PPP模式下社會(huì)資本聯(lián)合的若干法律問題

隋海波

(長(zhǎng)春工程學(xué)院 管理學(xué)院，長(zhǎng)春 130021)

一、引言

目前，國(guó)家正大力推行政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)。由于PPP項(xiàng)目具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，單一社會(huì)資本往往不能勝任全部項(xiàng)目任務(wù)，因此在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，很多社會(huì)資本采用聯(lián)合體投標(biāo)的方式參與競(jìng)爭(zhēng)。聯(lián)合體投標(biāo)涉及兩個(gè)以上社會(huì)資本，相關(guān)法律問題比較多。本文將依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的法律和政策文件，對(duì)聯(lián)合體承接PPP項(xiàng)目所面臨的若干法律問題進(jìn)行分析。

二、PPP項(xiàng)目允許聯(lián)合體投標(biāo)的法律依據(jù)

聯(lián)合體投標(biāo)是國(guó)家法律規(guī)定的一種投標(biāo)方式?！奥?lián)合體”作為法律名詞最早出現(xiàn)在1999年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》，該法第三十一條規(guī)定，兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。后來(lái)頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)繼續(xù)沿用了“聯(lián)合體”這一名詞，該法第二十四條規(guī)定，兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)?！墩少?gòu)法》對(duì)聯(lián)合體的組成進(jìn)行了擴(kuò)展，允許自然人成為聯(lián)合體成員。

關(guān)于PPP項(xiàng)目，財(cái)政部2014年11月頒發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行；同年12月31日，財(cái)政部頒布了根據(jù)《政府采購(gòu)法》和有關(guān)法律法規(guī)制定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》。2016年9月24日，財(cái)政部又頒布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，明確規(guī)定對(duì)于納入PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證審核結(jié)果完善項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)本級(jí)人民政府審核。本級(jí)人民政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照政府采購(gòu)管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會(huì)資本方采購(gòu)工作。依據(jù)上述財(cái)政部頒布的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)是完全適用《政府采購(gòu)法》的；對(duì)于采取招標(biāo)采購(gòu)方式的，還應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，所以社會(huì)資本組成聯(lián)合體投標(biāo)PPP項(xiàng)目是有明確法律依據(jù)的。

三、聯(lián)合體主體屬性

關(guān)于聯(lián)合體的主體屬性，在理論界是存在爭(zhēng)議的，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其屬于1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)規(guī)定的聯(lián)營(yíng)。值得注意的是，2017年10月1日生效的《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱《民法總則》)并沒有規(guī)定聯(lián)營(yíng)，但《民法總則》通過后暫不廢止《民法通則》[1]，聯(lián)合體的主體地位仍有法律依據(jù)可循。

關(guān)鍵的問題是聯(lián)合體到底屬于《民法通則》第五十一條至第五十三條規(guī)定的三種聯(lián)營(yíng)形式中的哪一種？很顯然，聯(lián)合體并不需要到登記機(jī)關(guān)辦理法人登記，其不屬于第五十一條規(guī)定的法人型聯(lián)營(yíng)；而第五十三條規(guī)定的以合同為聯(lián)結(jié)的松散型聯(lián)營(yíng)最大特點(diǎn)是各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定的“以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)”、《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定的“以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)”不相符，聯(lián)合體也不應(yīng)屬于這一聯(lián)營(yíng)形式；最后，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，明確約定各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任，并將共同投標(biāo)協(xié)議連同投標(biāo)文件一并提交招標(biāo)人。聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任，《政府采購(gòu)法》第二十四條亦有相同的規(guī)定。從這兩部法律對(duì)聯(lián)合體的基本要求來(lái)看，完全符合《民法通則》第五十二條規(guī)定的半緊密型聯(lián)營(yíng)的特點(diǎn)，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)屬于這一種聯(lián)營(yíng)形式。當(dāng)然，這一聯(lián)營(yíng)形式的采用也需要以共同投標(biāo)協(xié)議來(lái)聯(lián)結(jié)，涉及聯(lián)合體相關(guān)法律問題的處理應(yīng)以該協(xié)議為基礎(chǔ)依據(jù)。另外，聯(lián)合體本身不具有民事主體資格，組成聯(lián)合體的成員才是合格的法律主體，所以招投標(biāo)活動(dòng)中投訴、申訴主體，以及將來(lái)可能發(fā)生訴訟的訴訟主體應(yīng)是聯(lián)合體成員，而不是所謂的“聯(lián)合體”。實(shí)際上，在司法實(shí)踐中按照最高人民法院和有些地方法院的規(guī)定，聯(lián)合體一方提起訴訟或一方被起訴的，應(yīng)通知或追加其他成員參加訴訟。[2]

