“去行政化”背景下中國高校法人治理模式的完善＊

華 倩

一、問題的提出

根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年5月31日，全國高等學校共計2914所，其中普通高等學校2631所，成人高等學校283所。[1]高校招生規(guī)模的擴大使得相當數(shù)量本科院校的辦學理念、培養(yǎng)目標同質(zhì)性比較嚴重，學生的實踐能力、職業(yè)技術(shù)素養(yǎng)與社會實際需求脫節(jié)。2014年3月22日，教育部副部長魯昕在中國發(fā)展高層論壇上指出，2000年后近700所“專升本”的地方本科院校將逐步轉(zhuǎn)型，做現(xiàn)代職業(yè)教育，重點培養(yǎng)工程師、高級技工、高素質(zhì)勞動者等。[2]這一背景下，中國高校將分化為三種類型：科研型、應用型、科研應用兼具型。本文提到的主要是科研型和科研應用兼具型高校，而應用型的本科高校和獨立學院、私立高校則不在本文討論之列。

2010年2月28日，教育部部長袁貴仁在答記者問時指出，行政化管理傾向有兩個方面，一是政府對學校管理的行政化傾向，二是學校內(nèi)部管理的行政化傾向。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”“深入推進管辦分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。隨后，教育部2015年5月4日發(fā)布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，表明以去行政化為主要特色的中國高校治理改革已經(jīng)拉開帷幕。

1998年中國《高等教育法》第32條至第38條規(guī)定了高校享有的自主權(quán)有7項，分別是：制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例；依法自主設置和調(diào)整學科、專業(yè)；自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；自主開展科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務；自主開展與境外高等學校的科學技術(shù)文化交流與合作；自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)設置和人員配備，按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務，調(diào)整津貼和工資分配；自主管理和使用舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)。但這些權(quán)利均要受到政府的干預和控制。例如高校有評聘教師職務的權(quán)利，但公辦高校要在省人社廳核定的各校崗位設置結(jié)構(gòu)比例范圍內(nèi)開展評審工作（參見《安徽省高校教師職稱評審權(quán)下放工作實施方案（試行）》）；高校有制定本校招生方案的權(quán)利，但學校招生計劃由政府核定，其中，教育部屬高校由教育部核定招生計劃，省屬高校由省級招生管理部門核定招生計劃；高校自主管理和使用辦學資源，但政府通過生均撥款、設立各種專項資金并控制專項資金分配。[3]

出現(xiàn)行政權(quán)力過度干預高校自主權(quán)情況的根本原因在于行政權(quán)力和高校自主權(quán)邊界不清，而高?！叭バ姓笔侵笢p少行政權(quán)力對高校事務的過度干涉，賦予高校一定的辦學自主權(quán)。澄清政府和高校的權(quán)力邊界模糊、解決行政權(quán)力干預高校治理的問題，需要明確中國高校的法律地位并以此為基礎厘清它們的治理模式。

二、中國高校的獨立法人地位

2013年9月，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃(2013—2015年)》，要求中央部門所屬高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，許多高校特別是公立高校加快了章程建設步伐。伴隨著章程建設的加速，高校興起了一場以提高治理能力為核心的綜合改革運動。[4]很多高校在章程中都明確了自己的法人地位，例如《北京大學章程》第2條、《清華大學章程》第2條、《中國人民大學章程》第5條等。根據(jù)2017年10月1日施行的《民法總則》第57條、第87條，中國高校屬于非營利法人，獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務。

高校法人治理模式和公司法人治理模式存在明顯差異，依照《公司法》第98條、第108條、第118條，我國公司法人形成了股東會、董事會、監(jiān)事會三個機構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合、有效制衡的治理模式，其中，股東會是最高權(quán)力機構(gòu)，對公司重要事項享有決策權(quán)；董事會負責執(zhí)行股東會的決議；監(jiān)事會對高級管理人員和公司經(jīng)營情況享有監(jiān)督權(quán)。公司實際運營中，股東的所有權(quán)與董事的經(jīng)營管理權(quán)分離，股東可能失去對公司的控制權(quán)，而董事可能實際形成對公司的控制權(quán)，此時，可以要求侵害股東利益的董事承擔責任。股東的決策權(quán)只局限于重大事項，包括人事任免、增加或減少注冊資本、公司組織形式變更以及修改公司章程等方面，除上述事項以外，股東不得干預公司的經(jīng)營管理；監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)也要符合法律規(guī)定、服從行業(yè)監(jiān)管。

