行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施障礙及對(duì)策研究

許若群 張唯瑜

隨著社會(huì)生活中民主法治意識(shí)的增強(qiáng)以及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代民意集聚的提速，政府存在及運(yùn)作的合法性日益成為民眾檢視的熱點(diǎn)。政府自我規(guī)制的內(nèi)在動(dòng)力因此增強(qiáng)，成為法理型統(tǒng)治選擇的主要行動(dòng)者。作為這種自我規(guī)制的集中體現(xiàn)，行政執(zhí)法責(zé)任制難辭法治政府、責(zé)任政府建設(shè)的重任，其核心是在建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核體系及考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)層級(jí)監(jiān)督的方式落實(shí)行政責(zé)任追究。從20世紀(jì)90年代初建立至今，伴隨依法行政進(jìn)程的全面推進(jìn)，多地多部門(mén)都出臺(tái)了行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施辦法或規(guī)定，并取得了驕人的成績(jī)，實(shí)踐意義遠(yuǎn)大于理論意義。但近年來(lái)，隨著其他行政執(zhí)法舉措的不斷推出，實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)該制度的推行力度以及學(xué)界對(duì)該制度的研究似有降溫之勢(shì)。然而，這并不意味著該制度的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，相反，這種降溫折射出人們對(duì)執(zhí)法責(zé)任重視程度的不足。2018年3月《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的出臺(tái)，從一定意義上說(shuō)，正是對(duì)國(guó)家公職人員包括行政執(zhí)法人員責(zé)任落實(shí)不到位的制度回應(yīng)。事實(shí)上，行政執(zhí)法責(zé)任制系行政執(zhí)法監(jiān)督體系的核心制度之一，在任何時(shí)候，行政執(zhí)法領(lǐng)域任何新制度新舉措的推出或?qū)嵤?，都離不開(kāi)明確的責(zé)任界定和責(zé)任落實(shí)的保障，而且制度及其實(shí)施過(guò)程的完善也是永無(wú)止境的。同時(shí)，該制度具備較強(qiáng)的整合特質(zhì)，其完善可以服務(wù)于執(zhí)法監(jiān)督體系乃至整個(gè)執(zhí)法體制中的其他要素。所以，對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)注，乃是法治政府建設(shè)中一個(gè)永恒的話題，不斷對(duì)其進(jìn)行思考和完善，意義深遠(yuǎn)而重大。

一、問(wèn)題的提出及分析工具的引入

各地行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，各地各部門(mén)大膽探索，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，也取得了很大的成效，宏觀上已成氣候，但總體效果離制度目標(biāo)尚有距離。同時(shí)，由于思想認(rèn)識(shí)、區(qū)域差異等方面的原因，各地推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作發(fā)展尚不平衡，部分基層部門(mén)尚未全面開(kāi)展此項(xiàng)工作，有的雖然已經(jīng)開(kāi)展但卻流于形式。由于責(zé)任追究不到位，較少有人真正為自己的行為承擔(dān)責(zé)任，制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度不盡如人意，有損執(zhí)法權(quán)威和政府形象。

作為將制度付諸執(zhí)行的過(guò)程，實(shí)施是影響乃至決定制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法責(zé)任制也不例外，其實(shí)施成效不佳系多種因素共同作用的結(jié)果。模型分析工具的使用可以將復(fù)雜的問(wèn)題類型化，同時(shí)滿足該制度作為一個(gè)整體的系統(tǒng)化要求。為此，筆者引入政策執(zhí)行過(guò)程模型中較為經(jīng)典的史密斯模型作為分析框架，通過(guò)檢視行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施過(guò)程中的影響因子及其張力，分析其執(zhí)行過(guò)程中所遇到的困難和障礙，探討推進(jìn)該制度落實(shí)的路徑。

史密斯政策執(zhí)行模型由美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯于1973年在《政策執(zhí)行過(guò)程》一書(shū)中提出。他認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程中涉及四大要素，即理想化的政策、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，這些要素的互動(dòng)和協(xié)調(diào)直接影響著政策執(zhí)行的效果，形成制度實(shí)施的支持或阻礙。具體如圖1所示。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型[1]

