黨和國家機構改革的新邏輯
——從實驗主義治理到設計主義治理

黨的十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，改革是新時代的鮮明特征。2013年黨的十八屆三中全會開啟的全面深化改革和2018年黨的十九屆三中全會推動的黨和國家機構改革構成了新時代改革的一體兩翼，它們可以分別稱之為新時代改革的上篇和下篇。全面深化改革需要黨和國家機構改革提供支撐，社會改革最終會倒逼政府改革，使得政府改革符合全面深化改革的各項要求。簡而言之，兩種類型的改革相互促進、彼此協(xié)調(diào)和共同發(fā)展，這也使得新時代改革成為一個完整的統(tǒng)一體。

新的時代，需要治理的新科學。為此，本文從理解改革的實驗、設計與演化視角出發(fā)，認為中國改革實踐正在經(jīng)歷治理范式變遷，從實驗主義治理向設計主義治理轉(zhuǎn)型，這一分析范式可以幫助我們理解黨和國家機構改革背后的新邏輯。首先，關注新時代黨和國家機構改革的內(nèi)容及其遵循的邏輯；其次，對理解改革的實驗、設計與演化這三種視角進行了簡要分析；再次，提出了一個分析和研究新時代黨和國家機構改革的概念性框架，認為中國改革背后的治理邏輯正在發(fā)生變遷，設計主義治理范式正在取代實驗主義治理成為新的理論范式；最后從設計原則、戰(zhàn)略目標和行動路徑等三個方面對新時代的黨和國家機構改革的邏輯進行了闡述，突出了本次改革體現(xiàn)了設計主義治理的新邏輯。

一、問題的提出

任何研究都是從困惑開始，其最終指向的是人類的問題解決。埃莉諾·奧斯特羅姆在對制度的研究中提出：“理解制度，一個人需要知道他們是什么？他們是怎樣？為什么被創(chuàng)立和維持？以及他們在多樣性的情景中產(chǎn)生了什么樣的結果？”[注]Ostrom Elinor,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press, 2005,p.3.事實上，我們可以從同樣的視角出發(fā)來理解黨和國家機構改革。新時代黨和國家機構改革是什么？這涉及對具體改革內(nèi)容的分析，其核心是回答哪些機構進行了何種類型的改革，以及黨和國家機構組成體系。對于機構改革是什么的討論，構成了整個分析的基礎，所有其他問題都是圍繞著這一問題展開的。十九屆三中全會提出的《深化黨和國家機構改革方案》，就構成了對這一問題討論的基礎。

為什么要推進黨和國家機構改革？這涉及對當前黨和國家機構改革動因和邏輯的分析，探討機構改革背后的理性。這需要對現(xiàn)有改革進行辯護，討論改革對問題解決的重要性，對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，對組織自身運行的重要性，從而形成了一個機構改革必要性和重要性的完整鏈條。

黨和國家機構改革是怎樣運行的？這涉及對機構改革方案的設計邏輯和模型的分析，它需要回答機構改革將如何進行？為什么按照這種模式進行改革？與討論為什么要推進黨和國家機構改革相比，這一研究更深入一步，它需要解決如何行動的問題，為現(xiàn)有的改革方案提供模型和猜想。

為什么和怎么樣的問題，總是緊密聯(lián)系在一起。與為什么聚焦于一般性辯護和改革本身辯護相比，怎么樣問題則涉及改革方案和具體改革邏輯的辯護?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》就構成了邏輯—結果鏈條，前者闡述機構改革的理由和邏輯，后者提出具體改革方案。

黨和國家機構改革將會產(chǎn)生什么樣的影響？這涉及對機構改革的效果評估，它需要探討機構改革之后是否產(chǎn)生了差異性，是否使得目前黨和國家機構改革的運行模式與此前的運行模式不同。對于這一問題的回答，則涉及對黨和國家機構改革目標分析，執(zhí)行后效果數(shù)據(jù)收集，比較兩者之間異同。

為此，本文將重點圍繞著前面三個問題展開，討論新時代黨和國家機構改革的事實、理由和邏輯。此外，由于改革事實相對簡單，而改革理由可以從多個方面論述，這使得改革邏輯成為一個值得分析的重要問題，這也構成了本文的重要內(nèi)容。

二、理解改革的三種視角：實驗、設計與演化

對于黨和國家機構改革的研究，可以有兩種途徑：一種是從公共管理的邏輯出發(fā)，討論機構改革的內(nèi)在動因、機制和策略；[注]李文釗、毛壽龍：《中國政府改革:基本邏輯與發(fā)展趨勢》，《管理世界》2010年第8期。另一種是從改革出發(fā)，討論對改革的一般性認知如何促進對機構改革的理解，這些研究將改革作為研究對象，尋找改革的科學性。[注]Xu, C， “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”，Journal of Economic Literature, 2011, 49(4).

