結(jié)構(gòu)分化視域下的國家治理能力建設(shè)

一、結(jié)構(gòu)分化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

1.政治結(jié)構(gòu)分化的內(nèi)涵。

政治結(jié)構(gòu)分化，是政治系統(tǒng)為了保障新的政治實體在環(huán)境變化下的良性發(fā)展，在組織、功能、作用方式等方面的專門化發(fā)展和深層次的變遷過程。它包含兩方面的內(nèi)容：第一，政治系統(tǒng)根據(jù)環(huán)境變化的要求作出深層次的反映，由此產(chǎn)生政治結(jié)構(gòu)分化。政治系統(tǒng)內(nèi)部往往以人的活動為主要要素，人的政治活動、政治關(guān)系、政治文化等各方面相互作用、相互協(xié)調(diào)。從外部來看，政治系統(tǒng)又是開放的，它與周圍環(huán)境在互動過程中進(jìn)行自身的輸入、輸出和反饋活動。周圍環(huán)境發(fā)生了變化，相應(yīng)地對政治系統(tǒng)也會提出新的、更高的要求，政治系統(tǒng)為了維持生存不得不對原有的系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到與環(huán)境的重新平衡；第二，政治結(jié)構(gòu)分化有不同的表現(xiàn)形式。概括來說，政治結(jié)構(gòu)分化是政治系統(tǒng)在其結(jié)構(gòu)上的分化。原有的政治結(jié)構(gòu)可能進(jìn)行重組，形成一個或者數(shù)個政治實體，即阿爾蒙德所說的“角色分化”。也可能是一個政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行分化，成為多個政治實體，承擔(dān)不同的功能。一個政治實體自身內(nèi)部也會發(fā)生變化，增加新的功能等。

2.政治結(jié)構(gòu)分化的作用。

政治結(jié)構(gòu)分化是政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，它促進(jìn)了傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大了自由民主的范圍。政治現(xiàn)代化離不開政治結(jié)構(gòu)分化，“政治現(xiàn)代化包括劃分新的政治職能并創(chuàng)制專業(yè)化的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行這些職能，即政治結(jié)構(gòu)的分化?！盵注][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店，1989年，第32頁。一般來說，政治結(jié)構(gòu)分化有利于現(xiàn)代民主要素的發(fā)展，通過對大眾化政治參與、政府績效、政治權(quán)力的有效性和合法性、國家與社會限度等等有關(guān)國家治理能力要素施加影響，彰顯其在政治發(fā)展中的重要地位。

政治結(jié)構(gòu)分化有利于現(xiàn)代民主要素的發(fā)展。現(xiàn)代社會的發(fā)展越來越離不開“民主”，廣泛的民眾參與，暢通的民意表達(dá)渠道，公正清廉的法治環(huán)境，這些都日益成為現(xiàn)代政治民主所必需的要素。政治結(jié)構(gòu)分化能夠以其特有的作用促進(jìn)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。第一，政治結(jié)構(gòu)使政治參與主體增加，擴(kuò)大大眾參與政治的范圍。在政治結(jié)構(gòu)分化的過程中，許多新的政治實體產(chǎn)生出來并要求參與到政治中來，也有的政治實體通過整合發(fā)展成新的政治參與主體，對政治參與的要求越來越高。第二，政治參與渠道拓寬。政治參與主體的增多必然會拓寬政治參與的渠道，豐富政治參與的形式。在傳統(tǒng)社會中，民眾的政治權(quán)利很少，其政治參與的渠道很少。而在現(xiàn)代社會，政治參與的擴(kuò)大、利益的多元化要求政治主體找到一種穩(wěn)定的、并能被大多數(shù)政治成員所接受的方法和規(guī)則來參與政治生活，進(jìn)而實現(xiàn)自身利益。

政治結(jié)構(gòu)分化能夠提高政府的工作效率。政府在政治系統(tǒng)中承擔(dān)著主要的職能，它的高效運(yùn)轉(zhuǎn)是政治發(fā)展的一個主要決定因素。政治結(jié)構(gòu)分化對于政府效率的促進(jìn)體現(xiàn)在三個方面：首先，政治結(jié)構(gòu)分化會使政治職能更加專門化，政治分工更加明確。原先由一個政治實體承擔(dān)多個政治職能，通過政治結(jié)構(gòu)分化，每個政治實體相應(yīng)地承擔(dān)各自的職能。由此，政府的效率就會提高。其次，政治職能的專門化會帶動政府工作程序朝著科學(xué)化、民主化、大眾化、制度化方向發(fā)展。再次，由于政治參與的多樣性，就需要有一套專門的政府考核制度來對這些政治實體進(jìn)行監(jiān)督、考察、評價，提高政治實體的工作能力，從而帶動政治效率的提高。

政治結(jié)構(gòu)分化能夠保持政治系統(tǒng)的動態(tài)穩(wěn)定。政治系統(tǒng)在進(jìn)行政治活動中不斷與周圍環(huán)境發(fā)生作用，外界環(huán)境發(fā)生變化會影響政治系統(tǒng)。它的發(fā)展也會面臨著各種不穩(wěn)定因素，比如市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的問題，利益主體訴求多元化、復(fù)雜化，新的文化價值觀念在此基礎(chǔ)上的發(fā)展，都會給政治系統(tǒng)的穩(wěn)定平衡造成很大的壓力。政治結(jié)構(gòu)分化會使政治系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境的變化進(jìn)行整合、調(diào)整、改革，從而能夠得到連續(xù)性發(fā)展和有秩序地運(yùn)行。