具體到行政執(zhí)法責(zé)任制，理想化的政策是指該制度的設(shè)計(jì)者試圖追求的相互作用形式，具體包括該制度的形式、結(jié)構(gòu)的健全度，制度內(nèi)容的合法性、合理性及可行性等；執(zhí)行主體指推行、實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制、追究行政執(zhí)法責(zé)任的組織；目標(biāo)群體指受該制度直接影響的符合政策要求的組織和人員，是行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)范和制約的對(duì)象，即行政執(zhí)法主體及其公職人員；政策環(huán)境則指對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的推行形成影響的自然因素和社會(huì)因素的總和。這些要素協(xié)同作用，共同影響行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的結(jié)果，促進(jìn)或阻礙該制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施過(guò)程問(wèn)題分析

(一)行政執(zhí)法責(zé)任制的理想化程度分析

就行政執(zhí)法責(zé)任制而言，應(yīng)該是一個(gè)涉及執(zhí)法

全過(guò)程的制度體系而非某一環(huán)節(jié)的控制和監(jiān)督制度，其理想化指標(biāo)至少應(yīng)包括該制度體系所涉主體的明確性、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的清晰度、制度體系的配套程度和可操作性等參數(shù)。但目前行政執(zhí)法責(zé)任在這些方面并不完善，具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，執(zhí)行主體不明確。作為制度的組織依托，行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行主體應(yīng)該是明確的，法治化視野中，它還應(yīng)該是法定的，其規(guī)定性決定著執(zhí)行主體的合法性和權(quán)威性，是影響甚至決定執(zhí)行有效性的關(guān)鍵因素之一。但就目前執(zhí)行主體的規(guī)定性來(lái)看，部分省市規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府和行政執(zhí)法部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施本行政區(qū)域和本部門(mén)的行政執(zhí)法責(zé)任追究工作，部分省市如上海市規(guī)定由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也有部分省市明確由法制部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)。根據(jù)2018年機(jī)構(gòu)改革方案，監(jiān)察委員會(huì)和司法部重新組建，行政監(jiān)察部門(mén)與法制辦公室不再保留。如此，行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行主體及其職能在整合過(guò)程中，需進(jìn)一步明確。

第二，行政執(zhí)法權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)清晰度不足。權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)清晰要求有明確的執(zhí)法主體，以及這些主體間明確的權(quán)責(zé)配置。但由于我國(guó)行政組織法缺位，加之實(shí)施方案的不完善、效力等級(jí)低以及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜、實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，不同部門(mén)、不同崗位職能交叉的現(xiàn)象目前仍大量存在，權(quán)責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任主體難以鎖定。伴隨2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革的推行，多個(gè)部門(mén)間原本就不甚清晰的職權(quán)邊界以及與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任問(wèn)題將在一段時(shí)間內(nèi)更加突顯。

第三，行政執(zhí)法責(zé)任配套制度不完善。制度服務(wù)于其目標(biāo)并不是靠其單獨(dú)地得到遵守，而靠其形成相互支持的規(guī)則群。[2]行政執(zhí)法責(zé)任可以分為行政執(zhí)法部門(mén)的責(zé)任和行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任，由于執(zhí)法部門(mén)的特殊性，其責(zé)任形式極為有限[注]根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，對(duì)有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門(mén)，可以根據(jù)造成后果的嚴(yán)重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，給予限期整改、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)比先進(jìn)的資格等處理。，部門(mén)責(zé)任最終需要與公職人員的責(zé)任相結(jié)合才有震懾作用，相關(guān)規(guī)定中也多采取“雙罰制”，要求在追究部門(mén)責(zé)任的同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任[注]例如，法律條文中通常會(huì)有類似“……部門(mén)有下列情形之一的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分,構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的表述。，因而執(zhí)法人員責(zé)任內(nèi)容的完善程度必將影響執(zhí)法部門(mén)責(zé)任的威力。但就目前情況看，涉及行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)任的規(guī)定較少，而涉及執(zhí)法人員責(zé)任內(nèi)

