聯(lián)村制度與基層政府動(dòng)員
——基于浙江省A 縣的經(jīng)驗(yàn)研究

田先紅

（華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北武漢 430079）

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員與整合，亦即國(guó)家權(quán)力如何進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，自古以來(lái)便是中國(guó)國(guó)家治理面臨的一個(gè)難題。在傳統(tǒng)社會(huì)，國(guó)家能力的虛弱使其無(wú)法在鄉(xiāng)村社會(huì)建立一套行政體系，而只能依靠士紳等鄉(xiāng)村內(nèi)生力量來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行“簡(jiǎn)約治理”[1]，形成所謂“皇權(quán)不下縣”的治理模式。自中華人民共和國(guó)建立后，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)建立了“公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”這一完整的行政體系，完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化。盡管在人民公社時(shí)期存在一些“反行為”[2]序言3 和歪曲甚至拒不執(zhí)行國(guó)家政策的現(xiàn)象，但總體而言國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效動(dòng)員。跟之前的國(guó)民黨政權(quán)和封建王朝相比，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透能力得以極大增強(qiáng)。

改革開(kāi)放后，國(guó)家不再如人民公社時(shí)期那樣緊密地控制鄉(xiāng)村社會(huì)。尤其是1988年開(kāi)始推行的村民自治，賦予了鄉(xiāng)村社會(huì)更大的自主權(quán)。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入減弱，而鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性增強(qiáng)，“鄉(xiāng)政村治”的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)形成。[3]49-53在制度層面上，村干部由村民選舉產(chǎn)生，這擠壓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的行政控制空間。在“鄉(xiāng)政村治”的格局之下，國(guó)家如何保持對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合與治理以順利貫徹各項(xiàng)方針政策，就成為一個(gè)難題。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村之間如何對(duì)接至為關(guān)鍵。已有研究關(guān)注到諸多縣鄉(xiāng)政府動(dòng)員和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的方式，比如村支書和村主任一肩挑、目標(biāo)考核責(zé)任制[4]、項(xiàng)目資源分配[5]113-148等等。上述研究頗有啟發(fā)意義，但我們需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，縣鄉(xiāng)政權(quán)動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的微觀機(jī)制是什么？即國(guó)家權(quán)力通過(guò)何種載體進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)？筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)村廣泛存在的聯(lián)村干部（又稱為‘包村干部’）正是連接縣鄉(xiāng)政權(quán)與村莊社會(huì)的重要載體，是縣鄉(xiāng)政權(quán)動(dòng)員村莊和農(nóng)民的重要制度渠道。聯(lián)村干部在國(guó)家政策執(zhí)行的“最后一公里”中發(fā)揮著極為重要的作用。本文將以聯(lián)村制度為研究對(duì)象，探討在村民自治背景下縣鄉(xiāng)政權(quán)動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的機(jī)制。本文的資料來(lái)源于筆者及研究團(tuán)隊(duì)于2016年7月在浙江省A 縣的田野調(diào)查。A 縣地處浙江東部，瀕臨東海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較高，境內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有辦公文具、汽車配件等等。2015年，A 縣財(cái)政收入達(dá)73 億，遠(yuǎn)超大部分中西部地區(qū)的縣。田野調(diào)查主要在A 縣Q 鎮(zhèn)展開(kāi)，同時(shí)在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分縣直單位也進(jìn)行了調(diào)查。 調(diào)查方式主要為深度訪談，同時(shí)搜集文獻(xiàn)資料。①

二、文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界關(guān)于動(dòng)員的研究多關(guān)注宏觀層面的政治運(yùn)動(dòng)，討論國(guó)家對(duì)大眾進(jìn)行動(dòng)員的起因、邏輯、類型和機(jī)制等等。 迄今，學(xué)界已經(jīng)涌現(xiàn)出豐富的關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究成果。②這些成果既涉及國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員，也覆蓋了政府內(nèi)部的動(dòng)員。事實(shí)上，國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員往往與政府內(nèi)部的動(dòng)員是交織纏繞在一起的。因?yàn)楦吒咴谏系膰?guó)家不可能直接對(duì)接社會(huì)、動(dòng)員群眾，而必須通過(guò)橫亙?cè)趪?guó)家與群眾之間的官僚體制來(lái)發(fā)動(dòng)。

與上述側(cè)重于宏觀層面的研究不同，另有一些成果從微觀層面對(duì)基層政府動(dòng)員的過(guò)程和機(jī)制進(jìn)行了研究。這些研究較多關(guān)注了基層政府的運(yùn)動(dòng)式治理方式。比如，陳家建的研究發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目治國(guó)的背景下，條條部門通過(guò)項(xiàng)目資源調(diào)動(dòng)基層政府參與到社會(huì)管理創(chuàng)新當(dāng)中來(lái)，成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政府的動(dòng)員。[6]田先紅揭示出在特殊時(shí)期，基層政府通過(guò)包保責(zé)任制強(qiáng)化基層干部的維穩(wěn)責(zé)任，調(diào)動(dòng)基層干部參與信訪治理工作。[7]這些研究對(duì)我們理解政府內(nèi)部的動(dòng)員過(guò)程和機(jī)制具有重要啟發(fā)意義。

然而，我們需要繼續(xù)追問(wèn)的是，政府內(nèi)部的動(dòng)員如何傳遞和波及到鄉(xiāng)村社會(huì)？即國(guó)家以及作為國(guó)家代理人的基層政府通過(guò)何種渠道和載體來(lái)動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)？ 這就涉及到國(guó)家動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的微觀過(guò)程。對(duì)于這一問(wèn)題，學(xué)界已有關(guān)于駐村工作隊(duì)的研究對(duì)本文具有參考價(jià)值。徐勇指出，工作隊(duì)有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政滲透，連通基層政權(quán)與農(nóng)民之間關(guān)系，貫徹國(guó)家意志。[8]李里峰認(rèn)為，工作隊(duì)作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型中介機(jī)制和國(guó)家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，改變了村莊社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系，幫助黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)了民眾動(dòng)員等目標(biāo)。[9]劉金海梳理了駐村工作隊(duì)的歷史演變過(guò)程，并指出駐村工作隊(duì)有利于組織農(nóng)民，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，貫徹落實(shí)國(guó)家的方針政策。[10]