3.正確把握政治結(jié)構(gòu)分化與社會結(jié)構(gòu)分化的關(guān)系。

政治結(jié)構(gòu)分化離不開社會結(jié)構(gòu)分化，后者是前者的基礎(chǔ)和前提，社會結(jié)構(gòu)分化是社會系統(tǒng)分化出新的要素并在功能上日益專門化的過程。從宏觀和靜態(tài)上講，社會結(jié)構(gòu)分化反映了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域等多方面的互動狀態(tài)。而從微觀和動態(tài)角度而言，社會結(jié)構(gòu)分化則體現(xiàn)著新興的階級、階層、職業(yè)群體等各主要社會地位群體之間分化流動的基本變化關(guān)系。[注]《中國大百科全書·社會學(xué)卷》，中國大百科全書出版社，1991年，第12頁。社會結(jié)構(gòu)分化一般表現(xiàn)在社會階層的多樣性和社會差距的增大兩個方面。

政治結(jié)構(gòu)分化和社會結(jié)構(gòu)分化二者在本質(zhì)上都可歸因于社會利益結(jié)構(gòu)變化，社會利益結(jié)構(gòu)變化在三者互動關(guān)系中處于深層次的基礎(chǔ)性地位，而政治和社會結(jié)構(gòu)分化是引發(fā)社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實條件，中國的政治現(xiàn)代化必須在協(xié)調(diào)好這一系列關(guān)系的基礎(chǔ)上才可能完成。

二、社會結(jié)構(gòu)分化對政治發(fā)展的積極影響

社會轉(zhuǎn)型是否會平穩(wěn)進(jìn)行，取決于政治系統(tǒng)能否依據(jù)社會環(huán)境變化，通過創(chuàng)設(shè)制度安排來切實反映新的社會階層的利益訴求，從而降低體制轉(zhuǎn)換的成本。社會結(jié)構(gòu)分化本身并不會必然帶來動亂，調(diào)控好社會結(jié)構(gòu)分化的程度與制度體系承受的力度之間的關(guān)系，社會結(jié)構(gòu)分化也會正向推動政治發(fā)展。

1.社會結(jié)構(gòu)分化奠定了政治民主化、法制化的社會基礎(chǔ)。

評判社會結(jié)構(gòu)是否實現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，從身份到契約的變化是一個主要特征。英國歷史學(xué)家梅因認(rèn)為：“迄今為止，一切進(jìn)步性的社會運(yùn)動都是一場從身份到契約的運(yùn)動?！盵注][英]梅因：《古代法》，商務(wù)印書館，1900年，第97頁。傳統(tǒng)社會是以源于血統(tǒng)的先天身份作為獲得社會資源和社會聲望的依據(jù)，從而制約社會成員通過后天努力發(fā)展進(jìn)步的機(jī)會，造成了社會流動渠道狹窄、社會結(jié)構(gòu)凝固的社會格局，在政治上體現(xiàn)為專制政治和權(quán)威崇拜?，F(xiàn)代社會是以契約為紐帶的開放社會，彰顯了理性原則、平等理念，在政治上體現(xiàn)為民主政治和法治精神。“民主政治之所以成為人類主流文明的政治象征，成為這個時代普遍受到尊重的政治制度，其原因就在于民主是與人類自身的解放密切相關(guān)。”[注]劉軍寧：《民主化在行動》,轉(zhuǎn)引自《民主與民主化》，商務(wù)印書館，1999年，第3頁。社會結(jié)構(gòu)分化使人們擺脫了先天血統(tǒng)論思想的禁錮，樹立了民主平等的理念，孕育了現(xiàn)代民主制度的社會根基。

2.社會結(jié)構(gòu)分化促進(jìn)了政治結(jié)構(gòu)分殊化與政治功能協(xié)調(diào)化。

政治結(jié)構(gòu)分殊化是政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，為了應(yīng)對社會環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，推動政治發(fā)展，將政治要素在組織構(gòu)成、職能設(shè)置、運(yùn)行方式、思想理念等方面進(jìn)行重新配置和培育的過程?！爱?dāng)政治體系現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)和文化非經(jīng)過進(jìn)一步的分化和世俗化就不能對付所面臨的問題和挑戰(zhàn)時，發(fā)展就會來臨了?！盵注][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，上海譯文出版社，1987年，第26頁。

政治結(jié)構(gòu)分殊化是一種社會分工原則，它具有組織的專門化和職能的專業(yè)化兩個基本特征。主要體現(xiàn)為原有政治結(jié)構(gòu)分裂或解體，從中發(fā)展出功能更為專門化的結(jié)構(gòu)，或者是通過結(jié)構(gòu)重組和形式創(chuàng)新形成新的實體并承擔(dān)新的專門功能?！耙粋€政治體系功能越是分化，它越是現(xiàn)代化，大到司法、立法、行政的分權(quán)，政府管理機(jī)構(gòu)的分化，小到社會層面分化出多樣的自治團(tuán)體，比如學(xué)校、宗教團(tuán)體?！盵注][美]塞繆爾·亨廷頓：《導(dǎo)致變化的變化：現(xiàn)代化發(fā)展和政治》，轉(zhuǎn)引自布萊克：《比較現(xiàn)代化》，上海譯文出版社，1996年，第69-79頁。

