扶貧干部提效減負(fù)的實(shí)證分析與建議

胡紅霞 王俊程

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村扶貧工作成效顯著，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年末的9 899萬(wàn)人減少至2017年末的3 046萬(wàn)人，貧困人口累計(jì)減少6 853萬(wàn)人；貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至3.1%，累計(jì)下降7.1個(gè)百分點(diǎn)。[1]2017年11月以來(lái)，先后有井岡山、蘭考等150余個(gè)貧困縣脫貧摘帽，中國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少。這是黨中央、國(guó)務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，也是全國(guó)各級(jí)干部和群眾共同奮斗的結(jié)果。

在脫貧攻堅(jiān)取得巨大成就的同時(shí)，扶貧工作出現(xiàn)形式主義和基層負(fù)荷重的問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注和熱議。2016年10月至今，國(guó)家相關(guān)部門先后下發(fā)了《國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問(wèn)題的通知》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2016〕32號(hào))、《國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2017〕52號(hào))和《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在扶貧考核中切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)的通知》(國(guó)開(kāi)發(fā)〔2017〕13號(hào))。從最初提出的“減少展板表冊(cè)掛圖”到“減少填表報(bào)數(shù)、減少檢查考評(píng)、規(guī)范調(diào)查研究”，再到“除每年根據(jù)統(tǒng)一部署填報(bào)一次建檔立卡信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)外，任何單位任何部門不得以任何理由要求村級(jí)填報(bào)扶貧數(shù)據(jù)”，措辭越來(lái)越嚴(yán)厲，文件的出臺(tái)單位由國(guó)務(wù)院扶貧辦升格到國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組[注]領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一般由分管扶貧開(kāi)發(fā)的副總理?yè)?dān)任。。但基層填表報(bào)數(shù)、重復(fù)采集信息、紙質(zhì)表單滿天飛的現(xiàn)狀似乎并沒(méi)有隨著嚴(yán)厲的措辭而消減，媒體、扶貧干部、群眾的熱議也沒(méi)有隨之減少。

為摸清扶貧干部工作中存在的問(wèn)題及超負(fù)荷工作的深層次原因，為脫貧攻堅(jiān)工作提效、減負(fù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，2017年9月至今，課題組圍繞扶貧工作開(kāi)展情況、存在的問(wèn)題、難點(diǎn)、意見(jiàn)和建議，先后對(duì)云南、西藏、貴州、廣西、甘肅、四川、福建共7個(gè)省區(qū)的229名基層扶貧干部展開(kāi)了調(diào)查研究。

一、調(diào)查統(tǒng)計(jì)及描述分析：扶貧干部加班嚴(yán)重、認(rèn)識(shí)到位

調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，扶貧干部加班非常普遍，對(duì)家庭、生活產(chǎn)生了諸多影響。當(dāng)問(wèn)到“下列哪些描述與您的現(xiàn)狀較為吻合？(單選題)”時(shí)，46.23%的扶貧干部選擇了“加班多，孩子缺管、父母缺養(yǎng)、夫妻缺愛(ài)”；17.45%的扶貧干部選擇了“加班導(dǎo)致生活質(zhì)量受到影響”；12.26%的扶貧干部選擇了“一周加班超過(guò)10小時(shí)”；7.08%的扶貧干部選擇了“加班導(dǎo)致身體變差”；1.89%的扶貧干部選擇了“身邊有因?yàn)榧影鄬?dǎo)致離異的家庭”。有6.6%的扶貧干部選擇“偶爾加班，可承受”；僅有3.3%的扶貧干部選擇“基本可正常下班、雙休”，具體見(jiàn)圖1。

圖1 加班現(xiàn)狀描述

交叉統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，加班現(xiàn)象呈現(xiàn)出越往基層越嚴(yán)重的傾向?！盎究烧Ｏ掳唷㈦p休”僅有縣級(jí)或其他熟悉扶貧工作的同志選擇，受訪的197名鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部中，無(wú)人選擇此項(xiàng)。最讓人欣慰的是，加班最突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人和普通扶貧工作人員中有14.49%的同志選擇了“偶爾加班，可理解，可承受”。我們面談過(guò)的干部絕大部分都認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)是十八大以來(lái)貧困地區(qū)農(nóng)村最重要的工作，任務(wù)艱巨、使命光榮，適當(dāng)?shù)?、必要的加班是正常的，可以理解?/p>

為進(jìn)一步了解扶貧干部對(duì)加班的認(rèn)知，我們?cè)O(shè)計(jì)了加班與薪酬的問(wèn)題。當(dāng)問(wèn)及“關(guān)于下列加班報(bào)酬現(xiàn)狀與看法中，哪些與您的現(xiàn)狀和看法一致(多選題)”時(shí),46.2%的扶貧干部選擇了“津貼補(bǔ)貼規(guī)范后，不存在加班報(bào)酬”；25.9%的扶貧干部選擇了“期待有所體現(xiàn)”；25.5%的扶貧干部選擇了“一些加班的事對(duì)脫貧攻堅(jiān)意義不大，沒(méi)必要給予報(bào)酬，關(guān)鍵還是要著眼提高效能減少加班”；17%的扶貧干部選擇了“加班的報(bào)酬主要為精神激勵(lì)”；12.3%的扶貧干部選擇了“加班后的補(bǔ)償主要體現(xiàn)在工作餐或宵夜”；8.5%的扶貧干部選擇了“有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，工作時(shí)間干完事情叫勝任，靠加班完成任務(wù)不應(yīng)補(bǔ)償”；6.1%的扶貧干部選擇了“近年來(lái)工資有所增長(zhǎng)，沒(méi)有報(bào)酬可以理解”；2.8%的扶貧干部選擇了“領(lǐng)導(dǎo)采用變通方式予以加班補(bǔ)償”。相關(guān)選項(xiàng)提及率見(jiàn)圖2。

