鄉(xiāng)村法治建設(shè)的困境及路徑選擇

胡建國(guó)， 楊國(guó)豪

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300350)

黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重[1]。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)以及加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署。“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”首次出現(xiàn)在2018年中央一號(hào)文件之中，成為鄉(xiāng)村治理新體系的重要組成部分之一。此外，鄉(xiāng)村法治建設(shè)不僅是全面依法治國(guó)的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手及法治保障，具有重要意義。但農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村各個(gè)主體法律意識(shí)普遍較弱，農(nóng)村法治文化環(huán)境較差，相關(guān)的農(nóng)村公共法律服務(wù)也沒(méi)有跟上。圍繞這些問(wèn)題，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》關(guān)于“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的基本要求，本文探討新時(shí)代鄉(xiāng)村法治建設(shè)的困境及其產(chǎn)生原因，并提出化解新時(shí)代鄉(xiāng)村法治建設(shè)困境的路徑。

一、鄉(xiāng)村法治建設(shè)的困境

隨著法治建設(shè)的不斷加深，農(nóng)村法治化在其中占據(jù)著愈來(lái)愈重要的地位?？梢哉f(shuō)，抓住了農(nóng)村，便抓住了法治建設(shè)極為重要的一環(huán)。經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，農(nóng)村法治建設(shè)也取得了一定成就，但仍存在一定問(wèn)題。

(一)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)在取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，在農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面還存在一些問(wèn)題。

1.農(nóng)村土地方面。從我國(guó)自然資源部在2018年5月份公布的《2017中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可知，作為農(nóng)民生存所需要的耕地面積在逐漸減少：2013年末，全國(guó)耕地面積約為13 513.33萬(wàn)hm2；2014年末，全國(guó)耕地面積約為13 506.66萬(wàn)hm2；2015年末，全國(guó)耕地面積約為13 500萬(wàn)hm2；2016年末，全國(guó)耕地面積約為13 493.33萬(wàn)hm2；2017年末，全國(guó)耕地面積約為13 486.66萬(wàn)hm2[2]。此外，還出現(xiàn)了個(gè)人未經(jīng)許可擅自將耕地用于建設(shè)工廠的情況(這在一定程度上加劇了耕地面積的縮減)，土地撂荒現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面。當(dāng)前農(nóng)業(yè)存在的問(wèn)題包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，農(nóng)業(yè)立法保障缺失等。(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力不足。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷向更有吸引力的城市中心地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化愈加嚴(yán)重，進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力的不足，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出造成不利影響。而且，隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，部分地區(qū)的農(nóng)民因自身知識(shí)的局限性，無(wú)法適應(yīng)生產(chǎn)力快速發(fā)展的要求，也無(wú)法提升自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)存在障礙。(2)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種較為單一，多集中在小麥、水稻、玉米等農(nóng)作物，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次較低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)融合較為緩慢。如部分農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合企業(yè)數(shù)量較少，農(nóng)產(chǎn)品加工深度不足，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量及品牌競(jìng)爭(zhēng)力也有待提高。(3)農(nóng)業(yè)立法保障缺失。農(nóng)業(yè)立法存在一定的滯后性，如在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障、農(nóng)產(chǎn)品品牌確立與保護(hù)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展與保護(hù)等方面缺乏必要的立法保障。除此之外，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全法律制度以及農(nóng)產(chǎn)品流通法律制度方面，或多或少存在一定問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善[3]。

3.農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面。依據(jù)我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村土地屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。在城市化不斷深入的進(jìn)程中，部分農(nóng)村土地被國(guó)家征用，部分宅基地變成建設(shè)用地，土地增值收益較之以前可能增長(zhǎng)數(shù)十倍，甚至更多。雖然黨的十八大報(bào)告已提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，但部分地區(qū)在實(shí)際貫徹落實(shí)中可能存在偏差，大多數(shù)農(nóng)民可能無(wú)法公平地分享土地增值所產(chǎn)生的巨大收益，甚至被排斥在集體土地增值收益分配體系之外，從而可能導(dǎo)致上訪等群體性事件的發(fā)生(如農(nóng)民因拆遷補(bǔ)償費(fèi)不合理，財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵犯而上訪)。