隨著社會結(jié)構(gòu)分化為新的社會階層、群體和組織，如何調(diào)節(jié)這些新生的社會成員之間的社會交往關(guān)系，如何化解新舊組織之間因社會訴求不同引發(fā)的社會沖突和矛盾等問題，都對單一化的社會分工及傳統(tǒng)的職業(yè)安排提出挑戰(zhàn)，舊的社會結(jié)構(gòu)體系已經(jīng)不能滿足社會各階層多樣化、多層次、多方面的社會需求，社會結(jié)構(gòu)分化提出的新要求促使社會管理做出了更加專業(yè)化、精細(xì)化的分工安排，使得各個部門只承擔(dān)整個政治系統(tǒng)的部分職能，每個社會成員成為只具備局部專業(yè)技能的個體，任何組織、群體、政治結(jié)構(gòu)各部門之間都只能在相互配合、相互依存中生存發(fā)展，而這種有機(jī)聯(lián)系是需要通過政治結(jié)構(gòu)功能的協(xié)調(diào)化來完成的。政治結(jié)構(gòu)功能的協(xié)調(diào)化有利于提升政治績效，減少行政效率低下，立法工作滯后等問題，從而促進(jìn)政治系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。

3.社會結(jié)構(gòu)分化促進(jìn)形成對政治發(fā)展起積極作用的社會中間階層。

社會中間階層是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而產(chǎn)生的獨(dú)立于政府與市場的社會力量，一般認(rèn)為，社會中間階層的發(fā)展壯大有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會中間階層在文化心理上崇尚理性精神，在思想觀念上反對激進(jìn)暴力的思想，在政治見解上以溫和姿態(tài)與主流意識形態(tài)互動，認(rèn)可在穩(wěn)定的形勢下才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，維護(hù)了主流意識形態(tài)的地位，對發(fā)展民主體制有積極影響。此外，伴隨著改革開放以及市場經(jīng)濟(jì)成長起來的中國的社會中間階層，盡管仍然處在分化形成過程中，人數(shù)還不夠多，但是由于自身素質(zhì)、生存現(xiàn)狀、發(fā)展預(yù)期等原因，已經(jīng)顯示出了對于擴(kuò)大消費(fèi)、增加投資的偏好，提供了政治現(xiàn)代化必需的人力資源和社會經(jīng)濟(jì)條件。

4.社會結(jié)構(gòu)分化促進(jìn)了政治參與的制度化。

政治現(xiàn)代化離不開政治參與的制度化，除了廣泛的政治參與外，還必須保證政治參與在合法的渠道內(nèi)有序進(jìn)行，至少不能超出制度所能承載的范圍。政治參與的制度化主要受到兩方面因素的影響：一是公共政策與社會成員多元化需求的契合度；二是社會成員對社會分層機(jī)制的認(rèn)同度。也就是社會成員能夠認(rèn)定可以在既定的社會格局中，在現(xiàn)有的制度體系下，憑借個人努力通過有序政治參與方式就有可能有較好的發(fā)展空間和發(fā)展預(yù)期，而不必通過其他體制外的抗?fàn)幏绞絹砀淖儌€人在社會秩序體系中的地位。對于現(xiàn)有政治體系的認(rèn)同，包含了社會成員對社會分層機(jī)制的認(rèn)可，取決于分層機(jī)制應(yīng)符合現(xiàn)代社會中人們的公平觀念。公平理念在實踐運(yùn)用中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于為所有社會成員提供平等的參與機(jī)會。機(jī)會均等意味著社會成員可憑借自身能力去獲得相應(yīng)的社會地位，這種公平是以承認(rèn)人具有不同素質(zhì)、不同能力的合理差異為前提的，創(chuàng)設(shè)了以維護(hù)機(jī)會公平和起點(diǎn)平等為前提的社會競爭秩序，在此基礎(chǔ)上，使廣大社會成員更能接受在社會競爭中出現(xiàn)的相對不均等的結(jié)果。

社會成員政治參與的目的就是要維護(hù)或改變利益現(xiàn)狀，爭取在社會差序格局中處于有利地位。在一個社會成員普遍認(rèn)可其社會分層公平性的社會機(jī)制中，“社會分化的結(jié)果之一就是社會利益結(jié)構(gòu)的彈性增強(qiáng)，由累積性不平等向彌散性不平等社會轉(zhuǎn)變?！盵注][美]羅伯特·達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社，1987年，第110、112頁。利益結(jié)構(gòu)彌散性不平等是指社會成員占有的各種社會資源和社會財富之間的關(guān)聯(lián)度和影響度不高。在這種利益結(jié)構(gòu)中，各利益群體一般對現(xiàn)有制度體系提供的利益訴求渠道和利益分化的結(jié)果給予認(rèn)同，社會成員大多以有序的政治參與方式尋求和維護(hù)自身利益，一般不會因利益分配結(jié)果尋求改變既有體制并引發(fā)社會動蕩，有利于推動政治的制度化發(fā)展。