容的規(guī)定，體系化和法制化程度也都不高，內(nèi)容不完整?！豆珓?wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等均為原則性、宣言性的規(guī)定。部分省市出臺(tái)了與此相關(guān)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，但多存在“上下一般粗”的問(wèn)題，并未真正實(shí)現(xiàn)制度的配套；部分省市如北京、云南等則以規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，效力等級(jí)明顯不足；部門(mén)規(guī)章的責(zé)任細(xì)化相對(duì)較好，但除了公安、安全生產(chǎn)監(jiān)督和工商等少數(shù)部門(mén)外，大部分領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章闕如。如此，實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任可能無(wú)法可依。

第四，制度可操作性不足。由于上述配套制度不健全的問(wèn)題，也由于制度體系中缺乏衡量執(zhí)法主體履職狀況的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)議考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)都過(guò)于抽象，許多具體操作問(wèn)題尚有待深入探究和細(xì)化，影響了制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而在責(zé)任追究環(huán)節(jié)，現(xiàn)有制度雖然規(guī)定了執(zhí)法責(zé)任追究的原則、主體，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的行為，追究責(zé)任的形式、程序等，但由于其科學(xué)性、合理性甚至合法性亟待提升，其可操作性也受到很大影響，外部執(zhí)法責(zé)任向內(nèi)部責(zé)任的轉(zhuǎn)化難以真正落實(shí)。

可見(jiàn)，雖然近年來(lái)各地的行政執(zhí)法責(zé)任制工作取得了很大的成效，但從理想化要求的角度，目前各地行政執(zhí)法責(zé)任制體系本身制度類型較多、效力等級(jí)不高、結(jié)構(gòu)松散、內(nèi)容不細(xì)致不具體等問(wèn)題并存，制度所涉主體清晰度不足，離制度順利實(shí)施所需的理想化體系尚有差距，這無(wú)疑對(duì)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成一定的障礙。

(二)執(zhí)行主體執(zhí)行能力分析

執(zhí)行主體的整體狀況是制度能否達(dá)成既定目標(biāo)的重要因素，作為這種整體狀況的重要表征，執(zhí)行能力決定著制度實(shí)施的成效。

執(zhí)行能力指執(zhí)行主體運(yùn)用各種資源，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法責(zé)任制目標(biāo)的能力。對(duì)執(zhí)行主體有支撐作用的資源主要有財(cái)力資源、人力資源、制度資源、信息資源、文化資源、權(quán)力資源、權(quán)威資源等。但以目前較常見(jiàn)的執(zhí)行主體——法制機(jī)構(gòu)為例，對(duì)這些資源的獲取和利用情況都不容樂(lè)觀。首先，財(cái)力資源“開(kāi)源”不足，“節(jié)流”不好。執(zhí)行離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)保障，但多地法制部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障狀況可以從許多縣級(jí)法制辦無(wú)力承擔(dān)配套購(gòu)車(chē)經(jīng)費(fèi)或者車(chē)輛維護(hù)費(fèi)用的情況窺見(jiàn)一斑，必然影響到主體的執(zhí)行能力。其次，人力資源方面，基層法制機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)及素質(zhì)尚不理想，冗余與不足并存。執(zhí)行主體的行為最終通過(guò)人來(lái)實(shí)現(xiàn)，加上法制機(jī)構(gòu)設(shè)置的諸多問(wèn)題，如規(guī)格不一致、職能不統(tǒng)一、定位不明確等，其履職能力必然受阻。再次，信息資源匱乏。評(píng)估及追究責(zé)任應(yīng)有充分的信息資源作為依據(jù)，但由于缺乏明確的能夠客觀、真實(shí)反映執(zhí)法痕跡的機(jī)制，表征承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任行為的執(zhí)法信息及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性不足。最后，文化環(huán)境不佳。制度的執(zhí)行在我國(guó)深受人格化權(quán)力的影響，這種傳統(tǒng)加上諸多干擾因素，同時(shí)一些領(lǐng)導(dǎo)不能正視執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)任追究過(guò)程中不同程度地存在避重就輕的情況，對(duì)相關(guān)人員的處理不到位。這不但縱容了違法人員，懲戒目的無(wú)從實(shí)現(xiàn)，而且從中折射出的評(píng)估主體、責(zé)任追究主體中立性、獨(dú)立性和公正性不足，嚴(yán)重影響了執(zhí)行主體權(quán)威的樹(shù)立，權(quán)威資源愈加稀缺。