(二)在農(nóng)村政治建設(shè)與黨的建設(shè)方面

在中央的嚴(yán)格要求以及地方的貫徹實(shí)施下，基層政府及其工作人員依法行政的水平有了較大的提升，法治觀念也得以增強(qiáng)，但仍存在亟待加強(qiáng)的地方。如基層政府只負(fù)責(zé)指導(dǎo)、幫助各基層組織的工作，但有時(shí)也出現(xiàn)了基層政府干涉村集體決策的現(xiàn)象。又如，部分基層政府工作人員依法行政的水平存在不足，在具體執(zhí)法工作中可能會(huì)出現(xiàn)違法行為。尤其是在當(dāng)今城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，新型農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村土地征收的具體工作由基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府實(shí)施，而土地征收及拆遷是涉及村民切身利益的大事，部分基層政府工作人員由于法治理念的缺失，在補(bǔ)償款份額的確定以及拆遷的實(shí)施上可能與部分村民存在一些沖突，在執(zhí)法過(guò)程中往往過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，甚至出現(xiàn)暴力強(qiáng)拆，以致侵害村民合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。

至于具體的農(nóng)村事務(wù)，則主要由村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”)處理。依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)成員由村民選舉產(chǎn)生。在實(shí)際情況中，部分選舉產(chǎn)生的村干部缺乏應(yīng)有的法治理念，不能做到合理合法地處理有關(guān)村集體事務(wù)，甚至還出現(xiàn)以言代法、以權(quán)代法等問(wèn)題。

(三)在農(nóng)村文化建設(shè)方面

從農(nóng)村習(xí)俗、習(xí)慣及農(nóng)村公共文化設(shè)施兩方面看農(nóng)村文化建設(shè)。(1)農(nóng)村習(xí)俗、習(xí)慣方面。實(shí)際生活中出現(xiàn)了一些法治理念與地方習(xí)俗相沖突的情況。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后且地理位置相對(duì)封閉的農(nóng)村，當(dāng)村民之間出現(xiàn)權(quán)益糾紛或發(fā)生違法犯罪行為時(shí)，往往會(huì)通過(guò)家族長(zhǎng)老的權(quán)威或其信奉的習(xí)慣、規(guī)矩加以解決，從而對(duì)基層政權(quán)的依法行政活動(dòng)造成阻礙。除此之外，鬼怪等封建迷信活動(dòng)、重男輕女思想也常常存在，不利于我國(guó)農(nóng)村法治的建設(shè)。(2)在農(nóng)村公共文化設(shè)施方面。多數(shù)農(nóng)村至今仍缺少基礎(chǔ)的公共文化設(shè)施(如公共閱讀室)，農(nóng)民接受科學(xué)知識(shí)熏陶的機(jī)會(huì)比較少。

(四)在農(nóng)村社會(huì)建設(shè)方面

在黨和國(guó)家采取一系列改善民生政策的扶持下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的方方面面得到了極大改善，但仍然存在一些不足，分別體現(xiàn)在社會(huì)治安、社會(huì)公共服務(wù)體系、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等方面。(1)在社會(huì)治安方面。農(nóng)村違法犯罪多集中于盜竊罪、故意傷害罪等，且犯罪率較高；農(nóng)村宗族勢(shì)力較為活躍，部分農(nóng)村仍存在黑惡勢(shì)力；部分基層村干部以權(quán)謀私、貪污腐化。(2)在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面。部分農(nóng)村的道路、廣播、通信以及信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，給農(nóng)民的社會(huì)生活造成了不利影響。(3)在社會(huì)公共服務(wù)體系方面?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村看病難、看病貴在一定程度上仍然存在；農(nóng)村教育相對(duì)于城市教育仍有較大差距，優(yōu)秀教師數(shù)量不足，學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施差等問(wèn)題依舊突出。