三、社會結(jié)構(gòu)分化對政治發(fā)展的挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代化過程中，社會利益格局的調(diào)整和變動，使政治穩(wěn)定發(fā)展具有不確定性?！艾F(xiàn)代性孕育穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生動亂?！盵注][美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，第41頁。我國的社會變遷以及伴隨其中的結(jié)構(gòu)分化和利益調(diào)整,都對政治發(fā)展形成了挑戰(zhàn)。

1.主流意識形態(tài)相對弱化與公眾意識的多元化。

對意識形態(tài)的正確把握與高度重視是中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威得以確立的重要因素。中國的社會轉(zhuǎn)型涉及范圍非常廣泛,包含了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整與重建。這個過程也是現(xiàn)代性思想觀念與傳統(tǒng)意識形態(tài)的博弈過程。這些都對中國權(quán)力體系的合法性形成了沖擊，表現(xiàn)在意識形態(tài)方面就是公眾意識日益多元化，公眾意識與權(quán)威意識相對獨(dú)立。

社會結(jié)構(gòu)分化是中國通過改革對國家與社會關(guān)系的大規(guī)模調(diào)整的結(jié)果。在原有的社會結(jié)構(gòu)下，中國一度呈現(xiàn)出國家權(quán)力高度政治化的狀態(tài)。這個時期的中國社會處在國家權(quán)力強(qiáng)大的控制之下，國家與社會關(guān)系的唯一主題就是強(qiáng)化國家權(quán)威。中國改革開放前的意識形態(tài)是自上而下高度一致的,而在轉(zhuǎn)型的中國社會中，社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進(jìn)了公民意識的覺醒，顯現(xiàn)出日益增強(qiáng)的平等觀念和權(quán)利意識。與此相對應(yīng)，對于權(quán)威的態(tài)度也由盲目崇敬轉(zhuǎn)為提出質(zhì)疑。不同的社會成員以維護(hù)各自利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，開始根據(jù)個人在社會變革中的利益得失和具體感受對政治現(xiàn)實提出評價意見, 過去被社會成員廣泛認(rèn)同的主流意識形態(tài)開始出現(xiàn)分化，社會利益的分配情況和不同的獲得感成為影響人們對政治權(quán)威認(rèn)同的廣泛性、支持度和忠誠感的重要因素。傳統(tǒng)的自上而下的主流意識形態(tài)與多樣化的自下而上的公眾意識相對分離, 主流意識形態(tài)作為政黨權(quán)威的表達(dá)與工具功能降低，影響力弱化，這些變化對執(zhí)政黨的政治權(quán)威形成了挑戰(zhàn)。

2.社會階層的分化與利益群體的多樣化。

社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系以利益關(guān)系為呈現(xiàn)方式和本質(zhì)內(nèi)容。在社會發(fā)展過程中，利益分化從基礎(chǔ)層面反映了重要社會關(guān)系的變動情況。社會分化的復(fù)雜性通常體現(xiàn)在社會地位、占有資源、經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展前景等方面。隨著新興社會階層經(jīng)濟(jì)地位的提升，為了表達(dá)和維護(hù)自己的利益，希冀在制度體系中擁有更大的政治影響力，進(jìn)而在社會分層中處于更加有利地位。與此相反，過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的一些社會階層例如工人、農(nóng)民在社會聲望、經(jīng)濟(jì)利益、發(fā)展前景等方面都相對弱化。這種變化必然會造成利益矛盾和利益沖突，在社會各個層面出現(xiàn)普遍的焦慮和不安全感，不管各自的現(xiàn)實地位如何，都在擔(dān)心利益受損。如果不能及時通過制度創(chuàng)新來重新調(diào)整利益分配，創(chuàng)設(shè)一個科學(xué)的制度體系來保障公平的利益分配和維護(hù)公共利益，就不可避免的會引起社會失序以致社會動蕩。這種張力需要國家和政府有效發(fā)揮整合和分配利益資源的主要職責(zé)，這是社會轉(zhuǎn)型過程中社會分化對政治權(quán)威的沖擊，也是對國家治理能力的考驗。

3.政黨能力的有限性與社會轉(zhuǎn)型中的多重責(zé)任。

根據(jù)各國現(xiàn)代化的一般經(jīng)驗，后發(fā)現(xiàn)代化國家在社會轉(zhuǎn)型中政府往往擔(dān)負(fù)改革的主導(dǎo)角色,在制度層面掌控和推動本國現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。事實一再表明，政府一方面在促進(jìn)公共利益、發(fā)展生產(chǎn)力、維護(hù)社會穩(wěn)定、創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著不可或缺的作用；另一方面，政府在權(quán)力、職能、規(guī)模、行為方式、活動范圍等方面是有邊界的，不加限制的公共權(quán)力具有擴(kuò)張性和腐蝕性這一天然本性，如果單純強(qiáng)化政府的強(qiáng)勢作用，并不會必然帶來政治績效和政權(quán)的合理性。