所有這些表明，行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行主體建設(shè)還有一段很長(zhǎng)的路要走，且充滿艱辛。

(三)目標(biāo)群體及環(huán)境因素分析

作為制度實(shí)施的目標(biāo)群體，受行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)范的執(zhí)法主體和執(zhí)法人員對(duì)該制度的思想準(zhǔn)備、接納程度、有效參與程度，都是影響制度實(shí)施成效的關(guān)鍵。但勿庸諱言，當(dāng)前目標(biāo)群體思想準(zhǔn)備仍不到位，對(duì)責(zé)任的對(duì)抗心態(tài)和僥幸心理并存，同時(shí)參與不足。政策環(huán)境則是那些影響執(zhí)法責(zé)任制執(zhí)行的因素，可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境進(jìn)行考察。近年來(lái)由上而下的行政執(zhí)法責(zé)任制推進(jìn)受到了各級(jí)政府和各部門(mén)的重視，但由于傳統(tǒng)文化、官本位思想等各方面因素的限制，制度執(zhí)行的大環(huán)境有待進(jìn)一步改善，公職人員能上不能下的風(fēng)氣亟需改變。

三、完善行政執(zhí)法責(zé)任制的對(duì)策建議

(一)完善行政執(zhí)法責(zé)任制度體系，提升其理想化程度

行政執(zhí)法責(zé)任的實(shí)質(zhì)是將行政執(zhí)法活動(dòng)與相關(guān)責(zé)任相聯(lián)系，通過(guò)職權(quán)行使與責(zé)任承擔(dān)的一體化，規(guī)范行政執(zhí)法行為。因而總體說(shuō)來(lái)，行政執(zhí)法責(zé)任制度體系要真正落實(shí)對(duì)執(zhí)法組織及執(zhí)法人員的監(jiān)督和約束，解決執(zhí)法懈怠和權(quán)力濫用問(wèn)題，就需要進(jìn)一步明確執(zhí)行主體，理順權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，提升執(zhí)法人員素養(yǎng)，優(yōu)化制度環(huán)境，才能借助其報(bào)應(yīng)功能和預(yù)防功能，提升行政執(zhí)法的社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法正義。

1.建立健全第三方評(píng)估制度

第三方評(píng)估即區(qū)別于由政策制定者和執(zhí)行者所進(jìn)行的評(píng)估，其核心是借助第三方的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性成就評(píng)估的客觀、公正和公平，解決政府自體評(píng)估中難以逾越的障礙。就目前國(guó)內(nèi)開(kāi)展的情況看，主要有高校專家評(píng)估、專業(yè)公司評(píng)估、社會(huì)代表評(píng)估、民眾參與評(píng)估等四種模式。四種模式各有千秋，前兩種模式“第三方”特征較強(qiáng)，不僅獨(dú)立而且專業(yè)、權(quán)威，可以完成從評(píng)估方案的制訂、組織實(shí)施、處理評(píng)估數(shù)據(jù)到公布評(píng)估結(jié)果的全過(guò)程，但廣泛性不足；后兩種模式則較能反映民意，普遍性較強(qiáng)，但是“第三方”特征明顯較弱，獨(dú)立性略欠，同時(shí)由于專業(yè)性欠缺，也無(wú)法完成評(píng)估的全過(guò)程而只能是參與其中。作為一種制衡機(jī)制，可以考慮將四種模式整合形成外部控制，結(jié)合現(xiàn)行政府的自體評(píng)估，增強(qiáng)評(píng)估的影響力。事實(shí)上，自體評(píng)估作為一種內(nèi)控機(jī)制，有其自身優(yōu)勢(shì)，將這種優(yōu)勢(shì)與第三方評(píng)估相結(jié)合，將對(duì)評(píng)估結(jié)果的公正性、客觀性和權(quán)威性大有裨益。當(dāng)然，在這一過(guò)程中需要明確評(píng)估主體及不同主體評(píng)估結(jié)果的權(quán)重，細(xì)化評(píng)估指標(biāo)，完善評(píng)估程序。