圖2 加班與薪酬問(wèn)題調(diào)查

通過(guò)深度挖掘，課題組發(fā)現(xiàn)扶貧干部對(duì)加班與薪酬的認(rèn)知比較積極。一是幾乎沒(méi)有對(duì)加班無(wú)酬的情況表示強(qiáng)烈的訴求和不滿。二是“一些加班的事對(duì)脫貧攻堅(jiān)意義不大，沒(méi)必要給予報(bào)酬，關(guān)鍵還是要著眼提高效能減少加班”，“有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，工作時(shí)間干完事情叫勝任，靠加班完成任務(wù)不應(yīng)補(bǔ)償”，“近年來(lái)工資有所增長(zhǎng)，沒(méi)有報(bào)酬可以理解”三個(gè)選項(xiàng)的在229份有效問(wèn)卷中，累計(jì)提及頻次達(dá)到85人次。課題組認(rèn)為，在貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)干部中有這種積極、正能量的認(rèn)識(shí)難能可貴。

二、生成機(jī)理：扶貧干部加班嚴(yán)重的因素分析

在深度訪談中，我們了解到扶貧干部利用加班時(shí)間做了相當(dāng)比例的無(wú)用功。這在問(wèn)及“關(guān)于下列加班報(bào)酬現(xiàn)狀與看法中，哪些與您的現(xiàn)狀和看法一致(多選題)”時(shí)，選擇“一些加班的事對(duì)脫貧攻堅(jiān)意義不大，沒(méi)必要給予報(bào)酬”的扶貧干部口中得到了印證。一些扶貧干部是因?yàn)闃I(yè)務(wù)不熟練，工作能力和習(xí)慣不佳導(dǎo)致加班。而且這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出越是落后地區(qū)、越往基層越突出的態(tài)勢(shì)。這在選擇“有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，工作時(shí)間干完事情叫勝任，靠加班完成任務(wù)不應(yīng)補(bǔ)償”選項(xiàng)的扶貧干部中也得到了印證。為此，我們對(duì)加班的原因展開(kāi)了調(diào)查。當(dāng)問(wèn)到“脫貧攻堅(jiān)工作中，下列哪些工作相對(duì)辛苦費(fèi)事？(多選題)”時(shí)，提及率由高到低依次為：填報(bào)表格、做材料占據(jù)時(shí)間過(guò)多；迎接檢查、考核、評(píng)估，重復(fù)應(yīng)對(duì)、重做材料突出；一些無(wú)必要的要求或錯(cuò)誤決策導(dǎo)致折騰；集中突擊錄入時(shí)，信息系統(tǒng)白天出現(xiàn)網(wǎng)堵，需要夜間加班錄入等，詳見(jiàn)圖3。

圖3 加班的主要原因

86.03%的扶貧干部選擇了“填報(bào)表格、做材料占據(jù)時(shí)間過(guò)多”。深度訪談中，有干部和課題組反映，他們大量時(shí)間、精力耗在填報(bào)表資料上，要為村里做實(shí)事，常常感到力不從心。媒體曾報(bào)道過(guò)，一位駐村扶貧的第一書(shū)記吐槽：各類登記表、調(diào)查表、明細(xì)表、記錄表雪片般飛來(lái)，“5+2”“白加黑”都難招架，最多時(shí)一天就填了48份。[2]一些地方將“對(duì)歷史負(fù)責(zé)、要求貧困戶從入戶調(diào)查到脫貧后均需要詳實(shí)文字資料、過(guò)程資料”的精神推向了另一個(gè)極端，最多的表格甚至需要手工填寫(xiě)一式七份，大部分資料需手工采集后錄入系統(tǒng)。還聽(tīng)說(shuō)一些地區(qū)不允許涂改，錯(cuò)一張就得改多張。評(píng)估組在某縣得知凡是將馬鈴薯寫(xiě)成土豆和洋芋的均需返工，于是基層干部加班昏天地暗就成為常態(tài)。雖然國(guó)務(wù)院扶貧辦三令五申發(fā)文，要求各地制止頻繁填報(bào)表，但實(shí)際工作中，因部門間數(shù)據(jù)孤立、領(lǐng)導(dǎo)理念扭轉(zhuǎn)難等問(wèn)題，導(dǎo)致填表報(bào)數(shù)的習(xí)慣革新進(jìn)程緩慢。