從發(fā)展現(xiàn)實來看，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會對政治體系提出多種要求,執(zhí)政黨所要承擔(dān)的責(zé)任也大為增多。面臨公眾日益提升的多方面訴求,在利益多元化格局下如何有效協(xié)調(diào)利益分配，形成科學(xué)的訴求表達(dá)機(jī)制和公共利益生成機(jī)制是一個重要任務(wù)。一旦不能滿足民眾對于政治權(quán)威的過盛要求，政權(quán)的合法性和公信力就會受到削弱，從而陷入“塔西佗陷阱”。哈貝馬斯則通過分析民眾希望與政府能力之間的張力，揭示了當(dāng)代資本主義國家的合法性危機(jī)。雖然權(quán)威弱化現(xiàn)象在一定意義上是政治現(xiàn)代化的一個必然結(jié)果，但是，如何通過科學(xué)的制度化建設(shè)來規(guī)避現(xiàn)代化進(jìn)程中的合法性危機(jī)，永葆中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，努力提高政治績效，推進(jìn)中國現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)是我們當(dāng)前的重要任務(wù)。

四、國家治理能力制度化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

我國全面深化改革就是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就是要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓制度成熟持久。[注]習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。國家治理能力的制度化體現(xiàn)為國家機(jī)制的運(yùn)行情況和國家維護(hù)公共利益的政策，彰顯了公權(quán)力的權(quán)威和效力，規(guī)范著國家、社會、市場之間的關(guān)系。國家治理能力的制度化離不開政治發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)雙向聯(lián)動式的發(fā)展，即優(yōu)化的社會結(jié)構(gòu)助力于政治制度的創(chuàng)新發(fā)展，良好的政治制度則會催生優(yōu)質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)。從結(jié)構(gòu)分化的視角來看，國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)著力于政府的汲取能力、控制能力、創(chuàng)新能力等方面。

1.汲取能力建設(shè)。

汲取能力是指國家為了維持軍事力量、官僚機(jī)構(gòu)以及推行公共政策、組織防御力量等需要而從社會中獲得財政支持和人力服務(wù)的能力。影響制度汲取能力的主要因素有國家的經(jīng)濟(jì)狀況、政府的公信力、公共政策的科學(xué)性、公民利益相關(guān)性等。汲取能力的限度來自于以上幾種因素的合力作用，在實踐中，汲取能力的制度化建設(shè)表現(xiàn)為：

一是制度安排與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r高度契合。政府通過采取經(jīng)濟(jì)措施，制定經(jīng)濟(jì)政策，以及其他有效的宏觀調(diào)控行為能夠彌補(bǔ)市場“失靈”現(xiàn)象，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新常態(tài)，政府要適時調(diào)整行為，通過相應(yīng)的制度安排營造安全的發(fā)展環(huán)境，保證良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期，通過宏觀發(fā)展規(guī)劃和中微觀發(fā)展對策促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要良好的發(fā)展環(huán)境，主要包括民主穩(wěn)定的政治環(huán)境、積極向上的文化環(huán)境、活潑有序的社會環(huán)境和科學(xué)有效的法制環(huán)境。政府首先應(yīng)該根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化情況，適時采取合理的政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而保證宏觀經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，人民生活水平的持續(xù)改善，這是長期以來政府的重點(diǎn)工作。其次，政府要將著眼點(diǎn)放在對市場規(guī)則的制定和運(yùn)行秩序的維護(hù)等方面的監(jiān)管上，政府對市場加強(qiáng)監(jiān)管和監(jiān)督必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，明確落實責(zé)任制，維護(hù)市場秩序合理有序進(jìn)行。再次，在新常態(tài)背景下，政府要通過制定科學(xué)有效的改革計劃、發(fā)展綱要，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，積極推進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，政府的工作重點(diǎn)是提高經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展水平，在保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，堅持“共同富?！钡脑瓌t，通過社會財富再分配、基本公共服務(wù)等各項制度創(chuàng)新，確保社會公平正義，擴(kuò)大和保障人們的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，不斷提升人民群眾的參與能力和實際獲得感。

二是制約公權(quán)力的制度與提高政治績效的制度相契合。提升政府公信力和工作績效，構(gòu)建公共政策制定和實施的科學(xué)機(jī)制，切實體現(xiàn)公權(quán)力與人民群眾利益的高度一致性，這是獲得動員更廣泛社會資源能力的基礎(chǔ)，也是政府加強(qiáng)汲取能力建設(shè)的前提。對權(quán)力加強(qiáng)制衡是現(xiàn)代政治文明和民主體制的基本要求，反之，權(quán)力缺乏制約則是導(dǎo)致民主缺失和各種政治頑癥的總根源，權(quán)力缺乏制約監(jiān)督主要表現(xiàn)為權(quán)力過于集中和權(quán)力沒有明確界限兩種情況。這兩種情況是民主權(quán)利的對立因素，權(quán)力越集中，民主權(quán)利就越縮小，權(quán)力越是沒有限制，就越會出現(xiàn)權(quán)力尋租的空間，特別是由此帶來的腐敗盛行和專制橫行的后果，不僅損害人民的民主權(quán)利，降低群眾參與政治的能動性和實際效用，還會削弱政府的政治績效和執(zhí)政合法性。權(quán)力缺乏制約監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面一般表現(xiàn)為政府對于經(jīng)濟(jì)盈利領(lǐng)域過度關(guān)注，導(dǎo)致本應(yīng)由政府提供的基本公共品不足，政府與市場之間的關(guān)系、政府與社會之間的關(guān)系都因缺乏科學(xué)定位而出現(xiàn)扭曲，從而影響政府、市場、社會三者之間的良性互動和健康發(fā)展。國家治理現(xiàn)代化就是要通過建立一個組織合理、運(yùn)行順暢、互相協(xié)調(diào)、覆蓋全面、制衡有力的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，確保政治系統(tǒng)的生命力，這是當(dāng)前我國改革攻堅的重要環(huán)節(jié)。在中國特色社會主義新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，根據(jù)中國特色社會主義的本質(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨的黨性原則，加大了對于公權(quán)力的制度約束，尤其注重通過創(chuàng)新制度構(gòu)建、完備法制建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化對公權(quán)力的全方位監(jiān)督，保證任何權(quán)力的行使都要處于法制之下和制度框架內(nèi)，防止絕對權(quán)力的出現(xiàn)，彰顯了公權(quán)力的公共價值，始終以人民利益為中心，確保政治權(quán)力的人民性。