已有關(guān)于駐村工作隊(duì)的研究從微觀的角度為我們理解國(guó)家動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)提供了重要啟發(fā)。不過(guò)，駐村工作隊(duì)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一種重要治理遺產(chǎn)，在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中已經(jīng)不常見(jiàn)。而且，工作隊(duì)往往與國(guó)家發(fā)動(dòng)的各種政治運(yùn)動(dòng)結(jié)合在一起，具有明顯的權(quán)宜性和階段性，并非鄉(xiāng)村治理中的常態(tài)。自改革開(kāi)放以來(lái)，當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)早已今非昔比。在此背景下，國(guó)家以及作為國(guó)家代理人的基層政府如何動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)？ 特別是，國(guó)家動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)機(jī)制和載體是什么？ 這是值得我們進(jìn)一步深入探討的問(wèn)題。

三、聯(lián)村制度的基本框架

所謂聯(lián)村制度，是指基層政權(quán)按照一定的原則將干部分派到某個(gè)村莊，負(fù)責(zé)督促、協(xié)調(diào)村莊落實(shí)各項(xiàng)行政工作的一項(xiàng)制度安排。這意味著，聯(lián)村干部具有雙重身份，他們既是科層體制內(nèi)的成員，又身兼村莊事務(wù)承包責(zé)任人的身份。聯(lián)村干部類似于在土地改革、人民公社時(shí)期的農(nóng)村駐村工作隊(duì)，其目的都是國(guó)家為了推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)工作、貫徹執(zhí)行方針政策。不過(guò)，聯(lián)村干部與之前的工作隊(duì)還是存在諸多區(qū)別。比如，聯(lián)村制度是縣鄉(xiāng)政權(quán)治理鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)機(jī)制，而駐村工作隊(duì)往往是臨時(shí)性、非常態(tài)的；聯(lián)村干部承包了村莊整體的、綜合性的工作，而工作隊(duì)往往側(cè)重于某一方面的工作任務(wù)（比如土改、四清、社教等等）。

聯(lián)村制度是中國(guó)鄉(xiāng)村治理中廣泛存在的一種制度設(shè)置。早在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，聯(lián)村干部的工作重點(diǎn)是負(fù)責(zé)所聯(lián)系村莊的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收和計(jì)劃生育工作。取消農(nóng)業(yè)稅之后，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理事務(wù)較之前相對(duì)減少，因此，聯(lián)村干部的功能作用下降。而在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于資源和利益密集，發(fā)展任務(wù)十分繁重，大量的項(xiàng)目資源面臨著如何對(duì)接村莊的問(wèn)題；同時(shí)，舊村改造、征地拆遷工作量非常巨大。因此，聯(lián)村干部顯得尤其重要。在A 縣當(dāng)?shù)?，?lián)村干部是一個(gè)備受關(guān)注的群體。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的工作都離不開(kāi)聯(lián)村干部。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)村制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)動(dòng)員與整合的重要制度渠道。 這種動(dòng)員與整合的具體路徑為：

（一）縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度

領(lǐng)導(dǎo)分包下級(jí)單位是中國(guó)行政體制中的普遍做法。在A 縣，縣領(lǐng)導(dǎo)一般要聯(lián)系某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇一個(gè)村作為聯(lián)系點(diǎn)。例如，A 縣縣委常委、紀(jì)委書記聯(lián)系Q 鎮(zhèn)，同時(shí)聯(lián)系Q 鎮(zhèn)的L 村?？h領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村不同于一般意義上的造典型（或曰造點(diǎn)）。有的縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的村莊并不是所謂先進(jìn)典型，而可能是一些確實(shí)發(fā)展較為滯后甚至可能是軟弱渙散的村莊。

人們一般以為，縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度只是一種形式，并無(wú)實(shí)質(zhì)意義，實(shí)則不然。雖然縣領(lǐng)導(dǎo)很少有時(shí)間和機(jī)會(huì)親自到其所聯(lián)系的村莊，但是縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度至少具有兩重意義：其一，政治象征意義。領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村莊，往往體現(xiàn)出地方政府對(duì)某方面工作的重視程度，反襯出地方政府的政治、政策導(dǎo)向。因此，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度可謂地方政治的風(fēng)向標(biāo)。其二，實(shí)質(zhì)意義。領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度可以為村莊帶來(lái)更多的資源。客觀而言，縣領(lǐng)導(dǎo)掌握的資源較一般的聯(lián)村干部要多出許多?？h領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村，無(wú)論是先進(jìn)村還是落后村，都說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所聯(lián)系村莊的重視。縣領(lǐng)導(dǎo)的地位、權(quán)力、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都能夠使得其所聯(lián)系村莊獲得比其他村莊更多的資源。

（二）第一書記聯(lián)村制度

近年來(lái)，A 縣還從縣直單位中選拔優(yōu)秀后備科級(jí)干部到村里擔(dān)任第一書記。這一制度在很大程度上是為了推動(dòng)落實(shí)縣委的中心工作任務(wù)而設(shè)立的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第一書記一般都被派往重點(diǎn)村。 所謂重點(diǎn)村，包括重點(diǎn)發(fā)展村和軟弱渙散村兩類。