(五)在農(nóng)村生態(tài)建設(shè)方面

從總體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村的人居生態(tài)環(huán)境與城市相比仍比較落后。(1)農(nóng)村污染嚴(yán)重。如不科學(xué)使用農(nóng)藥、化肥導(dǎo)致農(nóng)村土壤污染，人畜糞便及污水排放不當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)村空氣污染及水污染，農(nóng)村地區(qū)工業(yè)廢水、廢氣、廢渣排放不當(dāng)造成環(huán)境污染，等等。(2)農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施不完善。如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施存在資金投入力度不足，年久失修，抵抗自然災(zāi)害能力弱等問(wèn)題；農(nóng)村缺少集中凈水設(shè)施，在日常生活中許多人喝不上安全、衛(wèi)生的飲用水。(3)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、治理力度不夠。由于城市生態(tài)環(huán)境監(jiān)管更為嚴(yán)格，一些排放量大的污染企業(yè)均被移出城市區(qū)域而轉(zhuǎn)向監(jiān)管力度較為薄弱的農(nóng)村區(qū)域。部分農(nóng)村只看重污染企業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了其帶來(lái)的環(huán)境污染。這反映了地方政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的缺失以及農(nóng)村生態(tài)立法的缺位。

二、鄉(xiāng)村法治建設(shè)困境的深層原因

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的法治建設(shè)存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生受諸多因素的影響，如主體自身因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、文化因素等。

(一)農(nóng)村主體自身存在缺陷

農(nóng)村治理的實(shí)質(zhì)是基層政府、村級(jí)組織與農(nóng)村居民三者之間的利益博弈及均衡[4]。(1)部分基層政府干涉村民自治，法律意識(shí)淡薄。由于村委會(huì)的法律地位不太明確，有些基層政府會(huì)對(duì)村民自治制度進(jìn)行“權(quán)力干涉”，進(jìn)而對(duì)村集體事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，從而使“村民自治”無(wú)法達(dá)到真正的“自治”。而且村主任等基層村干部的補(bǔ)貼由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政給予，這也在一定程度上牽制了基層村干部。實(shí)踐中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的部分執(zhí)法職能甚至被臨時(shí)性地委托給村委會(huì)，在一定程度上影響了執(zhí)法的公正性及權(quán)威性。(2)村級(jí)組織法律意識(shí)淡薄，村委會(huì)議事決策的民主程度及透明度不高。部分基層村干部對(duì)具體法律法規(guī)了解甚微，依法辦事意識(shí)不強(qiáng)，在日常處理村集體事務(wù)或依法執(zhí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府委派的任務(wù)時(shí)習(xí)慣于憑主觀臆斷下命令，背離法定程序，以言代法、以權(quán)壓法。部分基層村干部沒(méi)有樹(shù)立正確的服務(wù)觀念及金錢(qián)觀念，利用職權(quán)之便牟取私利，貪污腐化?？梢?jiàn)，若基層村干部缺乏硬性約束，則村民自治有流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。(3)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，民主參與性不高。農(nóng)民是新農(nóng)村法治建設(shè)的堅(jiān)定力量，然而其經(jīng)常忽略自身所具有的這種關(guān)鍵性地位，具體表現(xiàn)為農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，民主參與性不高。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)我國(guó)法律法規(guī)了解不多，甚至對(duì)與其自身權(quán)益緊密相關(guān)的法律法規(guī)也感到陌生，不知道自己究竟享有何種權(quán)利以及在權(quán)益遭到侵犯后應(yīng)采取何種措施。由于自身法律知識(shí)匱乏，法律意識(shí)淡薄，許多農(nóng)民在自身權(quán)益受到侵害時(shí)很少會(huì)去尋求法律的幫助，而是選擇忍氣吞聲，或以暴制暴，或以其他非法手段解決。而大多數(shù)農(nóng)民民主參與性不高，主要原因一是認(rèn)為自身能力水平有限，二是認(rèn)為參與村集體事務(wù)不如打工帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益迅捷、明顯。