三是發(fā)揮政府主體責(zé)任的制度與激發(fā)社會活力的制度相契合。切實發(fā)揮政府在提供基本公共品、構(gòu)建基本公共服務(wù)體系方面的主導(dǎo)作用，因為有些社會稀缺資源的特性決定了它不可能完全通過市場機(jī)制來實現(xiàn)公平分配，例如基礎(chǔ)教育、社會救助、公共醫(yī)療、基本住房保障等是人民群眾生存發(fā)展的基本公共品，占有這些社會稀缺資源的多寡會制約人的創(chuàng)造能力和發(fā)展?jié)摿?。此外，政府還應(yīng)建立科學(xué)的財富分配和調(diào)節(jié)機(jī)制，即政府通過制度化的手段，將地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層之間的收入差距保持在合理空間。公平合理分配社會稀缺資源的制度會發(fā)揮出巨大的社會效益，可以使民眾有更多的獲得感，同時增強(qiáng)公眾對于現(xiàn)存制度體系的認(rèn)同度、忠誠度，有利于社會團(tuán)結(jié)進(jìn)步。

可持續(xù)發(fā)展的政治體系一般都達(dá)到較高的制度化水平，政治體系的自立性是政治體系制度化水平的重要內(nèi)容?！白粤⑿园鞣N社會勢力與政治組織之間的相互關(guān)系，它意味著發(fā)展適當(dāng)?shù)恼谓M織程序，使之不僅僅表達(dá)某些社會群體的特殊利益?！盵注][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，第20、127頁。政府的自立性表現(xiàn)為公共政策的包容性和公正性，即尊重每個社會成員的主體價值，盡可能維護(hù)他們的現(xiàn)實利益，既保持社會的差異性和流動性，又將差異保持在合理范圍內(nèi)，將每個社會成員追求美好生活的向往和國家整體利益緊密相連。并且主張用制度化手段體現(xiàn)和維護(hù)公共利益，推動社會全面發(fā)展。

2.控制能力建設(shè)。

控制能力實質(zhì)是國家影響能力的制度化。主要指國家應(yīng)對挑戰(zhàn)，化解危機(jī)，實現(xiàn)對領(lǐng)土的主權(quán)管理和維持社會秩序的能力。宏觀上講，控制能力主要包括維護(hù)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、文化安全等全方位、多領(lǐng)域安全的能力。微觀上控制能力主要表現(xiàn)為政府通過制度化建設(shè)規(guī)范社會結(jié)構(gòu)和分配社會資源的能力。因此，控制能力因其調(diào)控的內(nèi)容以及領(lǐng)域的不同通常被細(xì)分為整合能力、構(gòu)建能力、分配能力、維護(hù)秩序能力等等。實行控制能力的工具一般分為軍隊和警備力量等強(qiáng)制性的手段以及法律、行政管理、宣傳教育等制度化手段。劃定控制能力的合理邊界取決于以下因素：第一，公共性，即控制工具滿足社會公共利益的水平；第二，靈活性，即控制方式因發(fā)展環(huán)境變化而變革的情況；第三，制度性，即國家是否建立了執(zhí)行控制的原則、規(guī)范和程序等制度。

改革開放以來，我國的控制能力建設(shè)經(jīng)歷了低質(zhì)量控制和科學(xué)化控制兩個發(fā)展階段。在改革開放初期，由于控制機(jī)制不健全，控制體系缺乏科學(xué)明確的社會強(qiáng)制、法律法規(guī)、習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，加之已有的制度之間也沒有形成良性互動的科學(xué)體系，還難以發(fā)揮出制度控制的合力，表面上社會發(fā)展秩序得以維持，實質(zhì)上形成的是一種低質(zhì)量的“自然秩序”，[注][英]羅斯：《社會控制》，華夏出版社，1989年，第32頁。表現(xiàn)為在某些新興領(lǐng)域缺乏有效的制度規(guī)范和調(diào)控，因而造成制度的灰色空間和體制真空，因而容易出現(xiàn)社會失范現(xiàn)象，長此以往必然難以滿足中國現(xiàn)代化發(fā)展的制度要求。