前者一般會在行政改革，或者公共管理改革的范疇之下，討論如何推進政府改革，機構改革只是政府改革的一部分，政府改革還會涉及流程、外包、治理等內(nèi)容，新公共管理、治理理論、整體性政府等是其解釋邏輯。[注]Pollitt C, Bouckaert G， Public Management Reform: A Comparative Analysis-Into the Age of Austerity，Oxford University Press, 2017.后者更加關注對改革的一般性和本質(zhì)屬性認識，經(jīng)濟改革、社會改革和機構改革都只是改革的內(nèi)容，所有的改革會共享改革的一些共同特征，這是對改革理論的科學探討。最典型的是機制設計理論，田國強等學者試圖將它應用于所有改革的設計之中，為改革建立一般性理論。[注]田國強、陳旭東：《中國改革：歷史、邏輯與未來》，中信出版社, 2014年。

基于黨和國家機構改革是新時代兩種改革的重要組成部分之一的判斷，我們認為有必要從更為一般意義理論出發(fā)來討論機構改革問題。為此，本文采取第二種途徑，通過聚焦改革的一般理論，并且分析它對于機構改革的啟示意義。在對改革是什么的研究中，存在三種看待改革的視角，即作為實驗的改革、作為設計的改革和作為演化的改革，這些不同的視角提供了改革的不同理解和認知。這些理論可以為理解中國改革與發(fā)展，進一步理解黨和國家機構改革提供理論基礎。

1.作為實驗的改革與實驗社會。

唐納德·坎貝爾最早從實驗途徑看待改革，系統(tǒng)地提出了作為實驗的改革思想，并暢想作為社會改革的理想圖景的實驗社會。[注]他在《作為實驗的改革》一文中率先提出了從實驗途徑思考社會改革的主張：“美國和其他現(xiàn)代國家應該為基于實驗途徑的社會改革(experimental approach to social reforms)做好準備，這一途徑意味著我們嘗試新方案來治療特定的社會問題，我們根據(jù)現(xiàn)有的多個不完善標準了解這些方案是否有效，以及我們在哪些方面保留，模仿，修改或放棄它們?！盵注]Campbell, D. T， “Reforms as Experiments”，American Psychologist, 1969, 24(4).為此，他認為決定一項改革是否應該保留、放棄或修改，其核心是該項改革的效果。

在隨后的文章中，坎貝爾構想了實驗社會的行動路徑，并且認為這一社會仍然沒有到來。對于實驗社會的理想藍圖，他將之描述為：“實驗社會將是這樣的一個社會：我們將大力嘗試對反復出現(xiàn)的問題的行動方案，我們將對結果開展頭腦冷靜和多維度的評估，當評估顯示一種改革沒有效果或者有害時，我們將嘗試替代性的改革方案?！盵注]這意味著，在坎貝爾的設想之中，實驗社會需要經(jīng)歷“實驗——評估——再實驗”三階段?？藏悹栠€從哲學的角度討論了實驗社會作為一種政治體制的意識形態(tài)的特征：這是一個行動的社會(active society)、演化與學習的社會(evolutionary, learning society)、誠實的社會(honest society)、非教條的社會(nondogmatic society)、科學的社會(scientific society)、負責任的、挑戰(zhàn)和正當程序的社會(accountable, challengeable, due-process society)、開放的社會(open society)、分權的社會(decentralized society)、手段與目的理想的社會(means-idealism as well as ends-idealism)、大眾回應的社會(popularly responsive society)、自愿的社會(voluntaristic society)和平等的社會(equalitarian society)。[注]Campbell, D. T, “Methods for the Experimenting Society”,Evaluation Practice, 1991, 12(3).

坎貝爾的實驗社會并沒有受到足夠重視，一些公共管理學者和公共政策學者以“實驗主義治理”(Experimentalist Governance)、“民主的實驗室”(Laboratories of Democracy)的概念框架重新闡述了實驗在治理、決策和政策制定中的作用。[注]Sabel, C. F., & Zeitlin, J, “Learning from Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU”,European Law Journal, 2008,14(3).歐佛德韋斯特和澤特林在提出實驗主義政體時，對實驗主義治理給出了一個定義：“我們認為，實驗主義提供了這樣一種治理架構(architecture)，從最一般的術語來說，實驗主義治理是臨時目標設定和修訂的遞歸過程，這一過程建立在從不同背景中對推進這些目標的替代方法進行比較中的學習?！盵注]Overdevest C, Zeitlin J， “Assembling an Experimentalist Regime: Transnational Governance Interactions in the Forest Sector”，Regulation & Governance, 2014, 8(1).他們進一步指出，實驗主義治理通常發(fā)生在多層次的結構中，包含著四個基本特征：(1)一般性框架目標及其測量由中央與地方的混合組織在咨詢利益相關者基礎之上被提出；(2)地方單位被賦予實現(xiàn)目標的自行決定權；(3)作為自治的前提條件，這些單位必須定期匯報績效并接受同行評議，以實現(xiàn)對不同手段實現(xiàn)相同目標的績效比較；(4)目標、測量和決策程序需要由一個包含廣泛的行動者網(wǎng)絡,根據(jù)問題和情勢進行不斷的修改，這一過程循環(huán)往復。實驗主義治理的理念被認為在歐洲跨國家監(jiān)管的不同政策領域廣泛實施，并且正在成為一種全球趨勢。

2.作為設計的改革與設計社會。

對于設計的理論來源，民主的政策設計理論的開創(chuàng)者安妮·施奈特和海倫·英格拉姆有深刻的洞見，他們指出：“即便對設計進行系統(tǒng)研究對于社會科學而言是新生事物，然而社會關系、政策和制度是由人類自身決定，而不是由神或自然法預先注定的觀點是自由民主思想的信條一直存在，并且根深蒂固地植入美國政治文化之中?！盵注]Schneider, Anne and Helen Ingram， Policy Design for Democracy，University Press of Kansas, 1997,p.68.