根據(jù)《高等教育法》第39條、第41條、第42條、第43條、第44條，我國高校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制，中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會對高校重大事項享有決策權(quán)，校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作；學術(shù)委員會負責審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事項；教師通過教職工代表大會參與高校的民主管理與監(jiān)督；高校的辦學質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和評估。由此，我國高校形式上形成了決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力分立的法人治理模式，但和公司法人治理模式相比，我國高校法人治理模式基本按照行政級別和職能構(gòu)建，實際上未能形成相互協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理模式。因為高校校長、黨委書記由省政府任命，作為由上級政府任命的校長、黨委書記必須要對上級政府負責；[5]教師通過教職工代表大會雖然享有一定的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但程度非常有限。這樣，學校的重大決議不可避免受到政府行政權(quán)力的干預；學術(shù)委員會與高校其他權(quán)力機構(gòu)的職權(quán)界定不清，為學術(shù)委員會制度的改革和施行帶來障礙。

如何解決法人治理模式中存在的問題？有的學者提出利益相關(guān)者共治理論，即賦予由內(nèi)外部利益相關(guān)者組成的理事會以決策權(quán)，并增設由政府主管部門、政府審計部門、非“雙肩挑”教職工代表組成的監(jiān)事會，實現(xiàn)校黨委、理事會、監(jiān)事會、校長之間的分權(quán)治理與內(nèi)外部利益相關(guān)者的共同治理。[6]有的學者提出完善現(xiàn)行法人治理結(jié)構(gòu)，即在決策層面上，公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，健全議事規(guī)則與決策程序；在學術(shù)事務上，要充分發(fā)揮學術(shù)委員會在學科建設、學術(shù)計劃擬定、學術(shù)結(jié)果評價方面的重要作用；在監(jiān)督制約環(huán)節(jié)上，要加強教職工代表大會、學生代表大會制度建設。[7]但以上建議和對策仍然存在對高校法人治理模式界定不清、提出的對策針對性不足的問題?；谝陨蠁栴}，首先需要明確構(gòu)建高校法人治理模式，并針對該模式存在的具體問題提出相應對策。

三、高校法人治理模式存在的問題及其完善建議

中國高校法人治理中存在的政府行政權(quán)力和高校自主權(quán)邊界不清、行政權(quán)力過度干預高校自主權(quán)的問題以及高校內(nèi)部存在的黨委、校長、教師之間的權(quán)力界限不清、行政權(quán)力干預學術(shù)權(quán)力的問題，可以歸結(jié)為高校法人治理模式存在兩個層面的問題：一是政府和高校權(quán)力劃分的外部治理層面，二是高校內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力劃分的內(nèi)部治理層面。概言之，高校法人治理模式由外部治理和內(nèi)部治理兩個層面構(gòu)成。

如何解決外部治理層面的問題？有學者提出，基于委托——代理關(guān)系理論設立相應的激勵與制衡制度，因為高校財產(chǎn)屬于政府所有，但高校由黨委、校長具體實施管理，高校財產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)分離，必然出現(xiàn)管理者代理政府管理高校的代理問題，因此必須通過設計一項有激勵意義的合約達到控制代理人的目的。在這個意義上，作為平衡委托人和代理人利益的法人治理結(jié)構(gòu)也就成為必要。[8]從公立高校看，這個委托人是政府，而這個代理人最合適的應該是董事會，而不是作為黨委書記或校長的個人。[9]董事會參與高校法人治理，意味著大學校長直接向董事會負責，大學其他主要行政人員則聽命于校長并對其負責。此外，董事會還有審批長遠規(guī)劃和年度預算及教育計劃、監(jiān)控學校的運作、擔當學校和社會之間橋梁和緩沖器等重要職責。[10]但我國目前公立高校法人治理模式實行黨委領導下的校長負責制，引入董事會制度，約束黨委、校長權(quán)力，與我國高校現(xiàn)行法人治理模式不符。即使是倡導大學治理改革的西方國家，也認為大學改革自治更多的是一種形式自治而非實際意義上的自治，因為上級主管部門通過改變和大學之間的隸屬關(guān)系，例如通過自上而下縱向設立專業(yè)化組織包括研究機構(gòu)、培訓基地等賦予大學在專業(yè)領域更多的自治權(quán)，但在專業(yè)領域之外大學的管理和運行仍然受制于上級主管部門。[11]因此，解決大學外部治理層面的問題（政府與高校之間的關(guān)系）一方面仍然需要堅持政府對高校的監(jiān)督、管理，這種監(jiān)督管理體現(xiàn)在黨委委員、校長的人事任免、高校辦學能力的評價、教學改革評估、政府財政資助等方面都由政府作出決定。另一方面需要政府作好縱向的權(quán)力下放和橫向的資源整合以限制自己的權(quán)力，并保證高校享有獨立的辦學自主權(quán)，具體表現(xiàn)在：縱向權(quán)力下放層面，根據(jù)2015年12月27日新修改的《高等教育法》調(diào)整優(yōu)化中央與地方的教育權(quán)力分配，弱化中央控制權(quán)、強化省級政府統(tǒng)籌權(quán)；橫向資源整合層面，通過高校與專業(yè)教育中介機構(gòu)的優(yōu)勢互補、資源共享，完善國家基本標準、數(shù)據(jù)提供和信息服務以及形成教育問責機制等高等教育基本公共服務模式；[12]辦學自主權(quán)方面，政府在《高等教育法》規(guī)定的7項自主權(quán)范圍內(nèi)賦予高校不受政府干預的廣泛自主權(quán)。