(二)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，缺乏牢固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，農(nóng)村的法治建設(shè)必然不完備?，F(xiàn)代法治社會(huì)的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才是法治社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)動(dòng)力[5]。由于歷史原因，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)曾長(zhǎng)期處于一種自給自足的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)中，耕作方式落后，土地污染嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不足，生產(chǎn)力水平低下，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為落后。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還處于向市場(chǎng)化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前農(nóng)村人口逐漸減少，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷向更有吸引力的城市中心地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。青壯年勞動(dòng)力不足，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，發(fā)展水平不平衡，市場(chǎng)化程度不高，這些成為阻礙農(nóng)村法治建設(shè)的主要因素。

(三)傳統(tǒng)文化習(xí)俗的束縛

在封建社會(huì)時(shí)期，重人治輕法治的封建傳統(tǒng)文化得到封建統(tǒng)治者的大力推崇，禮法被置于崇高的地位，加上“息訟”思想的推崇，使得人們對(duì)禮既感到畏懼，又極為敬仰。費(fèi)孝通曾將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村理解為鄉(xiāng)土社會(huì)，而熟人社會(huì)、差序格局、禮治秩序、無(wú)訟社會(huì)等是鄉(xiāng)土社會(huì)的基本特征[6]。在部分農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)出現(xiàn)人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛時(shí)，人們往往忽視法律，而習(xí)慣于求助道德規(guī)范，希望以道德規(guī)范來(lái)約束人們的內(nèi)心與行為，或求助于家族，希望通過(guò)家族長(zhǎng)老的裁決來(lái)解決糾紛，這使得法律喪失了其應(yīng)有的至上性與權(quán)威性。加上“熟人社會(huì)”思想仍然普遍存在于農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)遇到某些問(wèn)題時(shí)，人們首先想到的是“找人”，將問(wèn)題的解決寄托于某種“關(guān)系”之上，而不是通過(guò)法律途徑加以解決。這與法治社會(huì)理念所倡導(dǎo)的憲法至上、法律面前人人平等觀念相違背，不利于農(nóng)村社會(huì)法治建設(shè)。

(四)農(nóng)村相關(guān)法律制度不完善

在當(dāng)前法律體系中，與農(nóng)村有關(guān)的法律制度(如農(nóng)業(yè)法律制度、農(nóng)民社會(huì)保障法律制度等)存在不完善的地方。一些規(guī)范性法律文件多側(cè)重于一些原則性、宣言性的規(guī)定，在一定程度上忽略了農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活的特性，忽視了農(nóng)民的部分權(quán)益，不適用于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況；一些農(nóng)業(yè)法律制度落后于農(nóng)村實(shí)際發(fā)展，多側(cè)重于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民義務(wù)，沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村實(shí)際發(fā)展情況及時(shí)作出調(diào)整。如我國(guó)《憲法》《土地管理法》以及《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等法律條文并沒(méi)有關(guān)于失地農(nóng)民保障等法律制度，而土地對(duì)于部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障功能。雖然地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況制定了相關(guān)的規(guī)定和辦法，防止失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，但大多停留在政策層面而非法律層面，并且各地政策可能不一，保障水平也參差不齊[7]。這給農(nóng)村法治社會(huì)的建設(shè)造成一定的消極影響。

