社區(qū)居家養(yǎng)老服務的城鄉(xiāng)差異和優(yōu)化分析
——以溫州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心為例

魯 文

(溫州廣播電視大學文法學院,浙江 溫州 325000)

一、文獻綜述與問題的提出

關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的研究可細分為宏觀研究和微觀研究。

宏觀研究主要基于區(qū)域和全國的角度研究服務現(xiàn)狀、影響因素和服務質(zhì)量。(1)區(qū)域性研究。高紅以青島市為例，在對青島市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老意愿和現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上，指出應發(fā)揮政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的主導作用，創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務運作模式以實現(xiàn)政府、市場和社會的有效合作，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)化、社會化與專業(yè)化發(fā)展[1]；李放等以南京市鼓樓區(qū)為例，基于鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務利用現(xiàn)狀和調(diào)查數(shù)據(jù)分析了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的影響因素，發(fā)現(xiàn)年齡、收入、健康狀況、心理狀態(tài)、生活滿意度、社區(qū)居家養(yǎng)老服務認知度等顯著影響老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的有效利用，進一步分析提出建立需求評估機制、完善補貼制度、擴大政府補貼力度等對策[2]；顏秉秋等基于北京市六類典型社區(qū)的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，揭示了社會支持度、社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展程度等對社區(qū)居家養(yǎng)老服務滿意度的影響[3]；章曉懿等構(gòu)建了包含助餐服務、助潔服務、助醫(yī)服務和康樂服務四大內(nèi)容，以及可靠性、保證性、響應性、可感知性、移情性五大評價維度在內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量模型，以研究上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量，分析指出社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量與其提供的助餐服務、助潔服務、助醫(yī)服務和康樂服務的質(zhì)量顯著正相關(guān)，且服務質(zhì)量從高到低依次為助潔服務、助餐服務、助醫(yī)服務和康樂服務[4]。(2)全國性研究。張奇林等聚焦中國社區(qū)居家養(yǎng)老模式的運行狀況，剖析其存在的問題，從責任分擔、多層次發(fā)展、配套性支持、整合資源、拓寬籌資渠道等方面提出社區(qū)居家養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的建議[5]；丁志宏等基于2006年的“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)，圍繞社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求、供給和利用狀況，研究城鄉(xiāng)、區(qū)域之間社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求、供給和利用的差異，分析指出應結(jié)合城鄉(xiāng)和區(qū)域差異，以及不同地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施特點和需求狀況等制定相應的措施[6]；王瓊基于2010年的“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)，研究城市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求現(xiàn)狀和影響因素，發(fā)現(xiàn)城市老年人具有較高的社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求，但其需求滿意度較低[7]。

微觀研究主要針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心這一社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實施載體展開研究。浙江省在《關(guān)于深化完善社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)的意見》中指出，城鄉(xiāng)社區(qū)已建的居家養(yǎng)老服務站、“星光老年之家”要通過設(shè)施改造、功能提升，轉(zhuǎn)型升級為社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心或小型養(yǎng)老服務機構(gòu)。因此，浙江省統(tǒng)一將“社區(qū)老年人日間照料中心”改為“社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心”，部分省份仍延用社區(qū)老年人日間照料中心這一稱謂。一方面，部分研究側(cè)重于以社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心為例，分析相應區(qū)域社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的運行現(xiàn)狀、存在的問題及優(yōu)化策略。榮增舉對青海西寧市社區(qū)老年人日間照料中心的建設(shè)和服務情況等進行調(diào)查，分析指出其存在功能較弱、服務項目較傳統(tǒng)及老年人享受照料較少等問題，進一步分析提出要以老年人需求為基礎(chǔ)，整合社區(qū)資源、降低運營成本、提供人性化和專業(yè)化照料服務的發(fā)展思路[8]；郭莎莎等基于杭州某社區(qū)603名老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求的調(diào)查，分析指出照料中心應針對老年人的實際需求完善服務內(nèi)容，實現(xiàn)精準和優(yōu)質(zhì)的服務[9]。這類研究基于個案研究法展開，存在一定的局限性，即集中于具體案例分析而導致研究結(jié)論的普遍適用性不足。另一方面，部分研究側(cè)重于通過借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，分析和闡釋中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的發(fā)展方向和服務調(diào)整的著力點。陳鵬等基于國外及中國港澳臺地區(qū)社區(qū)日間照料中心的開展狀況，分析指出中國的社區(qū)日間照料中心仍處于初級發(fā)展階段，可從人員配備、服務內(nèi)容、服務對象評估準入機制、機構(gòu)評價機制等方面加以完善，以提升社區(qū)日間照料中心的服務能力和服務質(zhì)量[10]。這種比較式的研究有助于發(fā)現(xiàn)中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心在建設(shè)和運行過程中存在的問題，為優(yōu)化現(xiàn)階段的社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供經(jīng)驗指導和標準參考。但基于中國的特定文化背景和具體國情，要化解中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心存在的問題，不能直接套用發(fā)達地區(qū)現(xiàn)有的運行模式，應結(jié)合中國具體國情和區(qū)域具體情況因地制宜地推進中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的構(gòu)建和完善[11]。