當代政治經(jīng)濟學家對古典的設計思想進行了重新發(fā)掘，并且從不同角度推進了設計理論的研究。文森特·奧斯特羅姆關于設計思想在公共行政中重要性的討論可以追溯其有關“技藝與人工制品”(Artisanship and Artifacts)的討論，他認為公共行政學不能夠簡單地應用自然科學思想，相反，“我們首先應該將行政任務和行政安排看作藝術工作或人工制品。理解藝術工作或人工制品，需要一些不同自然科學的視角”。[注]Ostrom, V.， “Artisanship and Artifact”，Public Administration Review, 1980, 40(4): 309.

隨后，文森特將這一思想應用于對美國政治制度和政治實驗的分析中，討論一個全新政治制度所包含的技藝。他在《復合共和制的政治理論》一書中，對于聯(lián)邦黨文集中的設計思想進行了深入研討，發(fā)現(xiàn)了美國政治制度背后的設計原則。[注]文森特·奧斯特羅姆：《復合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，三聯(lián)書店, 1999年。西蒙也是一個從多學科的角度研究設計的早期探索者，他提出了設計科學(Design Science)的思想，認為設計是一個創(chuàng)造人工物的過程，需要考慮環(huán)境和可能性。[注]Simon, H. A., The Sciences of the Artificial,MIT Press, 1996.埃莉諾受到文森特和西蒙的影響，在其名著《公共事務的治理之道》中，提出了自主治理的八項設計原則，即清晰界定邊界、使占用和供應規(guī)則與當?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度認同、分權制企業(yè)，這是對設計理論的重大貢獻之一。[注]Ostrom, E.， Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge University Press, 1990.萊昂尼德·赫維奇因為對“機制設計”(Mechanism Design)理論的重要貢獻而獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎，他將制度界定為博弈的規(guī)則(Rules of Game)或博弈的形式(Forms of Game)，認為制度要發(fā)揮作用需要解決機制設計中信息(Information)和執(zhí)行(Implementation)問題。[注]Hurwicz L.， “But Who will Guard the Guardians?”American Economic Review, 2008, 98(3).

設計的思想與公共政策相結合，逐漸形成了公共政策研究中政策設計或者政策工具的途徑。安妮·施奈特和海倫·英格拉姆認為羅伯特·達爾和查爾斯·林德布羅姆是首次將設計視角引入公共政策的學者，他們于20世紀50年代開始討論政府為了實現(xiàn)政策目標可能有哪些創(chuàng)新性設計形式組合，并且認為新政策技術的快速發(fā)明是“我們時代最大的政治革命?！盵注]Schneider, Anne and Helen Ingram， Policy Design for Democracy,p.69.米歇爾·豪利特和勞爾·拉加諾對政策設計理論的興起和衰退進行了分析，并認為未來存在廣闊前景。[注]Howlett, M., & Lejano, R. P., “Tales from the Crypt the Rise and Fall (and Rebirth?) of Policy Design”,Administration & Society, 2012, 45(3).

3.作為演化的改革與演化社會。

從演化的視角理解改革，其核心認為改革是一個自發(fā)的過程，改革是行動的結果，而不是實驗或設計的結果。由于知識的分散性，改革是一個沒有設計的試錯過程。這一研究受到哈耶克的自發(fā)秩序的影響，并且將改革與秩序聯(lián)系在一起。對于秩序，哈耶克指出：“所謂社會的秩序，在本質(zhì)上便意味著個人的行動是由成功的預見所指導的，這亦即是說人們不僅可以有效地運用他們的知識，而且還能夠極有信心地預見到他們能從其他人那里所獲得的合作?！盵注]對于這種秩序的形構，哈耶克進一步指出：“這樣一種與環(huán)境相調(diào)適的秩序，顯然不可能通過集中指揮的方式得到建構，因為關于這種環(huán)境的知識乃是由于眾多的個人分散掌握的。這種秩序只能產(chǎn)生于作為社會要素的個人間的相互調(diào)適以及他們對那些直接作用于他們的事件的回應的過程之中。這就是博蘭尼所謂的自生自發(fā)形成的‘多元中心秩序’?！盵注]為此，哈耶克提出了關于秩序的最重要的論證，自發(fā)秩序是人類行動的結果而非人類自身設計的結果。這種秩序不同于組織的秩序，或者統(tǒng)治的秩序，即“人類事務中的秩序乃是以一些人應當頒發(fā)命令、另一些人應當服從命令為必要條件?！盵注]弗里德利·馮·哈耶克:《自由秩序原理》,鄧正來譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店, 1997年，第200、200、199頁。