(五)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系尚不健全

農(nóng)村公共法律服務(wù)體系不健全，是當(dāng)前農(nóng)村法治存在問(wèn)題的重要原因之一。(1)農(nóng)村司法機(jī)構(gòu)尚不健全。農(nóng)村地區(qū)的司法機(jī)構(gòu)主要是指各基層人民法院的派出法庭或檢察院的派駐檢察室。派出法庭以及檢察室并非分布在每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，這對(duì)于地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村可能不利。(2)法律援助在農(nóng)村的覆蓋率較低。許多偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村尚無(wú)法律援助，農(nóng)民在案件的咨詢上得不到律師等專業(yè)人員的幫助。(3)法治宣傳力度不夠。當(dāng)前，普法宣傳手段較為單一，往往采取派發(fā)宣傳資料、集中上課、掛宣傳橫幅等傳統(tǒng)的宣傳方式，而忽視了互聯(lián)網(wǎng)等各類新興媒體的應(yīng)用。目前，農(nóng)村區(qū)域的勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，農(nóng)民文化程度普遍偏低，理解能力不足，對(duì)普法宣傳的內(nèi)容接受度不高，法治宣傳難度較大。此外，法治宣傳內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)民在日常生活中能夠用到的法律知識(shí)宣傳較少，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村法治宣傳甚至通過(guò)掛宣傳語(yǔ)橫幅的簡(jiǎn)單方式敷衍了事，難免有流于形式之嫌。

三、破解鄉(xiāng)村法治建設(shè)困境的路徑

鄉(xiāng)村法治建設(shè)是我國(guó)法治社會(huì)建構(gòu)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手及法治保障。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》關(guān)于“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的基本要求，本文提出化解鄉(xiāng)村法治建設(shè)困境的路徑。

(一)提升各主體法律意識(shí)

鄉(xiāng)村法治建設(shè)離不開(kāi)基層政府、村級(jí)組織以及農(nóng)民三者之間的共同努力。

1.基層政府方面。主要有兩方面：(1)要理順鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與基層村委會(huì)的關(guān)系。村委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府要尊重村委會(huì)獨(dú)立的法律地位，劃清鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理事務(wù)與村民自治事項(xiàng)之間的界限，依法對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，嚴(yán)禁將自身工作非法分?jǐn)偟礁鞔逦瘯?huì)。(2)基層政府工作人員要牢牢樹(shù)立法治觀念，嚴(yán)格依據(jù)法定程序，按照法定方式執(zhí)法，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，提升群眾對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的信賴感。

2.村級(jí)組織方面。主要有2個(gè)層次：(1)村干部方面。嚴(yán)格貫徹落實(shí)2018年中央一號(hào)文件以及黨的十九大報(bào)告中的精神，推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度[8]。尤其要針對(duì)當(dāng)前有些村干部侵吞土地征收補(bǔ)償款、違法變賣土地等現(xiàn)象，嚴(yán)厲整治在惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題[8]。同時(shí)，要加強(qiáng)村干部的培訓(xùn)工作，引導(dǎo)其樹(shù)立法律意識(shí)。(2)黨的建設(shè)方面。農(nóng)村需要加強(qiáng)黨支部自身建設(shè)，具體來(lái)說(shuō)，要“持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，穩(wěn)妥有序開(kāi)展不合格黨員處置工作，著力引導(dǎo)農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用”“全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書(shū)記”“注重吸引高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部到村任職”[8]，以此提升整體治理水平，提升村內(nèi)黨員和干部的素質(zhì)。