控制能力的提高是政治系統(tǒng)制度化水平增強(qiáng)的重要體現(xiàn)，隨著我國改革開放不斷深化，政治系統(tǒng)開始不斷依據(jù)社會環(huán)境的要求，通過建立健全法律法規(guī)對新興領(lǐng)域建立有效的控制機(jī)制，通過制度化手段協(xié)調(diào)和整合日益多元的社會利益關(guān)系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，通過建設(shè)社會主義民主政治、法治國家、創(chuàng)新社會治理、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、培育社會主義核心價值觀、在國際事務(wù)中勇于承擔(dān)大國責(zé)任等工作，有效提升了政黨權(quán)威，進(jìn)一步優(yōu)化了社會秩序，彰顯了政權(quán)的先進(jìn)性。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，更需要通過國家治理的制度創(chuàng)新和體制機(jī)制的完善，進(jìn)一步提升我國的控制能力。

一是充分發(fā)揮各種社會治理主體的作用?？刂颇芰ι婕暗姆秶鷱V，事項多，建設(shè)起來比較復(fù)雜。進(jìn)行控制能力建設(shè)需要政黨、政府、企業(yè)、社會組織、公民這些治理主體明確各自的責(zé)任來共同參與，其中，執(zhí)政黨建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本的政治保障。要更加重視公民在社會發(fā)展中主體作用的彰顯和參與能力的培育，國家治理現(xiàn)代化離不開人的現(xiàn)代化，控制能力建設(shè)也是維護(hù)公民權(quán)利和增強(qiáng)公民能力的過程，要積極培育公民參與社會治理實踐的主體意識和現(xiàn)代公民意識，要充分調(diào)動人民的積極性。此外，控制能力建設(shè)也離不開增強(qiáng)社會發(fā)展活力，要大力培育社會組織、群眾團(tuán)體的治理意識，增強(qiáng)它們的自治性、協(xié)同性，增強(qiáng)它們協(xié)調(diào)社會關(guān)系、處理社會矛盾、化解社會危機(jī)、應(yīng)對緊急事件的能力，通過充分發(fā)揮各種社會治理主體的作用，在共建共享中切實提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二是促進(jìn)控制能力的制度化和法制化。政治控制能力的提升離不開政治系統(tǒng)具有較高的制度化水平來保障實施，習(xí)近平總書記在俄羅斯接受專訪時曾經(jīng)談到，“治理國家就要‘十指彈琴’”，提出了治理要進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性、全面性治理，而不是單單從哪一個方面進(jìn)行?？刂颇芰Φ奶岣呤侵贫韧晟瓢l(fā)展的結(jié)果，制度的暢通性、規(guī)范性、權(quán)威性為控制能力建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。相比傳統(tǒng)社會而言，社會結(jié)構(gòu)分化、政治結(jié)構(gòu)分化帶來的是利益關(guān)系的錯綜復(fù)雜，利益主體及其利益訴求的多元化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善、信息時代的快速發(fā)展、全球化、逆全球化的反復(fù)交織使我國社會產(chǎn)生了很多新興的領(lǐng)域，加強(qiáng)對新興領(lǐng)域的控制，應(yīng)當(dāng)實施科學(xué)有效的措施，明確新興主體在相應(yīng)領(lǐng)域所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，督促其自覺按照法律原則辦事，促進(jìn)自身組織的改革發(fā)展完善，以彌補(bǔ)政府、市場可能出現(xiàn)的失靈。

3.創(chuàng)新能力建設(shè)。

創(chuàng)新能力是指國家制度體系為了適應(yīng)發(fā)展條件和周邊環(huán)境的變化，在思想理念、發(fā)展戰(zhàn)略、組織程序、治理模式、國際政策等方面做出及時變革以謀求增強(qiáng)國家競爭力、推進(jìn)社會全面發(fā)展的能力。創(chuàng)新能力建設(shè)通常受到基本國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治體制、政黨執(zhí)政水平、科技進(jìn)步水平、國際環(huán)境等因素的影響和制約。我國創(chuàng)新能力建設(shè)的基本原則和實踐探索主要有：

第一，樹立全球意識，探索本國特色。全球化把中國的發(fā)展納入到了世界發(fā)展的洪流，是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的進(jìn)程。堅持團(tuán)結(jié)合作，構(gòu)建互利共贏的全球利益共同體，是中國一直以來在全球化過程中秉持的基本態(tài)度。因此，國家治理能力建設(shè)必須在全球化大環(huán)境中來審視，在不斷創(chuàng)新發(fā)展中確定發(fā)展戰(zhàn)略。但是，應(yīng)該明確的是，任何一國的現(xiàn)代化建設(shè)都與本國的制度形式、歷史文化淵源、社會發(fā)展現(xiàn)實密切相連。中國特色社會主義是順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢、實現(xiàn)國家富強(qiáng)和民族復(fù)興的必然選擇?！耙粋€國家實行什么樣的主義，關(guān)鍵要看這個主義能否解決這個國家面臨的歷史性課題?！盵注]習(xí)近平：《在新進(jìn)中央委員會的委員、候補(bǔ)委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班開班式上發(fā)表的重要講話》，2013年1月5日，http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c70731-20099981.html.在我國，只有堅定不移地走社會主義道路，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，中國才會發(fā)展得更好，才能真正實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