重點(diǎn)發(fā)展村，又稱為精品村。這些村莊往往是縣鄉(xiāng)政權(quán)樹立的典型，承擔(dān)著縣鄉(xiāng)政權(quán)打造示范村、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重任。同時(shí)，這些村莊資源密集、項(xiàng)目眾多、工作量巨大，需要來(lái)自更高層級(jí)的力量予以推動(dòng)。例如，Q 鎮(zhèn)的M 村是近年來(lái)A 縣重點(diǎn)打造的農(nóng)家樂(lè)旅游示范村。該村曾經(jīng)是A 縣縣委書記的聯(lián)系點(diǎn)，獲得了大量的項(xiàng)目資金支持。2016年該村被列為全縣8 個(gè)年度精品村之一，縣財(cái)政投入資金400 萬(wàn)元進(jìn)行村莊建設(shè)。2015年，A 縣下派縣行政審批服務(wù)中心的一名中層干部到M 村擔(dān)任第一書記。2016年7月，該第一書記調(diào)任另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委書記之后，A 縣又下派了另一名縣直單位的中層干部到M 村擔(dān)任第一書記。

軟弱渙散村，一般指村干部班子戰(zhàn)斗力較弱，無(wú)法開(kāi)展工作，需要外部力量來(lái)直接介入推動(dòng)村莊完成上級(jí)安排的中心工作任務(wù)。從更宏觀的層面來(lái)講，第一書記制度與執(zhí)政黨對(duì)農(nóng)村基層黨組織的發(fā)展方向相吻合。近年來(lái)，中共中央對(duì)基層黨組織建設(shè)問(wèn)題高度重視，要求發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立“堡壘評(píng)價(jià)指數(shù)”。第一書記聯(lián)村制度既有利于強(qiáng)化基層黨組織的建設(shè)，又能更好地動(dòng)員村莊社會(huì)參與到中心工作過(guò)程中。

第一書記對(duì)于基層政府動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)具有重要作用。 首先，第一書記具有更高的權(quán)威。 相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部而言，第一書記是由縣級(jí)政府下派的聯(lián)村干部，更高的行政級(jí)別使第一書記更容易在村莊社會(huì)中樹立權(quán)威。而且，縣里每年下派的第一書記數(shù)量較為有限。例如，2015年，A 縣下派的第一書記總數(shù)為47 名。Q 鎮(zhèn)18 個(gè)村莊中僅有2 個(gè)村莊被下派了第一書記。因此，村莊如果能夠獲派第一書記，那自然表明上級(jí)對(duì)村莊的重視。此外，第一書記作為外來(lái)的中間權(quán)威，其本身并沒(méi)有介入村莊的利益糾葛，他可以超然于村莊的派性競(jìng)爭(zhēng)，更能得到村莊各個(gè)派性的認(rèn)同和支持。如此，第一書記也更能夠推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)。

其次，第一書記絕大部分都是縣直單位排名第一的科級(jí)后備干部。一般而言，能夠被列入后備干部的官員具有較好的政治前途。村干部一般不會(huì)輕易得罪他們，反而可能更具有配合和支持他們工作的積極性。

再次，第一書記為村莊帶來(lái)項(xiàng)目資源支持。按照A 縣的政策，“為形成‘選派干部駐村、部門領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、所在單位支持’的工作局面，該縣建立派出單位與選派干部、對(duì)口幫扶村捆綁模式，實(shí)行重點(diǎn)創(chuàng)業(yè)承諾項(xiàng)目化管理，整合資金、項(xiàng)目、人才、技術(shù)、信息等資源向派駐村集聚，并將落實(shí)幫扶情況列入派出單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核，主要負(fù)責(zé)人每?jī)蓚€(gè)月至少下村1 次，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和機(jī)關(guān)干部經(jīng)常到村走親連心、指導(dǎo)解難”[11]。這一制度安排實(shí)際上是將第一書記所在單位連帶納入聯(lián)村工作之中。單位負(fù)責(zé)人肩負(fù)著聯(lián)村工作的責(zé)任，激勵(lì)單位將資源投入所聯(lián)系村莊的發(fā)展之中。此外，第一書記作為所在單位的科級(jí)后備干部，一般也受到單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視。第一書記需要向單位爭(zhēng)取政策、資源支持時(shí)，自然更為容易。

最后，晉升動(dòng)力激勵(lì)第一書記做好聯(lián)村工作。可以說(shuō)，縣級(jí)政權(quán)下派第一書記這一活動(dòng)本身也是一種政治儀式，是縣級(jí)政權(quán)培養(yǎng)、鍛煉干部的一種重要方式。如果第一書記在聯(lián)村期間努力推動(dòng)工作，做出政績(jī)，將更有可能獲得提拔。在A 縣2015年下派的47 名第一書記中，有39 名于2016年獲得提拔。這表明，并非所有的第一書記都能理所當(dāng)然地獲得提拔，在第一書記群體內(nèi)部也存在晉升競(jìng)爭(zhēng)。要想在晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出，政績(jī)自然是其中重要因素。 這為第一書記做好聯(lián)村工作提供了強(qiáng)大的激勵(lì)。 此外，A 縣還就第一書記聯(lián)村工作作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，包括簽訂創(chuàng)業(yè)承諾書、每月定期匯報(bào)工作、每周夜宿村莊2 個(gè)晚上等等?？h鄉(xiāng)政權(quán)還建立了第一書記聯(lián)村工作績(jī)效考評(píng)管理制度，考評(píng)結(jié)果作為晉升選拔的重要參考依據(jù)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的聯(lián)村干部是聯(lián)村制度的主體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，除黨政一把手之外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要聯(lián)系村莊。一方面是鍛煉培養(yǎng)干部，另一方面是推動(dòng)所聯(lián)系村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。Q 鎮(zhèn)下轄18 個(gè)行政村（居）。所有村被劃分成4 個(gè)片。每個(gè)片都設(shè)有一個(gè)片長(zhǎng)，片長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。分片的主要原則是地域相鄰，即把地域相鄰的一些村莊放在同一個(gè)片區(qū)之中。同時(shí)，這些片區(qū)內(nèi)的村莊資源稟賦相對(duì)趨近，發(fā)展思路和功能定位也較為接近。 比如，中心片適合發(fā)展工業(yè)，岙里片以旅游農(nóng)家樂(lè)為特色。 片區(qū)是一個(gè)虛體，沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所和專職工作人員，但是，鎮(zhèn)里的一些工作往往以片為單位往下落實(shí)，片長(zhǎng)負(fù)責(zé)片區(qū)各個(gè)村莊之間的協(xié)調(diào)工作。