3.農(nóng)民自身方面。需要提升農(nóng)民自身的法律意識(shí)及民主參與意識(shí)。農(nóng)村法治的建設(shè)不是僅靠政府一方努力就能完成的，沒(méi)有農(nóng)民的參與，是“先天不足”的法治。農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)民,農(nóng)民的素質(zhì)決定著農(nóng)村發(fā)展的速度,決定著農(nóng)村文明的程度,決定著農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)度[9]。農(nóng)民作為農(nóng)村法治建設(shè)的重要主體，需要不斷進(jìn)行法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，如可以通過(guò)觀看《法律講堂》等中央法制頻道節(jié)目，不斷擴(kuò)充自身的法律知識(shí)，以此來(lái)提升自身的法律意識(shí)水平，進(jìn)而更好地推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)。民主為法治奠定基礎(chǔ)，法治則反過(guò)來(lái)為民主提供保障，在提升農(nóng)民法律意識(shí)的同時(shí)，還要注意提升農(nóng)民的民主參與能力，增強(qiáng)其法治主體意識(shí)。村民自治是廣大農(nóng)民進(jìn)行民主參與的重要平臺(tái)，民主選舉將村干部的選舉權(quán)交給農(nóng)民，民主決策將關(guān)系農(nóng)民自身權(quán)益的重大村務(wù)的決定權(quán)交給農(nóng)民，民主管理將村集體事務(wù)的參與權(quán)交給農(nóng)民，民主監(jiān)督將知情權(quán)交給農(nóng)民。在村民自治的平臺(tái)上，采取一系列獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，掃清一切阻礙農(nóng)民行使自治權(quán)的障礙，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村政治生活的積極性，這樣才能更好地貫徹落實(shí)國(guó)家法律以及有關(guān)政策，才能保證農(nóng)村基層法治建設(shè)的順利進(jìn)行。

(二)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，因此，必須加快農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。(1)提升農(nóng)村生產(chǎn)力。一方面，要保證有數(shù)量充足且有專業(yè)技術(shù)的勞動(dòng)力，要加大當(dāng)前農(nóng)民種植農(nóng)作物的補(bǔ)貼力度，完善農(nóng)民的生活保障制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，加快建設(shè)一支知識(shí)型、創(chuàng)新型、技術(shù)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者隊(duì)伍，以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。另一方面，要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投入力度，及時(shí)對(duì)農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕，以此提高抗旱防洪除澇能力；同時(shí)，要加強(qiáng)科技研發(fā)資金投入力度，將新科技應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。(2)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。如在2018年中央一號(hào)文件中提出的“推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效”“發(fā)展多樣化的聯(lián)合與合作，提升小農(nóng)戶組織化程度”“開(kāi)展農(nóng)超對(duì)接、農(nóng)社對(duì)接，幫助小農(nóng)戶對(duì)接市場(chǎng)”“扶持小農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)”等措施[8]。當(dāng)前很多地方實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)，建設(shè)鄉(xiāng)村民宿以及特色小鎮(zhèn)，如山東探沂木業(yè)特色小鎮(zhèn)以及朱家林創(chuàng)意小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)的建設(shè)很大程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善并帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)要多元化發(fā)展，要“培育一批家庭工場(chǎng)、手工作坊、鄉(xiāng)村車間，鼓勵(lì)在鄉(xiāng)村地區(qū)興辦環(huán)境友好型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，提供更多就業(yè)崗位”[8]，這都在一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

(三)加強(qiáng)法治文化建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村法治文化建設(shè)，一方面，要破除部分封建、老舊傳統(tǒng)文化的束縛，通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)的熏陶，打破部分農(nóng)民信守的落后觀念，提升其意識(shí)水平及文化水平，從而促使其自覺(jué)抵制封建迷信活動(dòng)。還要注意農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣，通過(guò)開(kāi)展移風(fēng)易俗等活動(dòng)，遏制農(nóng)村喜事喪事大操大辦之風(fēng)、人情攀比之風(fēng)以及賭博之風(fēng)等不良風(fēng)氣。要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中蘊(yùn)含的道德規(guī)范，并結(jié)合新時(shí)代的發(fā)展要求，對(duì)道德規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)新，在社會(huì)生活中強(qiáng)化道德教化作用，從而引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛(ài)親、重義守信、勤儉持家[10]。另一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要增加資金投入，確?！耙淮逡婚喿x室”。為了避免閱讀室成為空無(wú)一人的擺設(shè)，可以舉辦讀書(shū)比賽等活動(dòng)，對(duì)閱讀數(shù)量多、學(xué)習(xí)知識(shí)技能多的農(nóng)民予以一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以期激勵(lì)農(nóng)民的學(xué)習(xí)熱情。此外，農(nóng)村義務(wù)教育對(duì)農(nóng)村兒童來(lái)說(shuō)意味著光明，意味著人生以后的希望。但當(dāng)前農(nóng)村教育存在教育設(shè)施差、教師資源不足等問(wèn)題，因此，政府要加大資金投入力度，改善鄉(xiāng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)施，完善對(duì)鄉(xiāng)村教師的各項(xiàng)保障制度，通過(guò)一系列優(yōu)惠政策的扶持，吸引優(yōu)秀教師支教農(nóng)村。