2.完善權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，健全崗位職責(zé)體系[3]

權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系涉及的是主體及主體間的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題。只有權(quán)責(zé)邊界清晰，才可能鎖定執(zhí)法責(zé)任主體，避免執(zhí)法人員攬功諉過(guò)。[4]就目前的情況看，權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理、完善是解決這一問(wèn)題的良好路徑。雖然近年來(lái)多地進(jìn)行了權(quán)力清單和責(zé)任清單的實(shí)踐，但細(xì)觀這些清單，不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那樾纹毡榇嬖?，董正偉狀告?guó)家鐵路局信息公開(kāi)案就是一個(gè)例證。[注]該案中，網(wǎng)上公示的國(guó)家鐵路局的權(quán)力清單有兩個(gè)版本：一份由國(guó)家鐵路局公布，另一份由國(guó)務(wù)院審改辦公布。前者表明該局有“鐵路客貨運(yùn)雜費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審核”等行政審批事項(xiàng)，但被注明為“暫列”在國(guó)家鐵路局名下的行政審批項(xiàng)目，同時(shí)說(shuō)明中明確表示其歸屬問(wèn)題待研究確定，目前征求社會(huì)各界意見(jiàn)；后者則沒(méi)有特殊注明。一審法院認(rèn)定國(guó)家鐵路局有此項(xiàng)職權(quán),進(jìn)而判決其在信息公開(kāi)案中敗訴。中央級(jí)的行政機(jī)關(guān)尚且如此，地方的情況就更讓人擔(dān)憂。新一輪機(jī)構(gòu)改革正好為此提供了契機(jī)，在進(jìn)行部門(mén)整合及職權(quán)重新配置的過(guò)程中，可通過(guò)進(jìn)一步依法嚴(yán)密梳理相關(guān)法律制度，分解、落實(shí)執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)，確保權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)一致，并在此基礎(chǔ)上確立考核標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理、公示也應(yīng)與相關(guān)人員的責(zé)任掛鉤。對(duì)于某些歸屬不明的權(quán)力，可以考慮由具有協(xié)調(diào)中心地位的部門(mén)仔細(xì)斟酌、研究后出具具有法律效力的《協(xié)調(diào)意見(jiàn)書(shū)》，解決實(shí)踐中執(zhí)法權(quán)限沖突、一事一協(xié)調(diào)的問(wèn)題，鎖定責(zé)任主體。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要從根本上解決這一問(wèn)題，還需通盤(pán)考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素，進(jìn)行行政機(jī)關(guān)組織法的頂層設(shè)計(jì)和整體架構(gòu)，[5]在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)明晰權(quán)力歸屬和邊界，為各執(zhí)行主體實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制提供直接依據(jù)。

如果說(shuō)權(quán)力清單和責(zé)任清單的明晰解決是執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)任的問(wèn)題，那么崗位責(zé)任的確定則是解決執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)外承擔(dān)責(zé)任后執(zhí)法人員的內(nèi)部責(zé)任問(wèn)題，也同時(shí)為執(zhí)法人員合法、合理、公正地履行執(zhí)法責(zé)任提供保障。所以，從提升制度理想化的角度，應(yīng)通過(guò)制度激勵(lì)，促成執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行崗位精細(xì)化管理，層層明晰崗位責(zé)任并將其制度化，解決目前崗位分解流于形式而形成的內(nèi)部職能真空或職能交叉，也保證每個(gè)執(zhí)法崗位事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立和完整。進(jìn)一步，可以督促各執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法責(zé)任轉(zhuǎn)化為衡量執(zhí)法狀況的內(nèi)部考核指標(biāo)體系，明確執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上依法定責(zé)，對(duì)每一崗位的職能性責(zé)任、手段性責(zé)任和過(guò)程性責(zé)任進(jìn)行確認(rèn)和配置，借助制度的剛性作用避免崗位職責(zé)虛化就成為可能。

3.規(guī)范細(xì)化考核評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)