80.79%的干部選擇“迎接檢查、考核、評(píng)估，重復(fù)應(yīng)對(duì)、重做材料突出”。為避免當(dāng)?shù)胤鲐毑块T“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的弊端，同時(shí)充分發(fā)揮科研、高校在查找問(wèn)題、統(tǒng)計(jì)分析、總結(jié)提煉等方面的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家對(duì)精準(zhǔn)扶貧評(píng)估工作引入第三方評(píng)估法，這種必要而有效的外部制衡機(jī)制，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、推進(jìn)政治體制改革等方面發(fā)揮了不可替代的作用。2016年至今，各地對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)貶大于褒，但各地也發(fā)現(xiàn)，第三方評(píng)估對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、推動(dòng)工作和壓實(shí)責(zé)任等方面確實(shí)起到不可替代的作用，很多地方領(lǐng)導(dǎo)也承認(rèn)，一些干部在扶貧工作中存在形式主義、數(shù)字扶貧、輸血式扶貧，還有一些扶貧干部存在疲憊、懈怠和僥幸心理，工作不實(shí)的現(xiàn)象也較為突出。[3]鑒于此，各地一邊詬病帶有考核性質(zhì)的第三方評(píng)估，一邊邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)來(lái)做整改性評(píng)估。地方政府對(duì)第三方評(píng)估可謂愛(ài)恨交加、五味雜陳，面對(duì)上級(jí)組織的考核性評(píng)估是又恨又怕，總希望評(píng)估組高抬貴手，邀請(qǐng)為本地進(jìn)行整改性評(píng)估時(shí)，又希望客觀公正甚至尺度從嚴(yán)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題盡快整改。也有的地方派出干部采用尾隨、錄音、錄像等方式,借鑒第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的做法和經(jīng)驗(yàn)，之后組織開(kāi)展各類檢查評(píng)估。不可否認(rèn)，被一些機(jī)構(gòu)調(diào)侃為“互掐、自己人整自己人”的各類評(píng)估對(duì)提供整改線索、壓實(shí)責(zé)任、推動(dòng)整改方面起到重要作用。但是檢查、評(píng)估本身會(huì)給扶貧工作帶來(lái)諸如接待、資料準(zhǔn)備等海量工作，扶貧干部一直對(duì)此叫苦不迭。更糟糕的是，幾乎所有檢查評(píng)估組都會(huì)對(duì)檔案資料、痕跡管理、過(guò)程管理方面找出不足和整改意見(jiàn)。原因是，行政村級(jí)干部文化素質(zhì)偏低、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)匱乏，檔案資料太多，以致出錯(cuò)成為常態(tài)，所以檢查評(píng)估方閉著眼睛亂說(shuō)這方面不足都必然是準(zhǔn)確的判斷，于是每一次檢查評(píng)估之后，地方都可能來(lái)一輪檔案信息資料、痕跡管理的整改工作。

67.69%的受訪者選擇“一些無(wú)必要的要求或錯(cuò)誤決策導(dǎo)致折騰”。調(diào)研中，課題組了解到扶貧干部疲憊、加班多是因?yàn)榻拥搅艘恍┎槐匾⒉磺袑?shí)際的通知和要求。不可否認(rèn)工作安排和系統(tǒng)開(kāi)發(fā)需要有前瞻性，必要的基礎(chǔ)信息采集越全面，短期內(nèi)重復(fù)勞動(dòng)就會(huì)越少，但調(diào)研中課題組也發(fā)現(xiàn)，扶貧干部采集錄入了一些既無(wú)必要，也不該手工錄入的信息。部分地區(qū)粘貼在貧困戶門口的“建檔立卡戶明白卡”內(nèi)容太煩太細(xì)，有的連家養(yǎng)幾只雞和生多少蛋都寫(xiě)上。有的涵蓋了大量動(dòng)態(tài)、且很難精準(zhǔn)的信息，于是不得不頻繁換卡。事實(shí)上，貼在門口的“明白卡”僅需貧困戶的關(guān)鍵性、靜態(tài)性的信息即可。例如戶主、出生年月、戶籍人口、納入時(shí)間、脫貧時(shí)間、土地狀況、致貧原因、脫貧措施及責(zé)任幫扶人。有干部反映，某扶貧信息采集表要求填寫(xiě)近三十年內(nèi)完成的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的招投標(biāo)信息。因?yàn)橹暗臋n案資料不全，這種要求還可能迫使基層造假。最無(wú)法讓人理解的是，扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)中有“戶主銀行卡”這一字段，有的表格中還需要扶貧干部入戶采集農(nóng)民的社保卡號(hào)。表面上看，這些要求感覺(jué)很嚴(yán)謹(jǐn)、全面，但細(xì)加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)非?？尚?。農(nóng)民是有卡號(hào)在先，錄入扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)在后，換言之，各地托管的金融機(jī)構(gòu)和社保部門有現(xiàn)成的、準(zhǔn)確的戶名、身份證號(hào)及卡號(hào)等信息，完全沒(méi)必要扶貧干部去采集、錄入。從用途上來(lái)說(shuō)，隨著分工的細(xì)化、管理的規(guī)范，資金劃轉(zhuǎn)只有銀行才可能執(zhí)行和操作。作為扶貧部門或農(nóng)業(yè)部門，根本不可能往農(nóng)戶的銀行卡里劃錢，也不可能往低保戶的社保卡號(hào)里注入資金。財(cái)政所、金融機(jī)構(gòu)或社保部門需要時(shí)必定是從系統(tǒng)中采用復(fù)制或?qū)С霁@得卡號(hào)，他們也不敢相信手工錄入后再導(dǎo)出的數(shù)據(jù)，因?yàn)榧幢惴鲐毟刹糠磸?fù)校對(duì)后也仍不敢確保100%正確。安排扶貧干部從農(nóng)戶處采集這些信息，之后敲打鍵盤(pán)錄入，錯(cuò)誤率極高，并且無(wú)用，這是典型的決策失誤。此外，我們還聽(tīng)說(shuō)有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門安排了工作，各地落實(shí)到一半甚至快接近尾聲時(shí)，又出現(xiàn)要求和規(guī)則改變，于是可能導(dǎo)致返工。誠(chéng)然，精準(zhǔn)扶貧是十八大后提出的農(nóng)村新工作模式，很多決策無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，但一些本可避免的折騰反映出領(lǐng)導(dǎo)和決策水平。