(四)完善農(nóng)村法治有關(guān)法律制度

要使農(nóng)村各項(xiàng)工作法治化，必須要有完備的法律制度保駕護(hù)航。有學(xué)者就曾提出“當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村法治社會(huì)之建立，先決條件在于完善有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的法律體系”[11]。完善的法律制度不僅僅要與時(shí)俱進(jìn)地增加某些立法，還要對(duì)與實(shí)際狀況不符的現(xiàn)有法律進(jìn)行修改或廢止。在完善法律制度的同時(shí)，也要正確處理好政策與法律的關(guān)系，有選擇地將一些經(jīng)過(guò)農(nóng)村實(shí)踐檢驗(yàn)的政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，以便更好地滿足農(nóng)村實(shí)際的需要。具體到當(dāng)今農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際，主要是不斷完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度、農(nóng)村社會(huì)保障法律制度以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。(1)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度方面。要圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，不斷完善農(nóng)村土地法律制度，畢竟對(duì)農(nóng)民土地的法律保障在整個(gè)農(nóng)村法治建設(shè)中處于至關(guān)重要的地位。2018年中央一號(hào)文件指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。當(dāng)然還要建立完善產(chǎn)權(quán)法律制度以規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)，完善市場(chǎng)交易法律制度以維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益，完善農(nóng)村分配法律制度以公平合理地分配利益，完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全法律制度以保障農(nóng)產(chǎn)品安全。(2)在農(nóng)村社會(huì)保障法律制度方面。應(yīng)盡快完善包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村基本醫(yī)療等與民生緊密相關(guān)事項(xiàng)在內(nèi)的法律法規(guī)的制定。以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，關(guān)于該事項(xiàng)的規(guī)定多散見(jiàn)于一些法律、行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章之中，如我國(guó)《勞動(dòng)法》《老年人權(quán)益保護(hù)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》等有關(guān)規(guī)范性法律文件。未來(lái)立法可以考慮制定一部專門(mén)規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)。(3)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度方面。應(yīng)注意完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法，制定相應(yīng)的規(guī)范性法律文件，如“生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦法”，以此形成對(duì)農(nóng)村污染防治的法律規(guī)制，進(jìn)而更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益[12]。值得注意的是，2018年8月31日在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，是我國(guó)首次制定專門(mén)的法律來(lái)防治土壤污染，這體現(xiàn)了我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所作的努力。