考核評(píng)議是評(píng)價(jià)行政執(zhí)法工作情況，考察行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員是否正確行使執(zhí)法職權(quán)和全面履行法定義務(wù)的重要環(huán)節(jié)。作為責(zé)任評(píng)價(jià)的直接依據(jù)，考核評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)的制定是執(zhí)法責(zé)任制的核心之一，其規(guī)范性和科學(xué)性直接影響到評(píng)價(jià)工作的成敗。對(duì)應(yīng)對(duì)部門(mén)和執(zhí)法人員的考核，考核標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和細(xì)化也涉及兩個(gè)方面：一是針對(duì)執(zhí)法部門(mén)的考核標(biāo)準(zhǔn)，如組織領(lǐng)導(dǎo)情況、制度建設(shè)情況、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況和培訓(xùn)情況等；二是針對(duì)執(zhí)法人員的考核標(biāo)準(zhǔn)，如具體執(zhí)法行為的規(guī)范程度、監(jiān)督和責(zé)任追究，等等。鑒于執(zhí)法主體的級(jí)別和類別有異，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)、措施等方面可以考慮制訂通用和專用兩類考核標(biāo)準(zhǔn)，并按一定權(quán)重比例在考核結(jié)果中適用，前者由政府根據(jù)綜合性的法律法規(guī)直接制定，適用于本級(jí)執(zhí)法部門(mén)；后者則可以由各執(zhí)法部門(mén)根據(jù)單項(xiàng)法律法規(guī)制定，但也應(yīng)由政府依相關(guān)法律進(jìn)行審核，如考核內(nèi)容的系統(tǒng)性、全面性、合理性等，以避免標(biāo)準(zhǔn)不一、考核效果不均衡。此外，考核的形式與方法也應(yīng)有所創(chuàng)新，如卷宗評(píng)查與實(shí)地考查相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部評(píng)議相結(jié)合、日?？己伺c年度考核相結(jié)合、結(jié)果考核與過(guò)程考核相結(jié)合。

4.提高責(zé)任追究規(guī)定的可操作性

此處的責(zé)任追究是一個(gè)狹義的概念，特指在責(zé)任確定之后對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，解決違法執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法應(yīng)受何種處理的問(wèn)題，包括對(duì)執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員兩方面的責(zé)任追究，前者是一種外部責(zé)任，而后者則主要是一種內(nèi)部責(zé)任。為此，必須解決目前對(duì)責(zé)任規(guī)定過(guò)于概括、可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

此外，責(zé)任追究的常態(tài)化也是一個(gè)在制度設(shè)計(jì)中必須注意的問(wèn)題，即讓執(zhí)法行為隨時(shí)處于一種責(zé)任狀態(tài)，通過(guò)及時(shí)追究不依法履行和不依法適當(dāng)履行行政職責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的責(zé)任的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，形成規(guī)范履職的氛圍和對(duì)違法行為的震懾，將提高行政執(zhí)法水平、規(guī)范行政執(zhí)法行為的客觀要求常態(tài)化，最終內(nèi)化為執(zhí)法者主觀上的自覺(jué)行動(dòng)。這也是解決目標(biāo)群體對(duì)制度執(zhí)行的思想準(zhǔn)備和接納程度的重要路徑。

這樣，不僅制度體系的理想化程度得以提高，而且執(zhí)行主體提升執(zhí)行能力的制度資源也可以得到保障。

(二)提升執(zhí)行主體的執(zhí)行能力

當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行的部門(mén)職責(zé)整合是一個(gè)提升執(zhí)行能力的良好契機(jī)，就資源的挖掘、動(dòng)員和運(yùn)用而言，可以從以下幾個(gè)方面入手。

1.提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)

