困境，綜保區(qū)的保稅優(yōu)勢會逐漸淡化，進一步加快產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新，變粗放式，勞動密集型的出口制造業(yè)，為高科技、高附加值產(chǎn)業(yè)為發(fā)展導向，由國際貿(mào)易、保稅加工和保稅物流基本功能向服務貿(mào)易功能轉(zhuǎn)型是大勢所趨。這就需要政府創(chuàng)新管理方式和管理體制，在以下方面下功夫：一是在國內(nèi)對綜保區(qū)還缺乏全國性法律規(guī)范下，綜保區(qū)所在地方應出臺統(tǒng)一管理的法例規(guī)章。最大限度地保證綜保區(qū)的“自由和便捷”的原則，規(guī)范綜保區(qū)的各項經(jīng)濟活動，使管理都和投資者有法可依，有章可循。二是應加強與海關(guān)溝通協(xié)調(diào)，落實通關(guān)一體化進程，實行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的更加開放的監(jiān)管模式，提高通關(guān)效率，降低通關(guān)物流成本。三應優(yōu)化區(qū)內(nèi)發(fā)展環(huán)境，強化服務意識。應高度重視招商引資工作，重點引進高科技術(shù)龍頭企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);應重視園區(qū)周邊基礎(chǔ)設施建設，這有利于集聚與綜保區(qū)關(guān)聯(lián)度較大的配套上下游企業(yè)、商貿(mào)及物流發(fā)展業(yè);綜保區(qū)管委會應貫徹“小機構(gòu)，大效率”，在履行日常監(jiān)管和服務職責之余，盡量減少對區(qū)內(nèi)企業(yè)的干涉。

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