(五)健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系

農(nóng)村法治的建設(shè)離不開(kāi)完備的農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，而完備的農(nóng)村公共法律服務(wù)體系需要各方面的因素。(1)需要法律工作者的共同努力。當(dāng)前“線上法律服務(wù)”已經(jīng)較為完備(如“12348法律服務(wù)熱線”“12368司法服務(wù)熱線”等)，因此著重點(diǎn)主要在線下法律服務(wù)的建設(shè)。國(guó)家應(yīng)充分調(diào)動(dòng)法官、檢察官、律師以及基層法律工作者等具有專業(yè)法律知識(shí)人員的積極性，鼓勵(lì)其定期在農(nóng)村開(kāi)展法律援助服務(wù)。以律師、基層法律工作者為主力，深入推行“一村一法律顧問(wèn)”，以便更好地服務(wù)農(nóng)村。(2)需要提高基層法律機(jī)構(gòu)的覆蓋率，并向著專業(yè)化方向不斷努力[8]。還需要具備多元的糾紛調(diào)解機(jī)制，將調(diào)解、和解、仲裁、訴訟等解決糾紛方式相結(jié)合，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的機(jī)制[13]。(3)需要加大法治宣傳力度。要?jiǎng)?chuàng)新法治宣傳途徑，重視互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體在法治宣傳中的應(yīng)用，加大資金投入力度，加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如覆蓋互聯(lián)網(wǎng)、建立資料查閱室等。在法治宣傳時(shí)，應(yīng)注意調(diào)動(dòng)農(nóng)民本身的學(xué)習(xí)興趣，如在籌備一些法律知識(shí)競(jìng)答活動(dòng)中，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異者進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)部分農(nóng)民的文化水平有限，直接理解法律知識(shí)存在一定困難等情況，可以采用農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，將法治內(nèi)容融入文藝節(jié)目中，以潛移默化的方式進(jìn)行法治宣傳。除此之外，在宣傳內(nèi)容上要貼近農(nóng)民日常生產(chǎn)生活，選擇與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)作為普法宣傳重點(diǎn)[14]。

(六)加強(qiáng)社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)

社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)，既包括社會(huì)生態(tài)建設(shè)，亦包括社會(huì)文明建設(shè)。

1.在社會(huì)生態(tài)建設(shè)方面。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的重要性，他提出“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題”[15]。習(xí)近平總書(shū)記指出，“新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，堅(jiān)持傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)”[16]。因此，社會(huì)生態(tài)建設(shè)又可一分為二，在生態(tài)環(huán)境治理上，要著力解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如農(nóng)村土壤污染、水污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染等與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)村土壤污染可引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)耕種、合理耕種以適應(yīng)資源節(jié)約、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)的要求[8]；對(duì)于企業(yè)污染可以通過(guò)加大對(duì)污染環(huán)境企業(yè)的處罰力度來(lái)防止污染行為的出現(xiàn)。在生態(tài)環(huán)境的防護(hù)上，要設(shè)置一套政府主導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)組織與公眾參與的多方監(jiān)督的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，如以環(huán)境保護(hù)局監(jiān)管為主，由環(huán)境保護(hù)組織、公眾為輔的多方互動(dòng)監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制；還要確立包括生態(tài)紅線制度、環(huán)境考核制度在內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度。

2.在社會(huì)文明建設(shè)方面。要建設(shè)平安鄉(xiāng)村，重在加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理。針對(duì)當(dāng)前部分農(nóng)村“村霸”橫行鄉(xiāng)里，黑惡勢(shì)力滲透基層組織等現(xiàn)象，要加大社會(huì)治安查處力度，對(duì)于黑惡勢(shì)力團(tuán)伙持零容忍態(tài)度，還要嚴(yán)懲黑惡勢(shì)力背后的“保護(hù)傘”。當(dāng)前，全國(guó)各地正在開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，中央掃黑除惡督導(dǎo)組也奔赴部分省份開(kāi)展督導(dǎo)工作。 要“健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治安防控力量下沉。深入開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力、宗族惡勢(shì)力，嚴(yán)厲打擊黃賭毒盜拐騙等違法犯罪”[8]。對(duì)于農(nóng)村非法宗教以及境外勢(shì)力滲透活動(dòng)，要增強(qiáng)各基層政府、村級(jí)組織的防范意識(shí)，確保農(nóng)村事務(wù)由該村主體獨(dú)立處理，不被宗教組織干預(yù)，為農(nóng)村營(yíng)造一個(gè)干凈、安全的環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村法治建設(shè)是全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手和法治保障。正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前鄉(xiāng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀及其深層原因，有針對(duì)性地提升農(nóng)村各個(gè)主體的法律意識(shí)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育農(nóng)村法治文化、完善農(nóng)村法律制度、構(gòu)建農(nóng)村法律服務(wù)體系、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)，從多個(gè)角度促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)法治化，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。