每個(gè)片區(qū)下轄若干個(gè)村莊。每個(gè)行政村安排一名聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)和一名聯(lián)村組長(zhǎng)。每個(gè)行政村下轄的自然村再分別設(shè)置一名聯(lián)村干部。聯(lián)村組長(zhǎng)除了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)整個(gè)行政村的工作之外，還要聯(lián)系一個(gè)自然村。

通過(guò)上述三條聯(lián)村路徑，A 縣在縣域范圍內(nèi)建立了一套完整的縣鄉(xiāng)村治理體系，這一治理體系涵蓋了縣—鎮(zhèn)—片—行政村—自然村等各個(gè)層級(jí)的治理主體。縣鄉(xiāng)基層政府的行政控制得以深入到每一個(gè)自然村，形成了健全的自上而下的控制網(wǎng)絡(luò)。

聯(lián)村制度還具有較強(qiáng)的行政包干色彩[12]，它打破科層制的專業(yè)化分工，將村級(jí)治理事務(wù)發(fā)包給聯(lián)村干部，并在村莊治理績(jī)效與聯(lián)村干部之間建立責(zé)任——利益連帶關(guān)系。在這一包干制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為發(fā)包方，而聯(lián)村干部是承包方。 這種承包制類似于所謂的行政發(fā)包制，但與行政發(fā)包制側(cè)重于塊塊（政府組織）之間關(guān)系不同的是，聯(lián)村制度強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的發(fā)包—承包關(guān)系，它對(duì)應(yīng)的是組織—個(gè)人之間關(guān)系。

四、聯(lián)村制度的動(dòng)員機(jī)制

聯(lián)村制度使得縣鄉(xiāng)政府的觸角伸入鄉(xiāng)村社會(huì)。它既有利于在科層體制內(nèi)進(jìn)行動(dòng)員，又有利于實(shí)現(xiàn)基層政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員。

（一）聯(lián)村干部的常規(guī)動(dòng)員：總體考核與專項(xiàng)考核并舉

對(duì)于聯(lián)村干部而言，除了聯(lián)村工作之外，他們每人均必須完成自己崗位職責(zé)所規(guī)定的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。因此，聯(lián)村工作屬于聯(lián)村干部的額外工作。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)交付的聯(lián)村事務(wù)，聯(lián)村干部加以執(zhí)行和完成的動(dòng)力來(lái)自哪里呢？這就涉及到聯(lián)村干部考核制度。

在A 縣Q 鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里每年都對(duì)聯(lián)村干部（包括聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)）工作情況進(jìn)行考核。鎮(zhèn)里還設(shè)立聯(lián)村工作考核獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金發(fā)放以聯(lián)村工作考核結(jié)果為依據(jù)。以2012年度為例，當(dāng)年Q 鎮(zhèn)的聯(lián)村工作考核辦法規(guī)定：考核基本分為100 分，考核聯(lián)村工作內(nèi)容包括組織建設(shè)、三務(wù)公開(kāi)、村務(wù)管理、土地管理、環(huán)境政治和信訪維穩(wěn)等六個(gè)方面。計(jì)分方式有扣分和加分兩種，未能按照要求完成工作任務(wù)的扣分，完成較好的則進(jìn)行加分。鎮(zhèn)里還從年終考核獎(jiǎng)中專門拿出6000 元設(shè)立聯(lián)村工作考核獎(jiǎng)金。我們注意到，聯(lián)村工作考核的內(nèi)容總體比較穩(wěn)定，但也會(huì)隨著鎮(zhèn)里工作任務(wù)環(huán)境的變化而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。 比如，在2011年度聯(lián)村工作考核中，環(huán)境整治并沒(méi)有被列入考核范圍，但是到了2012年度，當(dāng)環(huán)境問(wèn)題成為鎮(zhèn)政府高度重視的工作任務(wù)時(shí)，它隨之被納入考核范圍。

除了總體性考核之外，Q 鎮(zhèn)還建立了聯(lián)村工作專項(xiàng)考核制度。專項(xiàng)考核主要針對(duì)鎮(zhèn)里極為重要的中心工作，特別是面臨來(lái)自上級(jí)極大政治問(wèn)責(zé)壓力的中心工作。比如，Q 鎮(zhèn)就曾將計(jì)劃生育工作作為聯(lián)村干部的專項(xiàng)考核內(nèi)容，并從年終獎(jiǎng)金中劃出6000 元作為考核獎(jiǎng)金。

總體考核與專項(xiàng)考核共同強(qiáng)化了聯(lián)村干部的工作壓力。無(wú)論是總體考核還是專項(xiàng)考核，其中的各種考核事項(xiàng)都規(guī)定得可謂細(xì)致入微。這種考核方式有利于將考核工作量化，明晰和落實(shí)工作責(zé)任。 一旦某個(gè)村莊或者某個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，很容易進(jìn)行責(zé)任追溯。對(duì)于考核結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)季度進(jìn)行通報(bào)排名。 毫無(wú)疑問(wèn)，這種通報(bào)排名可以給聯(lián)村干部帶來(lái)一定的壓力。 如果自己所聯(lián)系村莊的考核排名比較靠后，那么聯(lián)村干部自然會(huì)感覺(jué)臉上無(wú)光。最重要的是，可能影響到自己在領(lǐng)導(dǎo)心中的印象，進(jìn)而影響到政治前途。