落實(shí)執(zhí)法責(zé)任的前提是考評(píng)，而考評(píng)結(jié)果的公平、公正與考評(píng)者的素養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)和判斷力密切相關(guān)。因而提升執(zhí)行能力的關(guān)鍵之一，是加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)考評(píng)人才隊(duì)伍建設(shè)。作為行政執(zhí)法責(zé)任制的直接實(shí)施者，考評(píng)人員必須具備讓目標(biāo)群體甚至社會(huì)公眾認(rèn)同和信任的能力，因而應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格正規(guī)的訓(xùn)練，達(dá)到一定的水平，符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，考評(píng)的權(quán)威也才可能樹(shù)立起來(lái)。鑒于現(xiàn)實(shí)情況的限制，除了完善錄用機(jī)制，更新退出機(jī)制、激勵(lì)措施等，一條較為可行的路徑，就是對(duì)在職人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)一定要注重針對(duì)性、專業(yè)性、適用性和可操作性，通過(guò)專題講授、解難釋疑、案例研討、現(xiàn)場(chǎng)演練等方式，提升對(duì)制度目標(biāo)的認(rèn)同，提高其綜合素質(zhì)，并通過(guò)常態(tài)化的抽查，了解隊(duì)伍的素質(zhì)狀況，促進(jìn)學(xué)習(xí)型組織的建設(shè)。

2.健全信息資源獲取的支撐體系

首先，是建立健全行政執(zhí)法人員個(gè)人執(zhí)法檔案制度。行政執(zhí)法責(zé)任是執(zhí)法人員因進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)而產(chǎn)生的責(zé)任，執(zhí)法信息不充分，責(zé)任難以明確。因而有必要建立以記錄每個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法情況為主要內(nèi)容的個(gè)人執(zhí)法檔案，提供客觀反映執(zhí)法人員執(zhí)法情況的工作業(yè)績(jī)材料和實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)信息?？梢钥紤]借助電子信息手段，開(kāi)發(fā)系統(tǒng)軟件，確保每個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)的每名執(zhí)法人員每辦理一個(gè)案件都建立一份相應(yīng)的執(zhí)法檔案。它不同于執(zhí)法過(guò)程中形成的案件卷宗，一定意義上說(shuō)，是對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法過(guò)程和案件卷宗的評(píng)價(jià)，由行政執(zhí)法責(zé)任的執(zhí)行主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求對(duì)每個(gè)執(zhí)法人員的辦案質(zhì)量、效果以及在執(zhí)法辦案活動(dòng)中執(zhí)行法律、遵守紀(jì)律等情況進(jìn)行考核、檢查而形成，全面記錄、快捷跟蹤、動(dòng)態(tài)監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一人一檔，檔隨人走，保證對(duì)行政行為的過(guò)程監(jiān)督。這一過(guò)程中，可以借鑒公開(kāi)、互評(píng)等方式解決評(píng)價(jià)資源不足的問(wèn)題。

宏觀看，執(zhí)法人員的個(gè)人執(zhí)法檔案還承載著另一個(gè)功能。通過(guò)大數(shù)據(jù)等電子技術(shù)手段的運(yùn)用，設(shè)計(jì)執(zhí)法檔案的查詢、預(yù)警、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)等各項(xiàng)功能，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法辦案工作的整體動(dòng)態(tài)監(jiān)督，有針對(duì)性地采取措施，極大地加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法辦案工作，有效防范各種執(zhí)法辦案問(wèn)題的發(fā)生和權(quán)力失范，對(duì)制度運(yùn)行環(huán)境建設(shè)也有很好的促進(jìn)作用。作為規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法檔案的制度，至少應(yīng)明確以下幾個(gè)方面。第一，明確建立個(gè)人執(zhí)法檔案的原則。應(yīng)遵循客觀性原則、系統(tǒng)性原則。第二，明確執(zhí)法檔案的內(nèi)容。執(zhí)法檔案內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)能體現(xiàn)執(zhí)法崗位特征。第三，明確執(zhí)法檔案的責(zé)任部門(mén)。執(zhí)法檔案的內(nèi)容可能涉及多個(gè)部門(mén)，應(yīng)明確所涉部門(mén)的具體職能和責(zé)任。第四，明確材料入檔的程序。可以借助電子信息技術(shù)，與辦案系統(tǒng)對(duì)接，從辦案系統(tǒng)中提取信息和數(shù)據(jù)。執(zhí)法人員應(yīng)有權(quán)參與對(duì)自己執(zhí)法活動(dòng)的評(píng)價(jià)，也有權(quán)對(duì)其他執(zhí)法人員的檔案內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)，相關(guān)部門(mén)則需要通過(guò)嚴(yán)格的程序?qū)@些評(píng)價(jià)作出確認(rèn)，保障檔案材料的真實(shí)性和客觀性。第五，執(zhí)法檔案的運(yùn)用。執(zhí)法檔案作為重要的考評(píng)信息資源，應(yīng)成為對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督管理、考察任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