在其最后著作中，哈耶克提出了對人類秩序的最終思考:“人類合作的擴展秩序”(the extended order of human cooperation)，這一擴展秩序至少有三個基本特征：(1)這個秩序應該是“自發(fā)”的，而不是人為設計的；(2)這個秩序必須是“擴展的”，可以從家庭、小團體、部落、區(qū)域、國家擴展到全球，這也是哈耶克所設想的人類社會的終極理想；(3)為了實現(xiàn)合作的擴展秩序，“超個人的規(guī)則”必須得到尊重，這些規(guī)則具有一般性和抽象性特征，并且強調(diào)法律之下人人平等。[注]弗里德利·馮·哈耶克:《致命的自負:社會主義的謬誤》,中國社會科學出版社, 2000.

從演化角度研究改革的學者，一般會借鑒演化生物學、演化經(jīng)濟學和演化制度經(jīng)濟學思想，討論作為演化的改革的本質(zhì)和運行過程。[注]Hodgson, G. M., & Huang, K. ,“Evolutionary Economics and Evolutionary Game Theory: Are They Different Species?”Journal of Evolutionary Economics, 2012, 22(2).由于改革涉及制度變遷，因此，很多學者在思考作為演化的改革時，大多會在制度演化的范疇之下思考改革演化問題。這也是演化博弈論和演化經(jīng)濟學的核心主題之一。對于制度演化的討論，甚至更為一般的經(jīng)濟演化的討論，學者之間存在本體論和方法論的爭議，其中本體論爭論的核心涉及經(jīng)濟社會系統(tǒng)是否與生物系統(tǒng)屬于同一本體論領域？方法論爭論的核心涉及是否應該用達爾文有“變異、選擇和遺傳”來研究經(jīng)濟社會演化過程？一些學者開始嘗試將宏觀與微觀、認知與行為統(tǒng)一，建立共生演化框架。青木昌彥從演化博弈和主觀博弈論的視角出發(fā)，建構了一個文化、環(huán)境以政治、經(jīng)濟和社會等不同領域的制度共同演化(Co-evolution)的分析框架。[注]Aoki, M., “Institutions as Cognitive Media between Strategic Interactions and Individual Beliefs”,Journal of Economic Behavior & Organization, 2011，79(1-2): 20-34.

在這一思想的指引之下，任何改革最好遵循自發(fā)邏輯，改革是一個沒有設計者自我運行的過程。對于自發(fā)秩序的倡導者而言，一個社會應該制定一些基本規(guī)則，將改革權力下放到各個行動者，各個行動者根據(jù)自身面臨的情景和形勢進行自發(fā)創(chuàng)新，這些創(chuàng)新在一個競爭的環(huán)境中進行選擇與淘汰，最后能夠經(jīng)受改革的檢驗被保留。這些思想既為改革提供了規(guī)范理論，又對改革的具體運行過程進行了描述，通過類似生物學中的“創(chuàng)新、選擇與擴散”實現(xiàn)改革收益最大化。

三、從實驗主義治理到設計主義治理：一個理解黨和國家機構改革的概念性框架

與其他國家相比，中國改革有其特殊性，主要表現(xiàn)為規(guī)范政府間關系的改革和政府對社會的治理改革同時進行。前者的一個重要內(nèi)容是調(diào)整中央與地方關系，后者的一個重要內(nèi)容是調(diào)整國家與社會的關系。一旦地方政府活力過多，則會導致中央政府控制力減弱。對此，周雪光稱之為“一統(tǒng)體制與有效治理”之間的矛盾。他指出：“中國國家治理的一個深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權和地方治理權間的緊張和不兼容：前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，即這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對一統(tǒng)體制的中央核心產(chǎn)生威脅。”[注]周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知 三聯(lián)書店，2017年，第10頁。因此，中國改革的一個重要內(nèi)容是在“一統(tǒng)體制與有效治理”之間實現(xiàn)平衡，這一不斷平衡過程就是不斷改革的過程。

與此類似，海外研究者也觀察到中國改革的內(nèi)在特征。海外中國研究者使用“威權體制”(authoritarian regime)來概括中國政治體制的特征，如：威權的韌性(authoritarian resilience)、[注]Nathan, A. J.， “Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy, 2003, 14(1).革命性的威權主義(revolutionary authoritarianism)、[注]Perry, E. J.， “Studying Chinese Politics: Farewell to Revolution?”The China Journal, 2007, (57).分權的威權主義(decentralized authoritarianism)、[注]Landry, P. F.， Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era, Cambridge University Press,2008.協(xié)商式威權主義(consultative authoritarianism)、[注]Teets, J. C., “Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China”,The China Quarterly, 2013, 213, 19-38.分離式威權主義(fragmented authoritarianism)[注]Lieberthal, Kenneth & Michel Oksenberg， Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes，Princeton University Press， 1988.和抗爭式威權主義(contentious authoritarianism)。[注]Chen, X.， Social Protest and Contentious Authoritarianism in China，Cambridge University Press, 2012.這些研究可以分為兩類：一個是從中央與地方關系的角度對威權體制進行研究，另一個是從國家與社會關系的角度對威權體制進行研究。

