淺析中國(guó)古代的監(jiān)察制度

余春枝

（廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524088）

在中國(guó)古代，封建統(tǒng)治者出于維護(hù)封建專制統(tǒng)治、鞏固皇權(quán)的目的，創(chuàng)設(shè)了一整套蘊(yùn)藏著智慧和經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)察制度。全面學(xué)習(xí)研究古代監(jiān)察制度，對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)和監(jiān)察體系構(gòu)建，推進(jìn)反腐工作的進(jìn)一步深入，構(gòu)建廉潔政府，有著十分重要的借鑒意義。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史沿革

（一）萌芽——春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期

監(jiān)察制度在我國(guó)起源很早，最早可追溯到夏商周時(shí)期。但一般認(rèn)為，我國(guó)古代的監(jiān)察制度萌芽于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期我國(guó)處于激烈的社會(huì)大變革中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)急劇變化。尤其是戰(zhàn)國(guó)時(shí)，各諸侯國(guó)爭(zhēng)戰(zhàn)不休、政權(quán)更迭頻繁、社會(huì)大動(dòng)蕩、階級(jí)大分化。各國(guó)為了鞏固中央集權(quán)、保護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利果實(shí)，打破了以往的世卿世祿制度，以官僚制度取而代之。出于對(duì)官僚任免考核等的需要，監(jiān)察思想迅速萌發(fā)。最顯著的特征就是當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了具有明顯監(jiān)察職能的御史官，據(jù)《史記》記載：“齊威王置酒后宮，召髡賜之酒，問曰：‘先生能飲幾何而醉?’……對(duì)曰：‘賜酒大王在前，執(zhí)法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣?’”由此可見，那時(shí)的御史官已經(jīng)具備監(jiān)督、監(jiān)察的職能，但還沒有出現(xiàn)專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的監(jiān)察法規(guī)，所以春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期只可視為我國(guó)監(jiān)察制度的萌芽時(shí)期。

（二）形成——秦漢時(shí)期

公元前221年，秦統(tǒng)一六國(guó)，建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)中央高度集權(quán)的封建君主專制國(guó)家。秦朝為了進(jìn)一步鞏固戰(zhàn)后成果，加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治，建立起一套完整的從中央到地方的監(jiān)察體系。在中央設(shè)置御史府作為中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史府的長(zhǎng)官為御史大夫，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，御史大夫下設(shè)御史中丞、御史丞和侍御史，各有不同分工；在地方上置監(jiān)郡御史負(fù)責(zé)地方官員的監(jiān)察事務(wù)。漢承秦制，兩漢不僅繼承了秦朝的監(jiān)察制度，還在很多方面進(jìn)行了改革完善。漢朝改革了中央監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府的領(lǐng)導(dǎo)體制，將御史府從行政系統(tǒng)逐漸剝離出來成為更加獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)；漢武帝時(shí)設(shè)立了司隸校尉，負(fù)責(zé)對(duì)京畿及其周邊地區(qū)的監(jiān)察控制。在地方監(jiān)察方面，漢初基本沿用了秦朝的做法，在地方設(shè)置監(jiān)郡御史。到了漢武帝時(shí)期，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，廢除了地方的監(jiān)郡御史，重新設(shè)置固定的十三部御史，負(fù)責(zé)對(duì)地方百官的監(jiān)察工作。除此之外，西漢還出現(xiàn)了我國(guó)最早的監(jiān)察法規(guī)《六條問事》。秦漢時(shí)期的一系列舉措標(biāo)志著我國(guó)古代監(jiān)察制度已基本確立。

（三）發(fā)展——魏晉南北朝至隋唐

三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期是中國(guó)歷史上秦統(tǒng)一之后的一個(gè)大分裂、大動(dòng)亂、民族大融合時(shí)代。這一時(shí)期政局動(dòng)蕩、豪強(qiáng)世家勢(shì)力不斷上升，對(duì)皇權(quán)構(gòu)成了一定程度的威脅。為了鞏固皇權(quán)、加強(qiáng)中央集權(quán)，魏晉南北朝的統(tǒng)治者十分重視監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置與對(duì)監(jiān)察體制的完善，促使中國(guó)古代的監(jiān)察制度不斷向前發(fā)展和成熟。魏晉南北朝時(shí)期御史臺(tái)從少府脫離出來，成為皇帝名下直接掌控的獨(dú)立性監(jiān)察機(jī)構(gòu)；御史臺(tái)監(jiān)察職權(quán)擴(kuò)大，監(jiān)察的范圍和對(duì)象愈加廣泛，“自皇太子以下無所不糾”；刺史和司隸校尉仍然有監(jiān)察職責(zé)，但轉(zhuǎn)化為地方行政長(zhǎng)官。在這歷史時(shí)期，作為監(jiān)察制度另一體現(xiàn)的諫官組織開始系統(tǒng)化規(guī)范化。諫官的主要職責(zé)是糾正君主、諫言得失，它與御史臺(tái)共同構(gòu)成了中央監(jiān)察制度的整體。