64.63%的扶貧干部選擇“集中突擊錄入時(shí)，信息系統(tǒng)白天出現(xiàn)網(wǎng)堵，需要夜間加班錄入”。據(jù)了解，為防止貧困戶信息被篡改，全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)僅在每年動(dòng)態(tài)調(diào)整期間開(kāi)放修改權(quán)限，但不開(kāi)放批量導(dǎo)入功能，課題組認(rèn)為這有一定的合理性。但因?yàn)橄到y(tǒng)開(kāi)放是面向全國(guó)，在集中調(diào)整時(shí)段出現(xiàn)了即便帶寬、容量、性能超高配置仍不能滿足全國(guó)各地集中訪問(wèn)的需要，于是動(dòng)態(tài)調(diào)整數(shù)量多，業(yè)務(wù)量多的貧困地區(qū)不得不在夜間集中錄入。筆者了解到云南昭通地區(qū)多個(gè)縣在2017年8月份動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)，甚至采用承包高速光纖網(wǎng)吧集中夜間錄入才在8月31日前完成了體量龐大的錄入工作。

63.76%的扶貧干部選擇“多個(gè)信息系統(tǒng)不兼容，因無(wú)法批量導(dǎo)入，大量信息需重復(fù)錄入”。據(jù)基層干部反映，有的地區(qū)需要錄入使用“全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)”，有的省份還需要錄入使用“省精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”，更有甚者，還需要錄入使用功能更全面，面向所有農(nóng)戶的“州市農(nóng)戶管理系統(tǒng)”。全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)僅需采集錄入建檔立卡戶，層層加碼到需采集所有農(nóng)戶時(shí)，工作量成倍增長(zhǎng)。此外，扶貧工作經(jīng)常出現(xiàn)被搭便車的情況，正所謂上面千條線，下面一根針。一些非扶貧部門安排的信息采集工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后基本都會(huì)壓實(shí)到扶貧干部身上。例如一些扶貧干部還需錄入和管理村鎮(zhèn)建設(shè)管理平臺(tái)、農(nóng)村危房改造系統(tǒng)、易地扶貧搬遷系統(tǒng)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、健康扶貧系統(tǒng)、教育扶貧系統(tǒng)等。我們還聽(tīng)說(shuō)需要同時(shí)維護(hù)國(guó)辦易地扶貧系統(tǒng)和發(fā)改局的易地扶貧搬遷系統(tǒng)的情況。更糟糕的是，這些系統(tǒng)大都沒(méi)有導(dǎo)入功能，兼容性較差，再加上扶貧干部計(jì)算機(jī)技術(shù)匱乏，導(dǎo)致不得不重復(fù)采集、錄入多項(xiàng)雷同信息。有的扶貧干部調(diào)侃說(shuō)，個(gè)別農(nóng)戶的身份證號(hào)都快能背出來(lái)了。我們認(rèn)為，信息時(shí)代，在大數(shù)據(jù)背景下，扶貧開(kāi)發(fā)采用信息系統(tǒng)管理是必須的，但不能曲解大數(shù)據(jù)精神，大數(shù)據(jù)的基本精神是共享，缺乏兼容、各自為戰(zhàn)、重復(fù)采集違背大數(shù)據(jù)初衷。

58.95%的扶貧干部選擇“貧困面大、脫貧攻堅(jiān)本身任務(wù)艱巨”。在調(diào)研過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)這是確確實(shí)實(shí)存在的事實(shí)。精準(zhǔn)扶貧提出以來(lái)，在有貧困戶的地區(qū)，基層工作量成倍增長(zhǎng)。即便各貧困村均有各級(jí)下派的駐村工作隊(duì)，但工作量確實(shí)多到很多干部不得不犧牲休息時(shí)間完成。同時(shí)，45.85%的扶貧干部選擇“基層干部有效培訓(xùn)不足，電腦、信息技術(shù)欠缺，事倍功半”。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)許多干部加班、折騰乃至一些貧困戶的漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)、錯(cuò)退與信息技術(shù)匱乏有關(guān)。在我們抽調(diào)的絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扶貧干部竟不使用精確匹配多張表格字段的VLOOKUP函數(shù)(轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民收入中占有重要權(quán)重，不使用VLOOKUP函數(shù)來(lái)匹配多張表中的資金根本無(wú)法準(zhǔn)確、快速分戶匯總)、分類匯總的升級(jí)功能數(shù)據(jù)透視表及郵件合并等實(shí)用功能。經(jīng)常出現(xiàn)評(píng)估組幾十分鐘就為整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)匹配匯總?cè)哭r(nóng)戶轉(zhuǎn)移性收入后，扶貧干部發(fā)出 “要是早一點(diǎn)會(huì)用這個(gè)技巧，我們這幾年的加班就可以減少1/3” 的感嘆。這是高等教育不該出現(xiàn)的盲點(diǎn)，也是在職培訓(xùn)需求識(shí)別不足和自我學(xué)習(xí)探索不夠的遺憾。筆者的多名優(yōu)秀學(xué)生在基層一線，他們紛紛表示，如果能熟練運(yùn)用好上述三個(gè)實(shí)用功能，數(shù)據(jù)處理、報(bào)表填報(bào)等加班工作可減少三分之一。事實(shí)上，計(jì)算機(jī)的實(shí)用功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。我們發(fā)現(xiàn)，技術(shù)匱乏導(dǎo)致的加班問(wèn)題呈現(xiàn)出越是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、越是貧困戶多的地區(qū)越突出的態(tài)勢(shì)。更糟糕的是，越是落后的地區(qū)，越是加班多的部門，領(lǐng)導(dǎo)干部越不重視培訓(xùn)，最常見(jiàn)的理由是抽不出時(shí)間培訓(xùn)，于是陷入“觀念消極落后，不重視在職培訓(xùn)，知識(shí)技能缺失，加班嚴(yán)重，無(wú)時(shí)間培訓(xùn)，愈加消極落后”的怪圈。