將實驗、設計和演化的理論與中國情景相結合，可以發(fā)現(xiàn)中國改革的核心內(nèi)容是中央與地方之間就政策或治理的目的和手段的權力配置進行改革。目的和手段是決策的核心問題，西蒙稱之為決策中的“價值判斷”和“事實判斷”；“價值判斷”涉及最終目標的選擇，“事實判斷”則涉及目標的執(zhí)行問題。[注]Simon,H.A., Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations,Simon and Schuster, 1997.在政策或治理中，中央與地方之間通常會在目標和手段之間討價還價。這樣，我們可以從“目標—手段”兩個維度出發(fā)，結合不同維度中央與地方控制的差異性，將中國改革的治理模式劃分為三種類型：演化主義治理、實驗主義治理和設計主義治理(見表1)。

表1基于目標—手段控制權配置的治理模式

目標控制(中央政府)目標控制(地方政府)手段控制(中央政府)設計主義治理實驗主義治理手段控制(地方政府)實驗主義治理演化主義治理

演化主義治理意味著在中央與地方關系調(diào)整中，中央政府將所有權力下放給地方政府，中央政府既不設定目標，也不規(guī)范手段，給予地方政府充分的自主權。實驗主義治理的主導模式強調(diào)中央政府對目標作出明確規(guī)定，對于實現(xiàn)目標的手段的自主權賦予地方政府，它類似環(huán)境管制中的總量控制，涉及一個要達到的目標，而將實現(xiàn)目標的手段選擇權交給企業(yè)。設計主義治理主張在中央與地方關系中，中央重新實現(xiàn)對目標與手段的控制，它強調(diào)中央政府通過較為科學和理性的設計，來尋找解決政策問題的目標與手段，地方政府的核心職能是執(zhí)行中央政府的政策。

演化主義治理、實驗主義治理與設計主義治理只是突出了改革中三種要素中其中一種要素的關鍵作用，并不意味著其他要素不發(fā)揮作用。演化主義治理中也包含實驗與設計，如美國州政府的創(chuàng)新被稱之為“民主的實驗室”，這一實驗完全是在演化邏輯主導之下自發(fā)完成的。實驗主義治理也會重視設計的作用，中央政府或者歐盟盡管不會進行詳細政策設計，但也會對目標進行設計，并且通過過程管理來促進目標實現(xiàn)。同樣，設計主義治理也會采取實驗，這些實驗的選擇權和控制權是由中央政府來主導，中央政府可以通過試點或?qū)嶒瀬怼罢覂?yōu)”或者“試錯”。

根據(jù)這些分類，我們可以發(fā)現(xiàn)中國改革經(jīng)歷了從演化主義治理、實驗主義治理到設計主義治理的轉(zhuǎn)變，頂層設計和系統(tǒng)謀劃在改革中發(fā)揮著更大作用。中國在改革開放之初，其實采取了演化主義治理模式，很多改革與創(chuàng)新都是在中央政府沒有明確目標的情況之下，由個人、企業(yè)與地方自主創(chuàng)新來完成，最典型的是小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革，這就是一種自發(fā)行為。后來，中央政府在吸引了小崗村的經(jīng)驗基礎之上，通過劃定一些改革開放區(qū)域，實現(xiàn)先行先試，通常目標設置也比較模糊，給予了地方政府較大的自主權。

很多學者在總結中國改革開放成功的經(jīng)驗時，將實驗作為重要的解釋變量，實驗主義治理成為中國改革的特征性事實。德國學者韓博天提出了“分級制實驗”(Experimentation under Hierarchy)的概念，認為中國經(jīng)濟改革取得成功的經(jīng)驗在于中國式政策制定過程，這一政策過程能夠有效地將地方經(jīng)驗納入國家政策中。他將中國政策過程概括為“試點——典型經(jīng)驗——國家政策”三個階段：第一階段是由地方政府自主試點，這一試點有可能是國家默許，也有可能是地方探索；第二階段是黨中央和國家根據(jù)其政策議程對典型經(jīng)驗進行宣傳與擴散，讓更多的地方政府知曉；第三階段是將典型經(jīng)驗上升為國家政策，在全國范圍內(nèi)推廣。[注]Heilmann, S., “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”,The China Journal, 2008, (59).經(jīng)濟學者許成鋼將中國改革與發(fā)展的制度基礎概括為“地區(qū)分權的威權體制”(RDA)，并將這一制度的主要特征概括為地方實驗和地方競爭，實驗與競爭兩者相輔相成，共同促進了中國經(jīng)濟增長。[注]Xu, C., “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,Journal of Economic Literature, 2011, 49(4).