高校內(nèi)部治理問題主要是因為高校內(nèi)部黨務系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與學術(shù)系統(tǒng)、教務系統(tǒng)等本應是相互支持、相互監(jiān)督的整體，但卻按照黨政與行政系統(tǒng)運行的統(tǒng)一模式實行高校法人的內(nèi)部治理，學術(shù)資源與教育教學資源常常被侵蝕。[13]

如何解決行政權(quán)力侵蝕學術(shù)權(quán)力的問題？這可以從相關(guān)國家或地區(qū)例如美國或歐盟的典型經(jīng)驗中得到啟示。美國與歐盟對于行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間的沖突是通過保護與學術(shù)相關(guān)的言論自由、減少行政干預的方式解決的。美國高等法院對學術(shù)自由的保護主要分為兩個階段：第一階段從1952年到1968年，法院根據(jù)州立法規(guī)定保護教師的學術(shù)自由；第二階段是1968年以后，在Pickering v.Board of Education（391 U.S.563(1968)）案中，法院開始為政府雇員的言論自由提供憲法保護。Pickering案中，馬文·皮克林是一名中學教師，在當?shù)貓蠹埳吓u了教育委員會和學區(qū)主管，因其在體育項目方面預算過多但未發(fā)揮更多學術(shù)作用。在伊利諾斯法院的支持下，皮克林遭到解雇，而最高法院否認了伊利諾斯法院解雇皮克林的理由，并擴大了憲法第一修正案對公職人員言論自由的保護范圍，提出公職人員的言論自由可與公民的言論自由受到同等程度的保護。歐洲人權(quán)法院根據(jù)《歐洲人權(quán)和基本自由保護公約》對是否損害學術(shù)自由的行為作出判決，法院根據(jù)《歐洲人權(quán)和基本自由保護公約》第10條規(guī)定：1.人人享有表達自由的權(quán)利。此項權(quán)利應當包括持有主張的自由，以及在不受公共機構(gòu)干預和不分國界的情況下，接受和傳播信息和思想的自由。本條不得阻止各國對廣播、電視、電影等企業(yè)規(guī)定許可證制度。2.行使上述各項自由，因為負有義務和責任，必須接受法律所規(guī)定的和民主社會所必需的程式、條件、限制或者是懲罰的約束。這些約束是基于對國家安全、領土完整或者公共安全的利益，為了防止混亂或者犯罪，保護健康或者道德，為了保護他人的名譽或者權(quán)利，為了防止秘密收到的情報的泄漏，或者為了維護司法官員的權(quán)威與公正的因素的考慮。保護了學術(shù)背景下的言論自由，第一個明確提到學術(shù)自由的案例是Sorguq v.Turkey（App.No.17089/03，Eur.Ct.H.R.，2nd Sec.(2009)，該案中法院強調(diào)學術(shù)自由的重要性，這包括學者們可以自由表達他們對制度的看法，以及他們可以在沒有限制的情況下傳播知識和真理的自由。學術(shù)自由是一種權(quán)利，也是一種義務，學術(shù)自由所需要的各種權(quán)利必須要根據(jù)師生承擔的特定責任或義務來解釋，并且還要在高等教育機構(gòu)享有的自治權(quán)與問責制間保持合理的平衡。[14]但行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力并非完全對立，行政權(quán)力的有效行使，為高校的學術(shù)事務提供重要保障；而學術(shù)機構(gòu)通過開展學術(shù)活動、管理學術(shù)事務，也有助于高校教學科研目標的實現(xiàn)。綜上，在高校內(nèi)部治理方面，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，需要從以下方面著手：明確行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力既相互沖突又相互依賴的關(guān)系，既要保證學術(shù)權(quán)力的獨立性，又要保證行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的扶持，既明確學術(shù)委員會在學科、專業(yè)設置；教學科研計劃方案擬定、修改；教學科研成果評定等學術(shù)事項方面享有微觀、具體事項層面的獨立權(quán)力，又要保證行政機構(gòu)在學科、專業(yè)設置；教學科研計劃方案擬定、修改；教學科研成果評定等學術(shù)事項方面享有宏觀層面的決策權(quán)，同時責令教學科研人員以及研究機構(gòu)為學術(shù)事項方面出現(xiàn)的造假行為、學術(shù)不端行為承擔相應的責任。