進(jìn)一步分析歸納發(fā)現(xiàn)，上述7大加班主因中“填報(bào)表格、做材料占據(jù)時(shí)間過(guò)多”“迎接檢查、考核、評(píng)估，重復(fù)應(yīng)對(duì)、重做材料突出”“一些無(wú)必要的要求或錯(cuò)誤決策導(dǎo)致折騰”歸結(jié)為管理和決策問(wèn)題。[4]而“集中突擊錄入時(shí)，信息系統(tǒng)白天出現(xiàn)網(wǎng)堵，需要夜間加班錄入““多個(gè)信息系統(tǒng)不兼容，因無(wú)法批量導(dǎo)入，大量信息需重復(fù)錄入”“基層干部有效培訓(xùn)不足，電腦、信息技術(shù)欠缺，事倍功半”歸結(jié)為技術(shù)和管理問(wèn)題，僅有“貧困面大、脫貧攻堅(jiān)本身任務(wù)艱巨”屬于客觀原因。換言之，隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，貧困戶的減少，管理的優(yōu)化，技術(shù)的進(jìn)步，為扶貧干部減負(fù)提效是可行的，也是必需的。

三、扶貧干部提效減負(fù)方略：通力協(xié)作、注重技術(shù)、強(qiáng)化培訓(xùn)、優(yōu)化管理

課題組認(rèn)為，扶貧工作報(bào)表資料多，扶貧干部加班多是部門協(xié)作不力、信息化水平低、扶貧干部尤其是貧困地區(qū)干部職工業(yè)務(wù)素質(zhì)低、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃等多因素共同形成的結(jié)果。必須上下齊心、通力協(xié)作、科學(xué)規(guī)劃、引入技術(shù)、強(qiáng)化培訓(xùn)、專心提效、努力減負(fù)才可能取得實(shí)效。

(一)加強(qiáng)協(xié)作，整合資源，推進(jìn)共享，共建全國(guó)/全域農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫(kù)

扶貧工作報(bào)表資料多，除了脫貧攻堅(jiān)工作本身繁瑣、要求嚴(yán)格外，與涉農(nóng)部門信息管理系統(tǒng)呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)、相互獨(dú)立、互不兼容有著密切的關(guān)系?？陀^上，扶貧開(kāi)發(fā)部門、住建部門、人力資源社會(huì)保障部門、民政部門、醫(yī)療健康管理部門等開(kāi)發(fā)的涉及農(nóng)戶管理的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)方不同，依賴的技術(shù)不同，采集的字段也不盡相同，于是出現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)、住房數(shù)據(jù)、勞動(dòng)力數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)等分頭采集，分批錄入的現(xiàn)狀。這些數(shù)據(jù)中，基礎(chǔ)信息本來(lái)都是相同的，但因?yàn)楦鞑块T自成一套，常常出現(xiàn)基礎(chǔ)信息不一致，甚至矛盾或錯(cuò)誤的情況。這就是為何在國(guó)家相關(guān)部門連續(xù)發(fā)文且措辭越來(lái)越嚴(yán)厲的背景下，扶貧報(bào)表資料的數(shù)量仍未明顯減少的根本原因。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)樘畋韴?bào)數(shù)的要求不是扶貧第一線提出的。鑒于報(bào)表資料的需求主要來(lái)自上級(jí)部門的現(xiàn)實(shí)，建議加強(qiáng)省、州、市/縣/區(qū)級(jí)以上部門的橫向溝通和協(xié)作，共建全國(guó)/全域農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)?；谌珖?guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)擁有最全最準(zhǔn)的建檔立卡戶信息、公安部門具有區(qū)域內(nèi)最權(quán)威的戶籍人口信息、人力資源與社會(huì)保障部門擁有區(qū)域內(nèi)最全的社保信息勞動(dòng)力信息、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門擁有區(qū)域內(nèi)最全的居民住房信息、民政部門擁有區(qū)域內(nèi)最全的低保信息、央行具有最全的個(gè)人金融信息，且以上各部門的信息字段中均具有唯一性的身份證號(hào)碼的前提下，建議借鑒成熟企業(yè)ERP模式，用戶主身份證號(hào)或戶號(hào)作為唯一匹配字段，采用自動(dòng)建庫(kù)技術(shù)建立全國(guó)/全域農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)供涉農(nóng)部門共享。屆時(shí)，僅需數(shù)據(jù)庫(kù)維護(hù)部門定期更新便可大大減少信息采集和更新工作，而相關(guān)職能部門僅需采集維護(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中沒(méi)有的字段即可，如此，就可避免大量重復(fù)采集。我們認(rèn)為，在大數(shù)據(jù)背景下，此舉是必然趨勢(shì)，只是時(shí)間問(wèn)題，遲做不如早做，在脫貧攻堅(jiān)取得初步成效，基礎(chǔ)平臺(tái)已日趨完善，勝利在望的當(dāng)下本是正當(dāng)時(shí)。