從2013年開啟的全面深化改革開始，中國改革模式發(fā)生了較大變化，正在從實驗主義治理向設計主義治理轉(zhuǎn)變。其中，一個最明顯的變化是成立了專門推進改革的機構，即中央全面深化改革領導小組(在2018年的黨和國家機構改革中，被改名為中央全面深化改革委員會)，通過制定改革規(guī)劃、強化頂層設計、出臺改革方案、實施監(jiān)督等措施來系統(tǒng)推進改革。在這一階段，很多改革試點或?qū)嶒灦际窃谥醒胝闹鲗е峦瓿桑芏喔母锓桨付夹枰醒肱鷾什拍軌驅(qū)嵤?。有一些學者在研究創(chuàng)新時，將這一階段的創(chuàng)新總結為“授權式創(chuàng)新”?！笆跈嗍絼?chuàng)新”就體現(xiàn)了設計的特征，它要求實驗和創(chuàng)新在頂層設計之下授權完成。為此，我們可以將設計主義治理的特征總結為：頂層設計——授權實驗/全面執(zhí)行——全面執(zhí)行。這意味著，設計主義治理在進行頂層設計之后，按照兩種路徑行動，一條路徑是直接全面實施，另一條路徑是先實驗后實施。即便實驗仍然發(fā)揮著重要作用，它與實驗主義治理中地方政府的自發(fā)實驗還是有較大差異。實驗主義治理與設計主義治理之間異同見圖1。

圖1 從演化主義治理、實驗主義治理到設計主義治理

正如前面所言，任何設計都包含著對目標與手段之間鏈條的考慮。設計主義治理為我們理解中國改革提供了一個概念性框架，它要求我們對改革的目標與手段給予關注。這一概念性框架有助于理解新時代的黨和國家機構改革，從設計主義治理思考機構改革，就可以理解機構改革在目標與手段之間的鏈條關系。設計的思想強調(diào)改革方案是人類創(chuàng)造的產(chǎn)物，需要從目標和實現(xiàn)目標的因果機制出發(fā)來理解這一包含著人類技藝的人工制品。而人類在設計一項制度或政策時，設計原則發(fā)揮著重要作用，這些原則發(fā)揮著統(tǒng)領性作用，它可以更好地幫助我們理解方案背后的邏輯。為此，在設計主義治理思維范式之下，接下來我們將從設計原則、戰(zhàn)略目標和行動路徑來理解黨和國家機構改革背后的設計邏輯。

四、黨和國家機構改革的設計原則

文森特·奧斯特羅姆指出，人類在設計和創(chuàng)造組織時，語言發(fā)揮著關鍵作用。這意味著作為人工制品的黨和國家機構改革，需要通過語言來闡述改革的原則、目標和路徑，從而使得改革得到有效推動。整個設計活動越是偏向于人類活動，越是遠離自然界，語言的重要性越突出。通過語言，設計者向自身和被設計者傳遞他們有關整個設計的基本認知，想要成為什么的理念，如何實現(xiàn)理念的手段。[注]Ostrom, V.， “Artisanship and Artifact”，Public Administration Review, 1980, 40(4).簡而言之，設計原則、戰(zhàn)略目標和行動路徑是整個設計活動中最基本的要素。在這三者中，設計原則是整個設計的靈魂，它體現(xiàn)了設計者對問題的理解和認知，它統(tǒng)領和指導整個設計活動，它是具體目標和改革路徑的基礎。

設計原則可以來自于設計者的構想，也可以來自于實踐，良好的設計原則最終需要經(jīng)過實踐檢驗。設計原則能否實現(xiàn)設計者目標成為檢驗成功與否的重要標準，這對于制度設計和社會設計而言尤為關鍵。中國偉大的思想家孔子就為人類社會中處理人與人之間關系創(chuàng)造了“己所不欲，勿施于人”的原則，而霍布斯則用同樣的原則來設計公共秩序，提出了基于利維坦的秩序創(chuàng)造邏輯。[注]霍布斯：《利維坦》，商務印書館,1985年。埃莉諾·奧斯特羅姆則是基于對自主治理實踐的大量經(jīng)驗調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了自主治理的八項“設計原則”。[注]Ostrom Elinor，Understanding Institutional Diversity，Princeton University Press, 2005.更多的設計原則是理論與實踐之間的互動，它既是人類思想的產(chǎn)物，也是實踐智慧的結晶。

理解和發(fā)現(xiàn)黨和國家機構改革方案背后的設計原則成為研究者的一項重要活動，可以有助于加深我們對改革的學術認知，也有利于改革實踐者更好地把握改革活動。任何改革設計或多或少都會形成政策文本，研究者可以通過政策文本來發(fā)現(xiàn)設計原則。作為人工制品的黨和國家機構改革，從目前官方公布的信息，比較重要的政策文本有：黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》、國務院在十三屆全國人大的《關于國務院機構改革方案的說明》、十三屆全國人大批準的《國務院機構改革方案》。根據(jù)西蒙的人工科學思想[注]Simon, H. A.， The Sciences of the Artificial,MIT Press, 1996.和奧斯特羅姆的設計原則理論，[注]Ostrom, E., Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Cambridge University Press, 1990.我們可以將新時代黨和國家機構改革的設計原則總結為四項核心原則和八項具體原則，構成了機構改革的“四梁八柱”(見表2)。