關(guān)于溫州地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的研究近年來逐漸增多。周勝芳結(jié)合溫州城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老需求狀況的調(diào)查，基于城鄉(xiāng)居民的需求偏好，分析指出應構(gòu)建以政府為主導和多元主體協(xié)同參與的養(yǎng)老服務體系、打造多層次社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡、鼓勵低齡老年人為高齡老年人及其他人群提供志愿服務、加大對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度和宣傳工作等[12]；鄭衛(wèi)榮以溫州市典型社區(qū)為研究對象，考察社區(qū)居家養(yǎng)老政策、實踐動向、實踐成效及存在的問題，從組織體系、服務體系、資金保障體系、運行機制等4個層次探討社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持體系的構(gòu)建[13]；董紅亞闡述了以強社會、大服務為顯著特征的居家養(yǎng)老服務模式，并對這種溫州模式的形成機理和社會價值進行解析[14]。

綜上所述，既有研究為社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了一定的理論認識和經(jīng)驗參照，但忽視了深層次問題的剖析，導致相關(guān)解決措施的針對性不強。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)化須緊扣城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異，透析社區(qū)居家養(yǎng)老的地方經(jīng)驗和行動邏輯。本研究聚焦社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心這一社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實施載體，基于溫州市的實踐調(diào)查，對比分析城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的運行差異，并進一步剖析社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心有效運行的影響因素，進而闡述社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)化路徑，以實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的有效供給。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)差異的實證分析

溫州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設(shè)的城鄉(xiāng)差異明顯。在宏觀區(qū)域資源配置上，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心覆蓋率高于農(nóng)村社區(qū)。根據(jù)《溫州市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，截至2015年底，溫州建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心2 243家，其中，城市社區(qū)111家，實現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村(指自然村一級，而非行政村一級)社區(qū)2 132家，覆蓋率為42%[15]。但在具體運行效果上，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心運行效果卻弱于農(nóng)村社區(qū)。這主要是緣于供需契合度、管理專業(yè)化程度和資金供給能力等3個方面的差異。

(一)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需契合度高于城市社區(qū)

溫州市城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的服務內(nèi)容主要包括生活服務、保健康復、文化娛樂和輔助服務等。城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟收入和實際需求不同，導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心出現(xiàn)城鄉(xiāng)運行分化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心提供的實際服務為就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健和文化娛樂，其中就餐服務備受歡迎，多數(shù)留守和獨居的農(nóng)村老年人選擇在農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心就餐。而城市社區(qū)的就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健等服務基本沒有得到有效開展，老年人參與度較低，僅文化娛樂服務得到有效開展。這主要是緣于社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心提供的就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健等基礎(chǔ)型服務屬于政府補助的公共服務，價格較市場低。農(nóng)村社區(qū)由于社會服務設(shè)施較不完善，且農(nóng)村老年人的經(jīng)濟收入較低，于是，農(nóng)村老年人的選擇有限，其更傾向于選擇和接受這些服務；城市社區(qū)由于社會服務設(shè)施較為完善，且城市老年人的經(jīng)濟收入較高，于是，城市老年人有更高層次和多元化的選擇，社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心提供的就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健等基礎(chǔ)型服務在城市社區(qū)未得到有效開展，僅文化娛樂服務得到有效開展?？梢?，溫州市農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需契合度高于城市社區(qū)。