(二)理性取舍扶貧信息系統(tǒng)，提高系統(tǒng)的智能化水平

上述建立農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)可解決農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集問(wèn)題。但當(dāng)前多個(gè)省區(qū)的扶貧干部除了需要使用“全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)”外，還需要使用“省州級(jí)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”。建議以省級(jí)為單位，要求各地精簡(jiǎn)扶貧信息系統(tǒng)，僅保留“全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)”，并敦促開(kāi)發(fā)方積極吸納基層用戶的意見(jiàn)和訴求，與時(shí)俱進(jìn)地完善。在系統(tǒng)的取舍上，要有壯士斷腕的決心和氣魄，要明白開(kāi)發(fā)的投入雖然巨大，但畢竟是可衡量的，全省、全州/市的工作量投入則是無(wú)限的，甚至是無(wú)法衡量的。因此必須糾正“投入了、開(kāi)發(fā)了，哪怕是錯(cuò)也必須錯(cuò)下去”的做法。尤其要堅(jiān)決杜絕以為了出經(jīng)驗(yàn)、出模式,甚至為了花項(xiàng)目資金獲取不正當(dāng)利益而以精細(xì)化管理、全面管控需要之名開(kāi)發(fā)推廣必要性不強(qiáng)的信息系統(tǒng)而派生出更多的工作。在調(diào)研中，基層干部最不理解的是，絕大部分系統(tǒng)有數(shù)據(jù)導(dǎo)出功能，但沒(méi)有開(kāi)放CSV或Excel導(dǎo)入功能，于是同一農(nóng)戶的姓名、性別、地址、身份證號(hào)、出生日期等靜態(tài)信息不得不在多系統(tǒng)里重復(fù)錄入，這不僅耗時(shí)，還會(huì)提高出錯(cuò)率。此外，我們也發(fā)現(xiàn)幾乎所有系統(tǒng)中均需要錄入身份證號(hào)的同時(shí)，還需要錄入出生日期和性別(身份證號(hào)中第7—14位為出生日期，第17位為性別代碼)。為此，建議在減少扶貧信息管理系統(tǒng)的同時(shí)，集中資金和力量，完善確定使用信息系統(tǒng)的功能，提高系統(tǒng)的兼容性和智能化水平。一是在確保導(dǎo)出功能完善的前提下，全面開(kāi)放或有條件開(kāi)放導(dǎo)入功能。有扶貧干部提到全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)未開(kāi)放導(dǎo)入功能是為防止基層批量增刪貧困戶或修改關(guān)鍵信息。我們認(rèn)為這是技術(shù)缺陷，技術(shù)部門研究出存量不變，僅導(dǎo)增量，先審核再入庫(kù)的導(dǎo)入技術(shù)便可解決上述問(wèn)題。二是開(kāi)發(fā)、開(kāi)放自由選取的統(tǒng)計(jì)、檢索功能。避免重復(fù)投入、重復(fù)開(kāi)發(fā)、重復(fù)采集、重復(fù)錄入。三是提高系統(tǒng)的兼容性和智能化。在信息系統(tǒng)各自為戰(zhàn)的背景下，提高各類系統(tǒng)的兼容性，確保所有系統(tǒng)均支持CSV或XLS格式導(dǎo)入，并提供模版。例如，錄入身份證號(hào)碼后，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)提取第7位到第14位為出生日期，第17位奇數(shù)則自動(dòng)識(shí)別為男性，偶數(shù)為女性，并給自動(dòng)提取的默認(rèn)值賦予修改權(quán)限，這樣就可減少大量錄入工作。事實(shí)上該功能在多家保險(xiǎn)網(wǎng)站上早已成功推廣運(yùn)用。再如，研發(fā)能將洋芋、土豆自動(dòng)替換成馬鈴薯等同義詞自動(dòng)替換的功能。四是鑒于扶貧信息管理系統(tǒng)運(yùn)行慢，基層集中錄入時(shí)擁堵甚至“卡死”頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)，建議加大技術(shù)研發(fā)投入，加強(qiáng)扶貧信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要從技術(shù)突破上下功夫，同時(shí)提高服務(wù)器配置，確保系統(tǒng)“輕便”、快捷。為緩解服務(wù)器集中訪問(wèn)帶來(lái)故障，可以將全國(guó)劃成若干片區(qū)，采用IP限制技術(shù)，分地區(qū)、分時(shí)段進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免大量錄入帶來(lái)的擁堵和加班。五是吸納基層意見(jiàn)，與時(shí)俱進(jìn)地完善系統(tǒng)功能，使之科學(xué)化、人性化、合理化。

(三)開(kāi)展實(shí)務(wù)培訓(xùn)，全面提升扶貧干部效能

鑒于越往基層，培訓(xùn)不力的問(wèn)題愈加突出，一些基層職工甚至多年得不到有效的培訓(xùn)，一些同志雖認(rèn)可“磨刀不誤砍柴工”的道理，但不愿抽時(shí)間“磨刀”，長(zhǎng)期處于“學(xué)習(xí)探索不足、技能缺失、加班突出、無(wú)時(shí)間學(xué)習(xí)培訓(xùn)”的怪圈。建議加強(qiáng)扶貧干部計(jì)算機(jī)信息化技術(shù)的培訓(xùn)。