表2新時代黨和國家機構改革的設計原則

類型內(nèi)容具體原則核心原則1系統(tǒng)性原則原則1.1:統(tǒng)籌黨政軍群機構改革核心原則2政治性原則原則2.1:堅持黨的全面領導原則2.2:堅持以人民為中心核心原則3專業(yè)性原則原則3.1:職能、機構與編制相統(tǒng)一原則3.2:決策、執(zhí)行與監(jiān)督相統(tǒng)一原則3.3:機構改革與依法治國相統(tǒng)一核心原則4情景性原則原則4.1:經(jīng)濟社會發(fā)展階段與機構改革相協(xié)調(diào)原則4.2: 目標導向與問題解決相結合

從表2可以看出，黨和國家機構改革的四項原則分別為系統(tǒng)性原則、政治性原則、專業(yè)性原則和情景性原則，其核心是回答：“建設一個什么樣的適應中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構職能體系和怎樣建設這個機構職能體系”。系統(tǒng)性原則規(guī)定了黨和國家機構改革的范圍、廣度和深度，政治性原則明確了黨和國家機構改革的目標和方向，專業(yè)性原則回答了黨和國家機構改革的著力點和舉措，情景性原則闡述了黨和國家機構改革面臨的約束條件。這四項原則是理解整個黨和國家機構改革的“鑰匙”和“密碼”，構成了作為“人工制品”的黨和國家機構改革的基石。

五、黨和國家機構改革的戰(zhàn)略目標

設計主義治理的一個重要內(nèi)容是在目標與手段之間建立邏輯關系，并且這兩種類型的設計權都掌控在中央政府手中，地方政府和各部門主要負責執(zhí)行與落實。對于黨和國家機構改革而言，這一設計方案包含著雙重目標，即機構改革的自身目標和社會目標。前者是針對機構改革本身設定的目標體系，它回答理想的黨和國家機構改革應該達到什么樣的理想狀態(tài)；后者是針對機構改革對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響設定的目標體系，它回答黨和國家機構改革在整個社會系統(tǒng)中的角色和作用。

對于黨和國家機構改革的自身目標，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)進行了明確界定：“深化黨和國家機構改革，目標是構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平?！边@意味著，黨和國家機構改革的目標可以劃分為“系統(tǒng)、要素、要素之間關系”等三個層次，要素是微觀層次目標，要素之間關系是中觀層次目標，系統(tǒng)是宏觀層次目標；要素與要素之間、要素與系統(tǒng)之間存在緊密的聯(lián)系，系統(tǒng)是針對所有機構配置在體系層面的目標，要素是針對每一類型機構改革的目標，要素之間關系是針對不同機構之間互動關系模式的目標。黨和國家機構改革，除了關注機構等主體之外，還關注機構的運行，強調(diào)“運轉(zhuǎn)高效”。

對于黨和國家機構改革的社會目標，《決定》討論了機構改革與兩個一百年之間的關系：“深化黨和國家機構改革，既要立足于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，從黨和國家機構職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；又要著眼于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，注重解決事關長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造有利條件?！边@意味著，黨和國家機構改革最終是為了全面建設小康社會和中華民族偉大復興的中國夢，這些短期目標和長遠目標是衡量黨和國家機構改革成功與否的主要標準。

六、黨和國家機構改革的行動路徑

為了建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的黨和國家機構職能體系，就需要尋找實現(xiàn)目標的手段和行動路徑。對此，《決定》總結到：“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障?！边@說明，黨和國家機構改革的核心是加強黨的全面領導，通過機構改革和職能轉(zhuǎn)變來配置黨政軍群等各類機構體系，最終為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供制度保障。在行動路徑方面，黨和國家機構改革主要著眼于五個方面的改革，即完善堅持黨的全面領導的制度、優(yōu)化政府機構設置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機構改革、合理設置地方機構和推進機構編制法定化。

1.完善堅持黨的全面領導的制度。

在黨和國家機構改革的頂層設計之中，黨發(fā)揮著雙重作用。黨既是黨和國家機構改革的設計師，又是黨和國家機構改革的構成要素和材料。從黨和國家機構改革設計中黨的雙重作用出發(fā)，就可以更好地理解黨的機構職能體系改革的內(nèi)在邏輯。在完善堅持黨的全面領導的制度中，黨的機構改革分別遵循了系統(tǒng)性原則、政治性原則、專業(yè)性原則和情景性原則。系統(tǒng)性原則要求黨的全面領導、集中統(tǒng)一領導和對一切工作的領導，政治性原則是堅持黨的領導，而專業(yè)性原則主要是從決策、執(zhí)行與監(jiān)督的角度來實現(xiàn)黨的領導，情景性原則主要體現(xiàn)為黨的具體事務的列舉。在這些原則中，決策、執(zhí)行與監(jiān)督適當分開和總體協(xié)調(diào)構成了堅持和完善黨的全面領導制度的最基礎性設計原則。