(二)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理專業(yè)化程度高于城市社區(qū)

《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》規(guī)定，社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心由村民委員會、居民委員會負責運營管理，鼓勵老年人協(xié)會(以下簡稱“老協(xié)”)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的具體運營管理。在實際運行中，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心由社區(qū)居民委員會直接管理，城市社區(qū)的老協(xié)不參與其具體運營管理，城市社區(qū)居民委員會由于業(yè)務繁多導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心難以實現(xiàn)專門化運營；農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心由老協(xié)負責具體的運營管理，其中，老協(xié)會長總體負責社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的運營管理，各成員根據(jù)各自的職責分工協(xié)作，形成了專業(yè)和規(guī)范的運營管理局面，由此導致農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理專業(yè)化程度高于城市社區(qū)。這主要是緣于城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的差異深刻影響著城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的運行模式和路徑選擇。農(nóng)村是血緣固化于地緣而形成的社會，村莊不僅是村民生活的地理空間場域，更是其生存延續(xù)的社會空間場域，村民在這一熟人社會中的凝聚力大于城市社區(qū)；且村支部書記和村主任作為基層社會治理的主要執(zhí)行者，優(yōu)化養(yǎng)老服務有助于增強他們在村集體的話語權(quán)，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的完善。而城市社區(qū)的血緣聯(lián)系弱化，居民對社區(qū)的認同感降低，從而導致社區(qū)內(nèi)在聯(lián)系減弱，居民缺乏安全感與歸屬感；且城市社區(qū)主要由社區(qū)居民委員會直接負責社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的運營管理，城市社區(qū)居民委員會由于業(yè)務繁多導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心難以實現(xiàn)專門化運營，其所提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供需契合度較低，導致老年人的參與意愿和參與度均較低，從而導致其社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理專業(yè)化程度較低。

(三)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金供給能力高于城市社區(qū)

社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設(shè)和運行的資金籌集方式是政府補助、集體收入補貼、社會捐助。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心建設(shè)上，溫州市財政局根據(jù)市級考核結(jié)果給予每家社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心2～3萬元的一次性經(jīng)費補助，各縣(市、區(qū))給予相應的配套補助；在日常運營上，溫州市市級財政無補助，各縣(市、區(qū))按每年不低于1.2萬元的標準補助各社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心。社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心按照該標準難以維持日常服務供給，更難以提供優(yōu)質(zhì)服務。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的資金來源主要是政府補助和社會捐助；農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的資金來源除了政府補助和社會捐助外，還有集體收入補貼這一資金來源，其相比城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心而言具有明顯的資金供給優(yōu)勢。尤其是老協(xié)作為農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的實際運營主體，在2016年前擁有一定的自營性收入，如2014—2016年，瑞安市馬嶼鎮(zhèn)馬巖村每年均將自營性收入的一部分用于補貼社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的日常運營以及老年人基本福利保障等。因此，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金供給能力高于城市社區(qū)。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)化路徑

社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需契合度、管理專業(yè)化程度以及資金供給能力，深刻影響著社區(qū)居家養(yǎng)老服務的有效供給。因此，優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務應從宏觀上準確定位相關(guān)主體的職責，進一步明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務的區(qū)域?qū)蛹壎ㄎ灰詫崿F(xiàn)精準化供給，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專業(yè)運營管理以實現(xiàn)專業(yè)化供給，推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金長效供給以實現(xiàn)可持續(xù)供給。