一是要特別加強(qiáng)對(duì)地處偏遠(yuǎn)、貧困面大的地區(qū)的干部培訓(xùn)，因?yàn)樗麄冇?jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相對(duì)較差，且因?yàn)樨毨娓鼜V、貧困程度更深，扶貧開(kāi)發(fā)工作量更多。二是培訓(xùn)內(nèi)容必須要與實(shí)際工作相關(guān)，要接地氣，要特別注意業(yè)務(wù)技能與計(jì)算機(jī)編程技術(shù)的區(qū)別，不要狹隘地將大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)技能簡(jiǎn)單理解為計(jì)算機(jī)技能。三是培訓(xùn)師選擇時(shí)不盲目追求職稱、學(xué)歷、名氣，要敢于啟用真正實(shí)干、善于總結(jié)、能講清講透的務(wù)實(shí)派培訓(xùn)師。四是要求培訓(xùn)師要加強(qiáng)研發(fā)，圍繞工作需要開(kāi)發(fā)課程，要重點(diǎn)講授易學(xué)、易用、提效減負(fù)效應(yīng)突出的業(yè)務(wù)技能，避免曲高和寡與自?shī)首詷?lè)。五是要確保培訓(xùn)制度化、專業(yè)化、高質(zhì)化、輪流化，避免走過(guò)場(chǎng)，確保全員覆蓋，做到扶貧干部職工全員高能、高效。[5]

此外，我們發(fā)現(xiàn)一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和扶貧部門的領(lǐng)導(dǎo)因習(xí)慣老方法，不重視技術(shù)平臺(tái)，經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)要求讓基層忙中添亂數(shù)日的情形。我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中得知，有的縣領(lǐng)導(dǎo)需要種植當(dāng)歸和種植重樓的貧困戶名冊(cè)，于是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了一輪信息填報(bào)；過(guò)一段時(shí)間，某領(lǐng)導(dǎo)需要貧困戶勞動(dòng)力輸出名冊(cè)、大病貧困戶名冊(cè)、貧困戶中黨員名冊(cè)等，于是又開(kāi)展了一輪信息填報(bào)。事實(shí)上，在相關(guān)信息系統(tǒng)中這僅需進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索或篩選就可完成，卻因?yàn)榧夹g(shù)匱乏讓基層干部瞎忙活。這既有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實(shí)的原因，也有領(lǐng)導(dǎo)干部信息意識(shí)和技術(shù)缺乏的原因。我們認(rèn)為，信息意識(shí)、計(jì)算機(jī)技能的強(qiáng)化以及信息化的建設(shè)和推進(jìn)，獲得領(lǐng)導(dǎo)層的理解和支持至關(guān)重要。因此，信息化知識(shí)、常規(guī)表格、數(shù)據(jù)處理、批量處理等簡(jiǎn)單、必須的關(guān)鍵技術(shù)培訓(xùn)要做到扶貧領(lǐng)導(dǎo)和基層干部全員皆通，要力改領(lǐng)導(dǎo)干部主持完培訓(xùn)就借故回避的現(xiàn)狀，在工作中要力改領(lǐng)導(dǎo)只動(dòng)口、不動(dòng)手，對(duì)實(shí)際業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致頻繁決策失誤和提不切實(shí)際要求的現(xiàn)狀。

(四)加強(qiáng)可行性論證，減少不必要的工作和填表報(bào)數(shù)

鑒于扶貧干部的一部分加班由“一些無(wú)必要的要求或錯(cuò)誤決策導(dǎo)致折騰”,我們建議盡量精簡(jiǎn)各類不必要的報(bào)表和項(xiàng)目，基于事物變化快的現(xiàn)實(shí)，報(bào)表設(shè)計(jì)和信息采集時(shí)主要立足現(xiàn)實(shí)，不貪大求全，不盲目追求長(zhǎng)遠(yuǎn)。在涉及面上的要求和工作時(shí)，務(wù)必要進(jìn)行必要性和可行性研判。決策時(shí)要鼓勵(lì)參會(huì)人員提不同意見(jiàn)，要有意識(shí)地傾聽(tīng)一線人員的意見(jiàn)，并說(shuō)明聽(tīng)不同意見(jiàn)的初衷是為給實(shí)際工作提效、減負(fù)，對(duì)提錯(cuò)意見(jiàn)的不追究。重大扶貧事項(xiàng)決策時(shí)引入第三方評(píng)估專家，發(fā)揮專家學(xué)者善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，把專家學(xué)者當(dāng)成建設(shè)性意見(jiàn)的提供者，而不要當(dāng)成麻煩的制造者，尤其不能對(duì)學(xué)術(shù)界懷有敵對(duì)情緒，逐步形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的決策模式和機(jī)制，對(duì)重大決策失職、失責(zé)、失誤要實(shí)施終身追責(zé)。