隋唐時(shí)期是中國(guó)古代封建社會(huì)的鼎盛時(shí)期，監(jiān)察制度在這一時(shí)期也有了重大進(jìn)步并日趨完備和成熟。隋朝初年繼續(xù)沿用前朝的基本制度規(guī)定，仍以御史臺(tái)為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。隋煬帝時(shí)，進(jìn)一步改革中央政府機(jī)構(gòu)，增設(shè)司隸臺(tái)、謁者臺(tái)，與御史臺(tái)并稱“三臺(tái)”，獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。此外，負(fù)責(zé)獻(xiàn)納諫正的言諫組織也得到空前發(fā)展。到了唐朝，御史臺(tái)仍是最高中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，下設(shè)臺(tái)院、殿院和察院，“三院”各有不同的職責(zé)范圍，監(jiān)察職能分工進(jìn)一步嚴(yán)密和明確。此時(shí)的諫議組織分屬中書門下兩省，設(shè)左右諫議大夫、補(bǔ)缺、拾遺之職，合稱諫院，形成了臺(tái)諫并立的局面。隋唐以監(jiān)察機(jī)構(gòu)和諫議組織相互補(bǔ)充，加強(qiáng)了中央行政監(jiān)察制度在議政、決策過程中的作用。尤其是唐朝前期大臣們諫議成風(fēng)，帝王善于納諫，成為一時(shí)的歷史佳話。

（四）完備——宋元明清

宋朝的監(jiān)察制度上承隋唐兩代，下啟元明清三代，是古代監(jiān)察制度強(qiáng)化完善的重要?dú)v史時(shí)期。宋朝的中央監(jiān)察系統(tǒng)基本沿用隋唐時(shí)期的做法，御史臺(tái)下設(shè)“三院”，但御史臺(tái)三院出現(xiàn)了合并趨勢(shì)。宋神宗元豐改制后，臺(tái)院職能逐漸被并入殿院和察院。宋朝的地方監(jiān)察體系變化頗多，增設(shè)通判一職，專門監(jiān)察地方長(zhǎng)官，并且在地方各路先后設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司，各司各自為政，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，種種舉措使地方監(jiān)察系統(tǒng)更加完善和嚴(yán)密。

元朝作為少數(shù)民族建立的政權(quán)，也并非一個(gè)奉法為治的朝代，在監(jiān)察制度上的建樹較少，但也有一些變化，如取消諫官對(duì)皇帝的監(jiān)督，真正實(shí)施“臺(tái)諫合一”，進(jìn)一步擴(kuò)大了御史官的職權(quán)等。

明清時(shí)期是我國(guó)古代中央集權(quán)發(fā)展到巔峰的時(shí)期。明朝統(tǒng)治者為了促使國(guó)家機(jī)器更加高效有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，在監(jiān)察制度方面又進(jìn)行了一系列的深化改革。具體內(nèi)容有：中央上將御史臺(tái)改為都察院，罷諫院；創(chuàng)設(shè)“六科給事中”為獨(dú)立監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)行對(duì)中央六部業(yè)務(wù)對(duì)口的監(jiān)察；地方上設(shè)十三道監(jiān)察御史和各省提刑按察使，負(fù)責(zé)考察地方吏治。這就使從中央到地方的各級(jí)官吏都處于嚴(yán)密的監(jiān)督之下。

到了清朝，在吸取歷代王朝經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立了更為完備成熟的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察體系。清朝統(tǒng)治者將“六科給事中”并入于都察院，地方上將十三道監(jiān)察御史增改為十五道監(jiān)察御史，“六科給事中”和十五道監(jiān)察御史合稱為“科道”，分別負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)外官員進(jìn)行監(jiān)察。不僅如此，清朝還頒布了我國(guó)古代最為完整成熟的一部監(jiān)察法典《欽定臺(tái)規(guī)》。至此，我國(guó)古代的監(jiān)察制度發(fā)展到了鼎盛時(shí)期。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)

中國(guó)古代監(jiān)察制度歷經(jīng)兩千多年的滄桑變化，形成了鮮明的自身特色，尤其是其具有垂直獨(dú)立的監(jiān)察系統(tǒng)、完善的監(jiān)察法律法規(guī)、嚴(yán)格選任監(jiān)察官員等特點(diǎn)，雖經(jīng)歲月的洗禮仍熠熠生輝。