四、聯(lián)合體成員在SPV持股的問題

根據(jù)現(xiàn)行PPP政策文件的規(guī)定，大多數(shù)PPP項(xiàng)目需要成立項(xiàng)目公司(SPV)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體操作。SPV可由社會(huì)資本依法設(shè)立，政府也可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。如果是聯(lián)合體中標(biāo)PPP項(xiàng)目的，是否所有聯(lián)合體成員均應(yīng)成為SPV的股東？在現(xiàn)有法律及政策框架內(nèi)，并沒有強(qiáng)制要求所有聯(lián)合體成員成為SPV股東。實(shí)踐中，并不是所有的聯(lián)合體成員均有意愿成為SPV股東，例如，參加聯(lián)合體的設(shè)計(jì)單位其主要目的就是獲取設(shè)計(jì)費(fèi)用，在設(shè)計(jì)工作完成后，由SPV先行支付或聯(lián)合體協(xié)議中約定取得收益后優(yōu)先支付設(shè)計(jì)費(fèi)，因此，設(shè)計(jì)單位實(shí)無(wú)進(jìn)入SPV的必要和動(dòng)力。按照法律規(guī)定，聯(lián)合體成員是需要承擔(dān)連帶責(zé)任的，該責(zé)任不因SPV的成立和聯(lián)合體成員未成為SPV股東而免除。[3]而沒有成為股東的設(shè)計(jì)單位對(duì)公司經(jīng)營(yíng)情況可能毫不知情，讓一個(gè)僅僅為了獲取較少設(shè)計(jì)費(fèi)的設(shè)計(jì)單位對(duì)一項(xiàng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)幾十年的PPP項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任，似不公平！

基于以上的分析，本文認(rèn)為今后的立法政策還應(yīng)堅(jiān)持不強(qiáng)制聯(lián)合體成員持股SPV的原則。同時(shí)還應(yīng)規(guī)定，工作任務(wù)較少、獲利較小的成員可在符合一定條件下退出聯(lián)合體。

五、聯(lián)合體成員的責(zé)任

無(wú)論是《招標(biāo)投標(biāo)法》)第三十一條，還是《政府采購(gòu)法》第二十四條均規(guī)定聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議(聯(lián)合協(xié)議)，聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同(采購(gòu)合同)，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，在聯(lián)合體投標(biāo)方式下，存在兩個(gè)合同關(guān)系，一是聯(lián)合體各方之間應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，形成一個(gè)合同關(guān)系；二是聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，形成第二個(gè)合同關(guān)系。當(dāng)聯(lián)合體成員出現(xiàn)資金不到位、不能按期履行出資義務(wù)、設(shè)計(jì)、施工存在質(zhì)量問題等情況時(shí)，對(duì)于責(zé)任承擔(dān)問題，應(yīng)分為對(duì)外責(zé)任和對(duì)內(nèi)責(zé)任兩種情況：

(一)對(duì)外責(zé)任

《民法總則》第一百七十八條規(guī)定：“二人以上依法承擔(dān)連帶責(zé)任的，權(quán)利人有權(quán)請(qǐng)求部分或者全部連帶責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。連帶責(zé)任人的責(zé)任份額根據(jù)各自責(zé)任大小確定；難以確定責(zé)任大小的，平均承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際承擔(dān)責(zé)任超過自己責(zé)任份額的連帶責(zé)任人，有權(quán)向其他連帶責(zé)任人追償。連帶責(zé)任，由法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定?！备鶕?jù)該規(guī)定，連帶責(zé)任是指兩個(gè)以上的責(zé)任人作為一個(gè)整體對(duì)權(quán)利人共同承擔(dān)全部民事責(zé)任，而且其中任何一個(gè)責(zé)任人都必須對(duì)權(quán)利人承擔(dān)全部民事責(zé)任。[4]因此，所有聯(lián)合體成員作為一個(gè)整體對(duì)招標(biāo)人共同承擔(dān)全部責(zé)任，并且每一個(gè)成員都有義務(wù)承擔(dān)全部責(zé)任，不能以聯(lián)合體合同內(nèi)部約定來(lái)抗辯。

(二)對(duì)內(nèi)責(zé)任

根據(jù)《民法總則》第一百七十八條規(guī)定，聯(lián)合體成員對(duì)外承擔(dān)責(zé)任后，有權(quán)向其他成員追償。聯(lián)合體成員之間是合同關(guān)系，一個(gè)聯(lián)合體成員在承擔(dān)了不應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任后，可以根據(jù)法律規(guī)定和共同投標(biāo)協(xié)議的約定向其他聯(lián)合體成員追究責(zé)任。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)在簽訂的共同投標(biāo)協(xié)議中明確約定對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任后，聯(lián)合體內(nèi)部成員之間進(jìn)行追償各項(xiàng)條款。

六、結(jié)語(yǔ)

聯(lián)合體投標(biāo)PPP項(xiàng)目涉及到的法律問題很多，本文僅就若干基本問題進(jìn)行分析。從現(xiàn)行立法來(lái)看，對(duì)于聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定還是比較原則和剛性的，建議在日后PPP相關(guān)立法中對(duì)聯(lián)合體的問題作出更加具體的規(guī)定。