當(dāng)前，世界仍然處于全球化大發(fā)展的時代，全球性的挑戰(zhàn)和問題也不斷增多，貿(mào)易保護(hù)主義在一些國家和地區(qū)仍然嚴(yán)重，地緣政治現(xiàn)象也比較明顯，在這一大背景下，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們在國際事務(wù)中要發(fā)揮正向的外溢效應(yīng)，把握好對外開放和對內(nèi)發(fā)展兩個維度，這樣在國內(nèi)才能實現(xiàn)公共服務(wù)能力的提高、社會資源的合理分配、促進(jìn)社會的全面發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅持人類整體利益，而不僅僅從本國利益出發(fā)，提出了“共商共建共享”的全球治理觀，“一帶一路”倡議，構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的偉大設(shè)想，積極參與全球治理體系變革，為促進(jìn)全球治理朝著更加開放、包容、合作的方向發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。今后國家治理的重點(diǎn)仍然要放在開放戰(zhàn)略上，以強(qiáng)烈的世界眼光促進(jìn)國家治理體系改革的推進(jìn)。正如習(xí)近平總書記在十九大報告中所指出的：“中國特色大國外交要推動構(gòu)建新型國際關(guān)系，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年。

在堅持全球意識基礎(chǔ)上提高國家創(chuàng)新能力建設(shè)的同時，更需要從本國實際出發(fā)，立足于中國特色社會主義，積極繼承和發(fā)展我國傳統(tǒng)的優(yōu)秀治理思想和理念，在此基礎(chǔ)上我國的一些問題才能夠得到根本解決。首先，提高創(chuàng)新能力建設(shè)，進(jìn)行治理體系改革，要始終堅持中國特色社會主義的方向，使中國特色社會主義制度更加成熟定型。其次，應(yīng)該注意發(fā)揮我國傳統(tǒng)文化中的積極因素，尤其是要把古代思想家對人性的探討、對治國理政的思考中合理的成分與我國時代特征相結(jié)合，豐富我國治理精神內(nèi)涵。習(xí)近平總書記多次談到了我國傳統(tǒng)文化的重要性，提出要對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，凸顯民族特色。再次，要合理地吸收借鑒國外的治理思想和理念，由于意識形態(tài)和發(fā)展道路的不同，決定了我們不能照抄照搬西方發(fā)達(dá)國家的思想理論，而是應(yīng)該進(jìn)行合理地借鑒，利用其中積極合理的部分服務(wù)于我國國家治理。

第二，堅持領(lǐng)導(dǎo)核心，實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨以自己嚴(yán)密的組織制度、嚴(yán)格的政治紀(jì)律、科學(xué)的政策體系、數(shù)量眾多的黨員隊伍以及與各群眾團(tuán)體、政黨組織的廣泛密切的聯(lián)系，在推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，發(fā)揮著強(qiáng)大的社會影響力、社會凝聚力、社會控制力和政治動員力。黨已經(jīng)成功領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了從站起來到富起來的巨大進(jìn)步，當(dāng)前正在踐行著從富起來再到強(qiáng)起來的偉大目標(biāo)。當(dāng)前，“黨要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行偉大斗爭、推進(jìn)偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須毫不動搖堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨建設(shè)得更加堅強(qiáng)有力?！盵注]《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大”專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》，2017年7月27日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/27/content_5213859.htm.

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是國家治理的核心。當(dāng)前，要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過健全和完善社會主義民主法治制度，提高國家治理能力的制度化。國家治理涉及的問題很多，是一項復(fù)雜龐大的工程。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)要不斷適應(yīng)國家治理不斷發(fā)展變化的要求，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以此提高國家治理能力。其中最重要的是提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力。黨的十九大強(qiáng)調(diào)了毫不動搖推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的重大戰(zhàn)略部署，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力提供了根本遵循。

第三，堅持問題導(dǎo)向，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前我國面臨的新情況、新問題是多層面、全方位的，與此相適應(yīng)，國家治理創(chuàng)新也要進(jìn)行涉及領(lǐng)域廣、形式多樣的變革。這就要求我們不斷開拓創(chuàng)新，進(jìn)一步更新觀念，消除惰性和守舊心理，克服思想局限，打破利益的藩籬，以科學(xué)的態(tài)度關(guān)注變化、研究問題，實施創(chuàng)新能力建設(shè)要著眼于中國特色社會主義的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，加強(qiáng)對創(chuàng)新體系的科學(xué)研究和規(guī)劃。黨的十九大報告明確指出，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。因此，堅持問題導(dǎo)向，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，就應(yīng)該在國家治理過程中牢牢抓住這個主要矛盾，提高政府的社會資源分配能力和公共服務(wù)供給能力，適時解決好社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的突出問題。因此，我國提出建設(shè)創(chuàng)新型國家、進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭、推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)、加強(qiáng)黨的建設(shè)新的偉大工程、實現(xiàn)中華民族偉大夢想、建設(shè)世界上最強(qiáng)大的政黨、建設(shè)法治國家、建設(shè)社會主義民主政治、全面建成小康社會等發(fā)展戰(zhàn)略，都是我國創(chuàng)新能力建設(shè)的重要成果，體現(xiàn)了國家治理能力創(chuàng)新發(fā)展的方向。

總之，以上三方面的國家治理能力建設(shè)是有機(jī)聯(lián)系的,它們相互影響、相互作用, 共同為社會全面進(jìn)步奠定了重要的制度基礎(chǔ)。