（一）垂直獨(dú)立的監(jiān)察系統(tǒng)

單線垂直的監(jiān)察體系自秦朝確立監(jiān)察制度之后就初步形成。兩漢時(shí)期，監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政系統(tǒng)進(jìn)一步分離，漢武帝時(shí)更將全國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，各區(qū)域設(shè)刺史一名直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，為天子的“耳目”。延至魏晉時(shí)，御史臺(tái)從行政體系中完全獨(dú)立，直接聽命于皇帝，真正成為了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，以后歷代基本沿用這樣的做法。這樣的設(shè)計(jì)使得監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分離、監(jiān)察官員和行政官員分離，從而保證了監(jiān)察權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)作，監(jiān)察機(jī)構(gòu)能少受或不受除皇權(quán)外其他權(quán)力的干擾，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員更高效、獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)。

（二）完善監(jiān)察法律法規(guī)

歷朝統(tǒng)治者出于需要，普遍授予監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察官員廣泛而實(shí)際的權(quán)力。宋朝時(shí)，監(jiān)察官員甚至可以“風(fēng)聞彈人”，但權(quán)力得不到約束必然導(dǎo)致腐敗。因此，歷朝統(tǒng)治者為了防止監(jiān)察職權(quán)的濫用，都比較重視監(jiān)察法律法規(guī)的制定和遵守。如前述西漢時(shí)制定的《六條問事》和清朝時(shí)頒布的《欽定臺(tái)規(guī)》，就是其中的代表。有些朝代雖然沒有制定專門的監(jiān)察法規(guī)，但是在當(dāng)時(shí)的律令中均可發(fā)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察官員進(jìn)行約束的相關(guān)條文，如秦朝的《秦律》、宋朝的《考課令》等。

這一系列法律法規(guī)明確規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員的權(quán)責(zé)，使監(jiān)察工作的開展有法可依、有章可循，避免了履職的隨意性，有效地對(duì)監(jiān)察官員進(jìn)行監(jiān)督，一定程度上保證了監(jiān)察隊(duì)伍的清正廉明，因此為歷代所繼承和發(fā)展。

（三）嚴(yán)格選任監(jiān)察官員

監(jiān)察官是治官之官，監(jiān)察效能的有效發(fā)揮和檢察隊(duì)伍的可靠性很大程度上取決于監(jiān)察官員的素質(zhì)。因此，歷朝統(tǒng)治者都非常注重監(jiān)察官的遴選。古代監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)可分為三點(diǎn)：第一，注重個(gè)人品德修養(yǎng)，一般都把“嫉惡如仇”“秉公執(zhí)法”“鐵面無私”等列為選拔監(jiān)察官吏的重要條件。第二，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的才學(xué)，選拔官員時(shí)通常需要經(jīng)過嚴(yán)格的考核，通過后方能獲得官職。通過者往往都是學(xué)識(shí)淵博、博古通今、思維敏捷之人。第三，注重官員的實(shí)際工作能力和基層工作經(jīng)驗(yàn)，例如宋朝時(shí)就規(guī)定監(jiān)察御史必須有連續(xù)擔(dān)任兩年縣令的經(jīng)驗(yàn)。除此之外，在成為監(jiān)察官員之后，歷朝也非常重視對(duì)其進(jìn)行考核，進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

現(xiàn)今，我國(guó)正處于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革新的起點(diǎn)。在過去的一年里，監(jiān)察體制改革成效初顯，構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，進(jìn)一步筑牢了“不敢腐、不能腐、不想腐”的堤壩，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。但同時(shí)也要看到，監(jiān)察體制改革仍要不斷推向前進(jìn)，如監(jiān)察法律法規(guī)體系的構(gòu)建、監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)、各項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制的完善等。鑒古明今，中國(guó)古代監(jiān)察制度傳承千年，經(jīng)過歷代不斷的探索與完善，逐漸形成了一套嚴(yán)密的監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行體系和管理措施，雖然古代監(jiān)察制度誕生的最根本目的是為君王服務(wù)，是維護(hù)封建專制皇權(quán)。但不可否認(rèn)，其在整飭吏治、維持古代社會(huì)秩序等方面發(fā)揮著積極的作用，也一定程度緩解了古代社會(huì)的階級(jí)矛盾，為社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。因此，研究古代監(jiān)察制度，我們可以“取其精華，去其糟粕”，尋找我國(guó)古代監(jiān)察制度中的歷史智慧，并在實(shí)踐中結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革。