此外，自2013年始，A 縣每年實(shí)施“聯(lián)村干部滿意度評(píng)價(jià)”制度。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)年終考核結(jié)果和民主評(píng)議等程序，評(píng)選出“滿意聯(lián)村干部”和“不滿意聯(lián)村干部”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核結(jié)果上報(bào)到縣里，縣里在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。當(dāng)年，A 縣共有18 名聯(lián)村干部被評(píng)為“不滿意聯(lián)村干部”。被評(píng)為“不滿意聯(lián)村干部”的聯(lián)村干部，將被取消年度評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。這項(xiàng)制度也在聯(lián)村干部群體中造成了濃厚的壓力氛圍。

當(dāng)然，考核制度雖然有利于強(qiáng)化聯(lián)村干部的責(zé)任意識(shí)，督促聯(lián)村干部重視所聯(lián)系村莊的各項(xiàng)工作，但是，考核制度也有其內(nèi)在的張力和矛盾。每個(gè)村莊的村情不一，村干部的工作能力和配合程度也存在很大差異。這些因素并非聯(lián)村干部所能把控，但都能極大地影響聯(lián)村工作的開(kāi)展和落實(shí)。因此，若僅以村莊工作的優(yōu)劣來(lái)判別聯(lián)村干部的工作績(jī)效，那么可能會(huì)有失公允，進(jìn)而打擊聯(lián)村干部的工作熱情。在調(diào)查中，不少聯(lián)村干部都對(duì)這點(diǎn)提出不同意見(jiàn)。為了平衡聯(lián)村干部的情緒，最終的結(jié)果可能是幾乎所有聯(lián)村干部的考核結(jié)果分?jǐn)?shù)都相差無(wú)幾。如此，原本設(shè)計(jì)極為精致的考核制度最終卻并未真正起到擇優(yōu)劣汰的效果。

考核制度實(shí)際上是一種弱激勵(lì)制度。它的主要作用可能是在所有聯(lián)村干部當(dāng)中營(yíng)造一種責(zé)任和壓力的氛圍，督促大家重視聯(lián)村工作，繃緊各自的神經(jīng)，而并不是為了故意刁難和追究某個(gè)聯(lián)村干部。同時(shí)，對(duì)于確實(shí)工作績(jī)效較差的聯(lián)村干部，它也能起到警醒的作用。如果聯(lián)村工作未能做好，引起領(lǐng)導(dǎo)不滿，那么聯(lián)村干部在晉升競(jìng)爭(zhēng)中也可能被淘汰。

（二）聯(lián)村干部的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員：中心工作的壓力

在A 縣，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，資源高度集聚，發(fā)展任務(wù)十分繁重，隨之而來(lái)的是各種中心工作十分密集。特別是來(lái)自縣級(jí)以上政權(quán)的各種重大項(xiàng)目數(shù)量非常之多?？h級(jí)政府將中心工作壓力傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成中心工作也將壓力往下傳遞和分解。筆者在A 縣下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一樓大廳里面都張貼有當(dāng)年的重大項(xiàng)目任務(wù)分工表，每一個(gè)重大項(xiàng)目的分包聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目進(jìn)度等等都有著詳細(xì)的記錄說(shuō)明。這從一個(gè)側(cè)面表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)重大項(xiàng)目的高度關(guān)切，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成重大項(xiàng)目而承受的巨大壓力。

這些重大項(xiàng)目和中心工作最終要落地，就必須對(duì)接到鄉(xiāng)村社會(huì)?？h鄉(xiāng)政府將聯(lián)村干部納入中心工作之中，使其肩負(fù)完成中心工作的壓力。 聯(lián)村干部必須承擔(dān)中心工作任務(wù)。 聯(lián)村干部直接參與中心工作，一方面有利于將縣鄉(xiāng)政府的政策精神更好地傳達(dá)到村莊；另一方面，可以更好地動(dòng)員村干部貫徹執(zhí)行上級(jí)政策精神，加快矛盾糾紛協(xié)調(diào)進(jìn)度，順利地完成中心工作任務(wù)。

（三）聯(lián)村干部的嵌入式動(dòng)員：對(duì)村干部的替代

在A 縣當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村，由于村莊資源和利益高度密集，村內(nèi)派性競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。村內(nèi)派性競(jìng)爭(zhēng)既存在于在野派與村干部之間，也存在于村級(jí)班子內(nèi)部。村干部雖然能夠承擔(dān)和勝任村莊中的日常治理事務(wù)，然而卻缺乏對(duì)整個(gè)村莊社會(huì)進(jìn)行動(dòng)員的能量。換言之，雖然村干部還是村莊中的治理主體③，但是他們卻無(wú)法動(dòng)員全村的力量參與到上級(jí)安排的中心工作中來(lái)。這帶來(lái)的后果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的中心工作無(wú)法在村莊中找到理想的承接載體。比如，在Q 鎮(zhèn)D 村，早在2008年，鎮(zhèn)里準(zhǔn)備拓寬通入村莊的一條主干道。但是，由于村莊內(nèi)部派性斗爭(zhēng)，反對(duì)派對(duì)村干部的工作不支持，導(dǎo)致此事最后無(wú)疾而終。