為了完善堅持黨的全面領導制度，這次機構改革根據(jù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分開和總體協(xié)調(diào)的原則，強化了黨對決策的領導權和監(jiān)督的領導管理權，而對于執(zhí)行層面的事務，則黨將一些重要事項直接行使，而另一些事務交給人大、政府、社會組織等來行使，并且通過黨組等方式來加強政治領導，保證各項決策能夠得到落實。對于決策權的領導，《決定》提出建立健全黨對重大工作的領導體制機制，其核心思路是通過議事協(xié)調(diào)機構對重大事項進行領導，實現(xiàn)政出中央，從而實現(xiàn)機構職能的統(tǒng)一。目前，重大決策事項主要包括：深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作。在執(zhí)行方面，黨主要是通過發(fā)揮黨組在同級組織中的領導作用、黨的職能部門作用和黨政機構統(tǒng)籌來實現(xiàn)，其中納入黨的職能部門、黨政統(tǒng)籌的事務都是一些重要事務，黨直接行使這些職能，以為決策的執(zhí)行提供組織保障，而另外一些事項則通過設立黨組和黨組織全覆蓋來實現(xiàn)。對于監(jiān)督權，黨中央則直接行使統(tǒng)一領導管理權，通過國家監(jiān)察委和中紀委合署辦公，最終實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

2.優(yōu)化政府機構設置和職能配置。

國務院機構改革是黨和國家機構改革體系中的重要組成部分，其主要目標是建立權責明確、依法行政的政府治理體系。在這次改革中，《決定》的主導思想是建立與高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代經(jīng)濟體系相適應的政府機構職能體系，機構、職能與編制相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的專業(yè)性原則得以貫徹，優(yōu)化協(xié)同高效成為改革的主要目標。為此，國務院的職能體系得以重構，機構改革成為實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的主要手段和措施。經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能成為政府的主要職能體系，一切不適應這些職能體系的機構設置都需要進行改革，最終目的是構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面，政府改革的思路是合理配置宏觀管理職能，深入推進簡政放權。在市場監(jiān)管方面，這次改革的主要思路是理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)同，改革監(jiān)管方式，形成市場監(jiān)管合力。在社會管理方面，這次改革的主要亮點是組建應急管理部。在公共服務方面，這次改革的主要思路是著眼于公共服務管理體制建設，健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務制度統(tǒng)一。在生態(tài)環(huán)境保護職能方面，這次機構改革進行了重大突破，它在完善自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護方面都進行了探索。

3.統(tǒng)籌黨政軍群機構改革。

系統(tǒng)性是本次黨和國家機構改革的重要原則之一，它要求全面、系統(tǒng)、深入、科學地配置黨和國家機構職能體系。對此，《決定》在明確機構改革目標時，指出：“推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。”由此可見，所有的公共組織都納入了本次機構改革的范圍，尤其是對人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位等改革，這也是本次機構改革具有深遠影響性的體現(xiàn)。

與系統(tǒng)性相對應，本次機構改革在協(xié)同性方面進行了一些探索。其中，一個重要的表現(xiàn)就是統(tǒng)籌設置黨政機構，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。全國人大改革的核心思路是完善堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，以適應黨和國家機構改革的總體設想。全國政協(xié)機構改革的核心思路是推進人民政協(xié)履職能力建設，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，優(yōu)化政協(xié)專門委員會設置，更好地發(fā)揮其作為專門協(xié)商機構的作用。除了人大、政協(xié)之外，這次黨和國家機構改革還對深化司法機構改革、群團改革、社會組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等進行了部署。

4.合理設置地方機構。

地方機構改革也是本次黨和國家機構改革的一個重點內(nèi)容，其核心是理順中央與地方的關系，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，讓中央加強宏觀事務管理，地方在保證中央令行禁止的前提下管理好本地區(qū)事務。在對地方機構改革中，政治性原則、系統(tǒng)性原則、專業(yè)性原則和情景性原則都得到貫徹。

政治性原則意味著地方機構改革要維護中央權威和中央集中統(tǒng)一領導。系統(tǒng)性原則意味著地方機構改革是全方位的，既要對省市縣機構改革，又要對基層管理改革，既要統(tǒng)籌黨政機構改革，又要處理垂直管理與屬地管理之間關系。專業(yè)性原則意味著地方政府改革需要遵循機構、職能與編制相統(tǒng)一的原則，也會遵循依法治國原則，根據(jù)事務屬性來配置機構和職能。情景性原則強調(diào)給予地方政府更多的自主權，根據(jù)實際探索改革方案。

5.推進機構編制法定化。

機構編制法定化是專業(yè)化的重要原則，它將機構、職能與編制相統(tǒng)一的“三定”原則與依法治國原則結合起來。機構編制法定化也成為一項約束性原則，它可以約束各級政府和各級部門擴張權力、職能和編制的沖動。對此，《決定》指出：“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化?！?。

目前，機構編制法定化主要設想是通過制定黨內(nèi)機構編制條例和機構編制法來實現(xiàn)。改革的一個重要思路是強化“三定”方案的權威性，讓權責清單與“三定”方案有效銜接，規(guī)范和約束履職行為。此外，機構編制法定化非常強調(diào)編制管理工作，通過建立編制資源調(diào)配、編制動態(tài)管理機制、編制評估、編制信息公開、信息共享平臺建設、編制管理程序建立等，實現(xiàn)編制管理的科學化。而機構編制法定化最終要通過對違法行為的查處來實現(xiàn)硬約束，避免各級部門違規(guī)操作。