其次，應(yīng)完善作為行政執(zhí)法人員個(gè)人執(zhí)法檔案制度的支撐制度——案卷評(píng)查制度。通過(guò)案卷評(píng)查，促進(jìn)個(gè)人執(zhí)法檔案信息的客觀和真實(shí)，確保對(duì)執(zhí)法人員評(píng)價(jià)的公平公正。案卷評(píng)查已在多地展開(kāi)并取得了較好的成效，但仍有以下問(wèn)題需要完善。

一是要有保障卷宗材料真實(shí)性的設(shè)計(jì)，可以借助保障卷宗材料的封閉性實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法程序一旦結(jié)束，就成為不可動(dòng)搖的真正過(guò)去，執(zhí)法卷宗一經(jīng)形成，也就應(yīng)具有封閉性。如果不能保證評(píng)查卷宗的封閉性，任隨執(zhí)法機(jī)關(guān)修改材料或增減材料，執(zhí)法材料的真實(shí)性就得不到保障；而倘若卷宗材料不能真實(shí)再現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程，案卷評(píng)查也就失去了意義。技術(shù)操作上，通過(guò)電子技術(shù)手段固定痕跡材料并不困難。

二是制度應(yīng)保證監(jiān)督的全面性，擴(kuò)大評(píng)查面，同時(shí)采取多種評(píng)查方式。當(dāng)前評(píng)查主要集中在行政處罰、行政許可和行政復(fù)議等領(lǐng)域，應(yīng)通過(guò)制度將各類行政行為都納入評(píng)查范圍。此外，應(yīng)實(shí)現(xiàn)評(píng)查常態(tài)化，考慮增加抽查、重大案件跟蹤評(píng)查等方式的適時(shí)采用，增強(qiáng)案件評(píng)查的隨機(jī)性，進(jìn)而提升其震懾力。

三是應(yīng)建立評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)議和完善機(jī)制。例如，案卷評(píng)查中普遍存在簡(jiǎn)單案件得分高而復(fù)雜案件得分低的現(xiàn)象，這就需要完善評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)使其更加科學(xué)化。評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)需具備統(tǒng)一性和相對(duì)穩(wěn)定性，但也應(yīng)適時(shí)根據(jù)每個(gè)階段要解決的重點(diǎn)問(wèn)題以及評(píng)查中出現(xiàn)的問(wèn)題不斷完善，進(jìn)一步健全案件質(zhì)量綜合評(píng)估體系，以此作為促進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的重要路徑。

四是要完善案卷評(píng)查結(jié)果的使用制度。應(yīng)直接將評(píng)查結(jié)果納入單位或個(gè)人的考核內(nèi)容，進(jìn)入執(zhí)法人員的執(zhí)法檔案，明確對(duì)評(píng)查案卷所涉執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的幅度、方式及期限，避免只查不究或究而不力，落實(shí)責(zé)任追究。同時(shí)，擴(kuò)大評(píng)查詳細(xì)結(jié)果的公示范圍直至面向全社會(huì)公布，形成輿論氛圍，降低監(jiān)督成本，加大監(jiān)督力度。

綜上，對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制推行過(guò)程中遇到的障礙，本文擇取該制度體系的理想化程度、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等要素，運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型進(jìn)行分析，提出應(yīng)通過(guò)建立健全第三方評(píng)估制度，完善權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，健全崗位職責(zé)體系，細(xì)化考核評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)和提高責(zé)任追究規(guī)定的可操作性等，完善行政執(zhí)法責(zé)任制度體系，提升其理想化程度；從提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)、建立健全行政執(zhí)法人員個(gè)人執(zhí)法檔案制度和案卷評(píng)查制度等方面提升執(zhí)行能力，切實(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。