對(duì)于這些村級(jí)班子無(wú)法配合中心工作的軟弱渙散村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也缺乏有效的治理手段。在既定的法律制度安排下，村民委員會(huì)主任由村民民主選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具有撤換權(quán)力，而必須按照程序通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行罷免。④然而，在派性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重的情況下，即使能夠順利罷免村委會(huì)干部，那么新上任的村委會(huì)班子可能同樣難以開(kāi)展工作。更遑論罷免村委會(huì)干部的工作難以避免地會(huì)遭到派性力量的阻撓。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的另一條可行路徑就是加強(qiáng)對(duì)村支部書記的管理。在許多農(nóng)村地區(qū)的一般做法是，如果村支書不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或者工作不力，那么可以進(jìn)行撤換。然而，這一做法在A 縣當(dāng)?shù)匦胁煌?。因?yàn)樵诓簧俅迩f，村支部書記發(fā)展黨員都傾向于培養(yǎng)自己的親戚朋友，壯大自己派性的勢(shì)力。因此，在當(dāng)?shù)?，村委?huì)主任的任職時(shí)間一般不長(zhǎng)，但是村支書卻一般能夠連任。有不少的村支書甚至能夠連續(xù)任職多屆，長(zhǎng)達(dá)二三十年時(shí)間。如此，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村支書撤換，最終上任的村支書可能還是原來(lái)派性的成員。在此條件下，鎮(zhèn)里對(duì)村莊干部進(jìn)行調(diào)整的空間非常有限。再退一步而言，村干部雖然具有“半行政化”[13]的色彩，但他們畢竟不是科層體制內(nèi)的成員。尤其是對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部而言，他們很多人都有自己的產(chǎn)業(yè)，村干部的工資收入對(duì)他們而言微不足道。

在無(wú)法通過(guò)村干部對(duì)村莊社會(huì)進(jìn)行間接動(dòng)員的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成中心工作任務(wù)，就必須改變動(dòng)員方式。“在這種情況下，‘項(xiàng)目落地’的完成仍然需要‘科層制組織’與分裂狀態(tài)的村級(jí)資源和關(guān)系網(wǎng)發(fā)生互動(dòng)?！盵14]變間接動(dòng)員為直接動(dòng)員，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部直接入村進(jìn)行動(dòng)員。聯(lián)村干部進(jìn)村動(dòng)員的目的主要是完成來(lái)自上級(jí)的中心工作任務(wù)，而不是村莊內(nèi)部事務(wù)。比如，在Q 鎮(zhèn)X 村，共有3個(gè)派系，村長(zhǎng)一派，上一屆參與競(jìng)選村長(zhǎng)的人一派，之前的老村長(zhǎng)一派。村支書保持中立，跟這三派的關(guān)系都馬馬虎虎。村支書自身沒(méi)能力，自己的名字都寫不出來(lái)。村長(zhǎng)不怎么熱心村務(wù)。2015年，A 縣修建象西公路，需要征用X 村的土地。 起初，村支書、村主任做征地動(dòng)員工作，一戶都沒(méi)有簽下來(lái)。一些村民刁難村干部，還有一部分人觀望，等著價(jià)格提高。Q 鎮(zhèn)聯(lián)村干部陳某親自到村里面開(kāi)展征地拆遷動(dòng)員工作。最終，成功地把征地工作任務(wù)完成。

聯(lián)村干部在開(kāi)展工作過(guò)程中必須確?！安怀鍪隆?。特別是對(duì)于承擔(dān)的中心工作（包括長(zhǎng)期中心工作和臨時(shí)中心工作）尤其如此。一旦出事，那么聯(lián)村干部將面臨來(lái)自上級(jí)的問(wèn)責(zé)。這正是聯(lián)村干部工作壓力的主要來(lái)源。 聯(lián)村干部承擔(dān)了大量來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)下派的行政工作。 在這個(gè)意義上，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊的一種行政控制方式。它有利于完成條條部門下達(dá)的行政任務(wù)，使得鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)行政化色彩。不過(guò)，聯(lián)村制度實(shí)際上是一種政治承包制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要聯(lián)村干部積極推動(dòng)和落實(shí)各項(xiàng)中心工作。對(duì)于聯(lián)村干部而言，最重要的是承擔(dān)黨委政府的中心工作。黨委政府交付的中心工作就是政治任務(wù)，聯(lián)村干部承擔(dān)的不僅僅是行政壓力，而且是政治壓力。

黨委政府僅僅將中心工作任務(wù)交付給聯(lián)村干部，而并沒(méi)有提供相應(yīng)的權(quán)力和工具，至于完成的具體方式方法手段均由聯(lián)村干部自身負(fù)責(zé)。由此形成有壓力的目標(biāo)約束與低度過(guò)程約束并存的局面。[15]黨委掌握著人事任免的權(quán)力，官員晉升由黨委決定。 這給聯(lián)村干部開(kāi)展工作帶來(lái)較大的政治激勵(lì)。 對(duì)于許多官員來(lái)說(shuō)，晉升是他們的首要追求。如果聯(lián)村工作出色，圓滿甚至超常規(guī)完成黨委政府交付的中心工作任務(wù)，將可能獲得更大的晉升空間。相反，一旦在上級(jí)交付的中心工作上面出了問(wèn)題，那么極可能面臨上級(jí)的責(zé)罰，政治前途也很可能就此終結(jié)。2015年，A 縣迎接N 市的環(huán)境驗(yàn)收檢查工作，其中，H 鎮(zhèn)的一個(gè)村在迎檢時(shí)出了問(wèn)題。該村的聯(lián)村干部隨即被全縣通報(bào)批評(píng)，當(dāng)年考核被評(píng)為“不稱職聯(lián)村干部”。此外，由于中心工作事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展全局，并面臨著來(lái)自上級(jí)的強(qiáng)大政治壓力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中心工作格外關(guān)注。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作會(huì)議上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)跟蹤中心工作的推進(jìn)動(dòng)態(tài)。對(duì)于工作落后的，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在會(huì)議上提出批評(píng)。聯(lián)村干部為避免遭到領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，留下不良印象，也要努力將工作推動(dòng)落實(shí)。