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務相關(guān)主體的職責定位

社區(qū)居家養(yǎng)老服務有效供給的關(guān)鍵在于滿足老年人的實際需求。因此，優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務要重點考慮區(qū)域老年人的實際需求，明確政府—社區(qū)(村)—居民(村民)三者的職責分工，實現(xiàn)三者的信息互通和協(xié)調(diào)配合，從而實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的有效供給。在實踐過程中，政府作為制度設(shè)計者，承擔制度設(shè)計、政策制定和監(jiān)督評估的職責，在設(shè)計相關(guān)政策制度時應針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異，增強政策彈性，并在后續(xù)評估和調(diào)研過程中緊扣社區(qū)(村)的實際狀況和居民(村民)的具體需求，適時調(diào)整政策；社區(qū)(村)作為服務執(zhí)行者，承擔組織和踐行社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的職責，在設(shè)計社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體內(nèi)容時應主動了解居民(村民)需求，以提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的有效性；居民(村民)作為服務需求者，應根據(jù)個體的實際需求化被動為主動，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給過程中主動向相關(guān)政府部門或社區(qū)(村)反饋實際需求和具體意見，以提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務的精準性。

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務優(yōu)化策略

以社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心為依托，優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給可從以下3個方面著手。

1.明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務的區(qū)域?qū)蛹壎ㄎ?，實現(xiàn)精準化供給。社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心主要提供基礎(chǔ)型養(yǎng)老服務，而老年人群體的養(yǎng)老需求存在城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異，基礎(chǔ)型養(yǎng)老服務主要滿足了農(nóng)村社區(qū)老年人的需求，未能有效滿足具有較高經(jīng)濟支付能力和需求層次的城市老年人的需求。因此，要優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給，應結(jié)合具體的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異展開社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給，根據(jù)城市和農(nóng)村老年人，以及不同區(qū)域老年人的實際需求，進一步明確不同層級和不同區(qū)域社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的供給定位，提供適合實際需求的有針對性的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，才能顯著提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的有效性和精準性，避免社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的錯位和浪費。

2.保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專業(yè)運營管理，實現(xiàn)專業(yè)化供給。社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心運營主體的專業(yè)化有利于保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的常態(tài)化。實踐中，可借助專業(yè)社會組織，引入專業(yè)運營模式。鑒于提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務的社會組織發(fā)展還不夠成熟，應進一步推進相關(guān)專業(yè)社會組織的發(fā)展。具體包括：借鑒和吸納國外和中國港澳臺地區(qū)相關(guān)社會組織的成熟運作模式，與發(fā)達國家或地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的專業(yè)社會組織展開合作，孵化并推動區(qū)域?qū)I(yè)社會組織的發(fā)展；結(jié)合社區(qū)居家養(yǎng)老實踐展開相關(guān)社會服務的試點運營，并根據(jù)實踐情況不斷調(diào)整運營管理模式，以不斷提高其運營管理的契合度；加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會組織的定期培訓，不斷提高其專業(yè)運營管理能力，以打造和夯實社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專業(yè)化運營基礎(chǔ)。

3.推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金長效供給，實現(xiàn)可持續(xù)供給。資金短缺是制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務可持續(xù)供給的關(guān)鍵。要實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的常態(tài)、高效運轉(zhuǎn)，應推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金長效供給，積極構(gòu)建常態(tài)化和可持續(xù)的資金籌措和供給機制。具體包括：對社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心進行分類分層，制定并實行差異化的補貼標準，適當增加對欠發(fā)達區(qū)域的社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的政府補助標準；充分發(fā)揮社會資源的優(yōu)勢，結(jié)合市場機制，靈活運用稅費優(yōu)惠、政府補助等多元化的方式鼓勵企事業(yè)單位和個人積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給；在社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會化水平不斷提升的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和老年人的家庭支付能力，適度提高老年人享有社區(qū)居家養(yǎng)老服務的支付標準等。