凡是涉及團(tuán)隊(duì)協(xié)作的工作時(shí)，不僅要考慮如何實(shí)施，會(huì)出現(xiàn)什么問(wèn)題，還要在優(yōu)化團(tuán)隊(duì)管理和提效減負(fù)、減少折騰方面加強(qiáng)研究。在每一項(xiàng)面上工作開(kāi)展前，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，集中培訓(xùn)，竭盡全力避免一人一套，一地一套的做法，避免要求、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定滯后，邊做邊改，反復(fù)折騰。為廣泛吸納建設(shè)性意見(jiàn)，要鼓勵(lì)一線人員找漏洞，對(duì)提出建設(shè)性意見(jiàn)的人員進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。事實(shí)證明，只要人是開(kāi)明的、機(jī)制是開(kāi)放的，建設(shè)性意見(jiàn)、高效團(tuán)隊(duì)管理辦法總會(huì)不斷涌現(xiàn)。

(五)完善機(jī)制，確保扶貧考核評(píng)估高質(zhì)、高效

鑒于考核、評(píng)估，尤其是第三方評(píng)估會(huì)給基層帶來(lái)巨大壓力和籌備工作，同時(shí)，檢查、評(píng)估本身對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、促進(jìn)整改、壓實(shí)責(zé)任有不可替代作用的現(xiàn)實(shí)，建議與時(shí)俱進(jìn)完善考核評(píng)估辦法，促進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和組織做到“簡(jiǎn)化評(píng)估、快速評(píng)估、高質(zhì)評(píng)估”。一是基于當(dāng)前第三方評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、同級(jí)評(píng)估、交叉評(píng)估、隨機(jī)檢查評(píng)估多樣并存，質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)實(shí)，建議規(guī)范和精簡(jiǎn)走形式、寬大化、找亮點(diǎn)、夸功勞類的不必要評(píng)估，減少地方因?yàn)橛u(píng)迎檢的突擊工作和開(kāi)支。二是引入第三方評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，倒逼第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提升質(zhì)量和口碑。淘汰技術(shù)力量薄弱、調(diào)度指揮無(wú)方、勞民傷財(cái)、耗時(shí)誤事的評(píng)估模式和機(jī)構(gòu)。三是要加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，評(píng)估中講求實(shí)效、重質(zhì)量、輕形式、輕硬件，減少評(píng)估過(guò)程中不必要的痕跡管理及過(guò)度的影音采集工作。四是要以問(wèn)題和結(jié)果為導(dǎo)向，簡(jiǎn)化評(píng)估方法和問(wèn)卷，緊緊圍繞收入、“兩不愁三保障”和漏評(píng)、錯(cuò)退、貧困發(fā)生率及群眾認(rèn)可度設(shè)計(jì)題目，減少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，重點(diǎn)避免重復(fù)采集和為其他研究用途設(shè)計(jì)不必要的題目。五是引入信息披露和逆向問(wèn)責(zé)機(jī)制，適時(shí)公開(kāi)第三方評(píng)估結(jié)果，讓政府、民眾知曉，以此倒逼政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)務(wù)實(shí)工作、客觀評(píng)估，對(duì)人民負(fù)責(zé)。六是在第三方評(píng)估問(wèn)卷中強(qiáng)行加入“近期地方政府有無(wú)到家中囑咐滿意度、交代回答問(wèn)題注意事項(xiàng)”等問(wèn)題，并對(duì)突擊應(yīng)付、提前打招呼的行為予以一票否決，著力減輕扶貧干部的負(fù)擔(dān)。七是引入扶貧評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，在縣級(jí)以上扶貧開(kāi)發(fā)部門開(kāi)通舉報(bào)信箱或電話，專門受理群眾或扶貧干部對(duì)扶貧評(píng)估機(jī)構(gòu)違紀(jì)違規(guī)事項(xiàng)的投訴和檢舉。對(duì)要求基層填表報(bào)數(shù)、違紀(jì)違法或者給基層加壓的評(píng)估機(jī)構(gòu)予以通報(bào)和懲處。

十八屆五中全會(huì)提出，到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。十九大報(bào)告再次向世界宣告要“做到脫真貧、真脫貧”。在2018年后兩年多的時(shí)間里，無(wú)論如何優(yōu)化管理，無(wú)論如何運(yùn)用技術(shù)，也無(wú)論如何提效、減負(fù)，扶貧干部仍然會(huì)遇到這樣、那樣的突發(fā)情況。因此，一方面要不斷優(yōu)化管理,不斷革新技術(shù)，不斷提高業(yè)務(wù)水平，不斷提高效能，減少不必要的折騰和加班；另一方面，因?yàn)樵绞怯?jì)劃后脫貧的地區(qū)，“脫真貧、真脫貧”的任務(wù)越艱巨，我們需要正視必要的加班。脫貧攻堅(jiān)是新時(shí)期的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，每個(gè)人、每個(gè)戰(zhàn)士均要懷有不參與這場(chǎng)無(wú)硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，今后就可能愧對(duì)這個(gè)時(shí)代的決心，[6]為脫貧攻堅(jiān)盡心盡力。我們相信，貧困地區(qū)的干部群眾通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)、探索、革新、優(yōu)化，一定能如期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)、高效脫貧。到全國(guó)832個(gè)貧困縣/區(qū)/市全部脫帽后，全面建成小康社會(huì)時(shí)，我們回望今天，會(huì)覺(jué)得無(wú)比的坦然和自豪。

(此文獲云南師范大學(xué)“登峰扎根”優(yōu)秀科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“中國(guó)西南邊疆治理研究”和云南師范大學(xué)第二批優(yōu)秀青年學(xué)者基金資助)