由此也可以理解，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，廣大中西部地區(qū)的包村制度變得較虛的情況下，連村制度在A 縣當(dāng)?shù)貐s異常充實(shí)。這跟當(dāng)?shù)刭Y源密集、中心工作任務(wù)繁重，需要聯(lián)村干部作為鄉(xiāng)村之間紐帶去推動(dòng)落實(shí)有很大關(guān)系。因此，聯(lián)村干部本身是國(guó)家官僚體制中的成員，承擔(dān)著官僚體制分配的行政業(yè)務(wù)工作。同時(shí)，他們又具有聯(lián)村干部的身份，承擔(dān)著地方政府分配的中心工作任務(wù)。

（四）通過(guò)政治儀式動(dòng)員：聯(lián)村干部大比武

除了通過(guò)考核、問(wèn)責(zé)等方式對(duì)聯(lián)村干部施以剛性約束之外，縣鄉(xiāng)政權(quán)還舉行一系列政治儀式活動(dòng)來(lái)培育聯(lián)村工作爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的氛圍。自2013年始，中央在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。聯(lián)村制度要求基層干部深入群眾，關(guān)心農(nóng)民生產(chǎn)和生活，內(nèi)涵著執(zhí)政黨群眾路線的特質(zhì)。因此，A 縣順勢(shì)將聯(lián)村工作與群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合。2014年，A 縣C 鎮(zhèn)紀(jì)委率先在全鎮(zhèn)開(kāi)展“群眾考干部大比武”競(jìng)賽活動(dòng)。這次競(jìng)賽邀請(qǐng)了縣委常委、紀(jì)委書記現(xiàn)場(chǎng)觀摩，并獲得領(lǐng)導(dǎo)高度肯定。隨后，A 縣在C 鎮(zhèn)舉辦了一場(chǎng)“群眾考干部大比武”活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)直播，縣里主要領(lǐng)導(dǎo)均出席。這次大比武活動(dòng)還將C 鎮(zhèn)武裝部副部長(zhǎng)祝某樹立為聯(lián)村干部的正面典型，當(dāng)?shù)孛襟w率先進(jìn)行了報(bào)道，隨后吸引了全國(guó)眾多媒體跟進(jìn)采訪和報(bào)道。當(dāng)年9月，祝某便被提拔為鎮(zhèn)黨委委員、武裝部長(zhǎng)。對(duì)于“群眾考干部大比武”活動(dòng)，有的基層干部認(rèn)為這是一陣風(fēng)，其長(zhǎng)期效果值得質(zhì)疑。但是，縣鄉(xiāng)政權(quán)通過(guò)這些政治儀式活動(dòng)，確實(shí)能夠在基層營(yíng)造和強(qiáng)化聯(lián)村工作氛圍。

五、基層政府動(dòng)員的限度：雙重壓力下的聯(lián)村干部

中國(guó)政府體制的鮮明特征是條條與塊塊并設(shè)，聯(lián)村干部需要同時(shí)應(yīng)對(duì)來(lái)自條條與塊塊的工作任務(wù)。其中，條條交付的是業(yè)務(wù)工作，而塊塊下達(dá)的是中心工作。如此，聯(lián)村干部面臨著條條和塊塊的雙重壓力。近年來(lái)，來(lái)自條條部門的常規(guī)業(yè)務(wù)工作越來(lái)越多地被賦予聯(lián)村干部。主要有兩方面原因：

第一，國(guó)家資源越來(lái)越多地向條條部門聚集。條條的權(quán)力得到強(qiáng)化，形成“條條專政”的局面。條條將資金以項(xiàng)目制形式往下分配。在條條下鄉(xiāng)的過(guò)程中，需要找到對(duì)接鄉(xiāng)村的載體，聯(lián)村干部是最佳載體。常言道：上面千條線，下面一根針。聯(lián)村干部就是在條條、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間穿針引線的載體。聯(lián)村干部需要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)自上而下的項(xiàng)目資金落地、工作報(bào)表等具體事務(wù)。

第二，鄉(xiāng)村社會(huì)的非規(guī)則性，或曰非程式化。在社會(huì)流動(dòng)的背景下，年輕人、知識(shí)水平相對(duì)較高、懂電腦的村民大多數(shù)都不在村里。中老年村干部的文化程度普遍較低，難以順利與各條條部門進(jìn)行對(duì)接，承擔(dān)條條的各種規(guī)范化的行政業(yè)務(wù)。但是各種文牘檔案、規(guī)范化文件是上級(jí)部門考核檢查時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，因此這些文牘工作只能由聯(lián)村干部來(lái)承擔(dān)。 比如會(huì)議記錄、各種賬本、匯報(bào)材料等等。不少聯(lián)村干部都抱怨現(xiàn)在條條線上的工作太多，特別是各種“虛”的工作任務(wù)繁重，影響他們下鄉(xiāng)的時(shí)間。在各種自上而下的業(yè)務(wù)工作大量增加的情況下，聯(lián)村干部必須耗費(fèi)越來(lái)越多的時(shí)間在辦公室完成業(yè)務(wù)工作。 這不可避免地影響到聯(lián)村工作的實(shí)效。 盡管并非所有聯(lián)村干部都留守在辦公室，但確實(shí)反映了聯(lián)村干部下鄉(xiāng)頻率較以前降低的趨勢(shì)。

同時(shí)，由于A 縣各種項(xiàng)目工程數(shù)量繁多，聯(lián)村干部必須承擔(dān)這些中心工作任務(wù)。如果中心工作任務(wù)未能完成，那么將極大地影響到聯(lián)村干部的考核評(píng)比、職位晉升和福利待遇。盡管聯(lián)村干部享受額外津補(bǔ)貼，但由于聯(lián)村工作壓力大，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不愿意在基層，而寧愿調(diào)到縣級(jí)機(jī)關(guān)部門。

此外，按照規(guī)定，聯(lián)村干部還應(yīng)該以“中間權(quán)威”的角色整合村干部，調(diào)和村級(jí)班子內(nèi)部矛盾。盡管有的聯(lián)村干部具備積極性去整頓村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子， 但是另有一些聯(lián)村干部在遇到村干部矛盾時(shí)采取不介入、不參與的策略。這些聯(lián)村干部并沒(méi)有扮演“中間權(quán)威”的角色。對(duì)于一般聯(lián)村干部而言，只要能保持村莊穩(wěn)定，維持現(xiàn)有局面，能完成上級(jí)安排的中心工作任務(wù)，便得過(guò)且過(guò)。這導(dǎo)致的后果是，聯(lián)村干部只圍繞上級(jí)安排的中心工作任務(wù)轉(zhuǎn)。聯(lián)村制度成為應(yīng)付和完成上級(jí)安排的行政工作任務(wù)的制度，其本身所具有的體現(xiàn)群眾路線的政治內(nèi)涵日益被邊緣化。如此，聯(lián)村制度的官僚化趨勢(shì)也就在所難免。同時(shí)，由于村莊的復(fù)雜程度存在差異，對(duì)于那些派性斗爭(zhēng)嚴(yán)重、內(nèi)部矛盾復(fù)雜、村領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力低下的村莊，聯(lián)村干部的工作壓力非常之大。如果不考慮各個(gè)村莊實(shí)際條件的差異，而一律實(shí)行同樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)嚴(yán)重影響聯(lián)村干部的公平感。一旦出現(xiàn)問(wèn)題就對(duì)聯(lián)村干部問(wèn)責(zé)，也可能挫傷聯(lián)村干部的工作積極性。

六、結(jié)語(yǔ)

科層體制如何對(duì)接村莊，國(guó)家權(quán)力如何進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，這是國(guó)家治理必須解決的難題。特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于資源和利益高度密集，不少村莊內(nèi)部派性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，村干部本身缺乏對(duì)村莊社會(huì)的整體動(dòng)員能力。同時(shí)，縣鄉(xiāng)發(fā)展任務(wù)繁重，中心工作數(shù)量繁多，大量的項(xiàng)目資源需要落地到村莊社會(huì)。 此時(shí)，縣鄉(xiāng)基層政府面臨著如何動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的難題。 聯(lián)村制度是基層政府將權(quán)力觸角伸入鄉(xiāng)村社會(huì)的一種制度安排，有利于加強(qiáng)基層政府的內(nèi)部動(dòng)員，并能夠強(qiáng)化基層政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理。

聯(lián)村制度既有政治層面的內(nèi)涵，又被賦予強(qiáng)烈的行政色彩，呈現(xiàn)出政治與行政混同運(yùn)作的特征。在政治層面，一方面，聯(lián)村制度是執(zhí)政黨貫徹群眾路線的體現(xiàn)。群眾路線要求黨員干部深入群眾，密切干部與群眾之間的聯(lián)系。聯(lián)村制度就是基層干部踐行群眾路線的重要制度載體。另一方面，聯(lián)村制度還是黨培養(yǎng)干部的重要途徑。聯(lián)村干部深入鄉(xiāng)村社會(huì)，積累基層工作經(jīng)驗(yàn)，在大量的基層工作中不斷得到鍛煉和成長(zhǎng)。如此，聯(lián)村制度有利于為黨輸送大量的了解基層社會(huì)實(shí)際、善于做群眾工作的基層干部。在行政方面，基層政府通過(guò)考核評(píng)比、選拔激勵(lì)等方式強(qiáng)化對(duì)聯(lián)村干部的行政控制。在基層政府內(nèi)部形成強(qiáng)大的動(dòng)員能力?；鶎诱{(diào)動(dòng)聯(lián)村干部的積極性，使其能夠較好地完成自上而下的各種行政業(yè)務(wù)工作和中心工作。

總之，基層政府通過(guò)聯(lián)村制度能夠較為有效地實(shí)現(xiàn)其對(duì)基層社會(huì)的政治整合與行政控制。在聯(lián)村制度框架下，國(guó)家政策得以較為順利的貫徹執(zhí)行?！白詈笠还铩彪y題在很大程度上得到緩解。但與此同時(shí)，如何減少各種自上而下的行政業(yè)務(wù)工作、改善聯(lián)村干部的工作環(huán)境和福利待遇，也成為未來(lái)基層治理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的重要議題。

注釋：

①除筆者外，參與本次調(diào)研的還有羅興佐教授、楊華研究員、張世勇副教授等，一并致謝！

②參見(jiàn)：唐皇鳳.常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的嚴(yán)打政策研究[J].開(kāi)放時(shí)代，2007（3）；周雪光.運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中共國(guó)家治理的制度邏輯再思考[J].開(kāi)放時(shí)代，2012（9）；馮仕政.中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開(kāi)放時(shí)代，2011（1）。

③馮川認(rèn)為，在村干部不能充當(dāng)村級(jí)治理主體的情況下，聯(lián)村制度有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“非科層化”，進(jìn)而完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)。但筆者認(rèn)為，盡管村干部無(wú)法動(dòng)員村莊社會(huì)參與上級(jí)安排的中心工作任務(wù)，但是村干部仍然還是村級(jí)治理主體，村莊的常規(guī)治理事務(wù)主要還是依靠村干部來(lái)完成。參見(jiàn)：馮川.“聯(lián)村制度”與利益密集型村莊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——以浙東S 鎮(zhèn)M 村的實(shí)踐為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016（2）。

④《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂）第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說(shuō)明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見(jiàn)。罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)?！?/p>