城市群發(fā)展的瓶頸在哪里？

倪鵬飛

2月21日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》。其中提出，到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。都市圈建設(shè)遵循中國經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的基本規(guī)律。在目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的背景下，發(fā)展都市圈的時機(jī)成熟，可行性和可操作性都很大。在當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)，發(fā)展都市圈和城市群將是中國擴(kuò)大內(nèi)需及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要引擎。

在城市群里，中心城市往往不止一個，在一個城市群中可能包括多個都市圈。都市圈是由一個中心龍頭城市帶動周邊地區(qū)發(fā)展，相當(dāng)于中心城市的延伸和擴(kuò)大，可以實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊地區(qū)的互補(bǔ)共贏。

十九大報告提出，要以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。但現(xiàn)實(shí)中，城市群的發(fā)展、聯(lián)系和一體化進(jìn)展并不理想，使得國家與區(qū)域增長和轉(zhuǎn)型的潛能遠(yuǎn)未釋放。問題的根源主要在于分權(quán)體制和強(qiáng)勢政府導(dǎo)致城市的行政性分割，而機(jī)制、平臺和技術(shù)的缺失或瓶頸也使流動、聯(lián)系與合作喪失了基本的條件。

對此，一些區(qū)域試圖采取通過行政區(qū)劃調(diào)整等治標(biāo)之策予以應(yīng)對。我們認(rèn)為：要釋放城市群發(fā)展的潛能，必須堅定不移地深化市場改革和消除合作的關(guān)鍵瓶頸。

“齊普夫法則”下的體系化城市群

城鎮(zhèn)化是中國最大的潛在內(nèi)需和發(fā)展動能，城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是支撐經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要空間載體，是參與國際競爭與合作的重要平臺。

受市場經(jīng)濟(jì)力量作用，遵循經(jīng)濟(jì)活動的空間規(guī)律，中國城市群現(xiàn)象日益普遍，發(fā)展到目前呈現(xiàn)三個基本特征：

一是城市群內(nèi)外發(fā)展總體很不協(xié)調(diào)。尤其城鎮(zhèn)體系不夠完善，大城市病嚴(yán)重，小城鎮(zhèn)普遍偏少且基本功能貧弱。二是城市群發(fā)展相互間差異大。有的處在成熟階段，有的還是萌芽。有的正處在擴(kuò)散期，有的仍在極化期。有的中心城市太弱，有的中心城市過強(qiáng)。有的是單中心空間結(jié)構(gòu)，有的是雙中心或多中心的空間結(jié)構(gòu)，等等。三是市場化越高發(fā)展越好。按照市場化水平從高到低的變化，城市群發(fā)展水平從東北到西北、西南、中部再到東南，依序逐步提升，粵港澳城市群處在最發(fā)達(dá)方位上。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)：作為空間和人口規(guī)模超大的巨型國家，加之在新技術(shù)背景下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，中國正在形成一個以城市群為頂層的多層嵌套的城市體系，它首先是整個國家范圍內(nèi)由城市群組成的體系，其次是在每個城市群范圍內(nèi)由大都市圈、大中小城市、小城鎮(zhèn)組成的體系，再次是大都市圈范圍內(nèi)的中心城市、周邊中小城市、小城鎮(zhèn)體系。

結(jié)合目前共識的城市群劃分，利用地級以上人口數(shù)據(jù)和城市規(guī)模位序公式計算，中國城市群之間的人口規(guī)模分布向著齊普夫法則分布收斂（見表1），中國城市群內(nèi)城市之間人口總體上向著齊普夫法則分布收斂（見表2），這很好地驗(yàn)證了中國存在這樣一個多層嵌套的城市體系。與此同時，我們的計量研究還發(fā)現(xiàn)：中國城市群體系結(jié)構(gòu)的齊普夫冪律值與其對應(yīng)的人均GDP增長率之間存在著一個倒U型關(guān)系（見表3）。因此優(yōu)化城市群體系能夠提升經(jīng)濟(jì)增長速度，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

有鑒于此，中國應(yīng)致力于建立以城市群為主體的中國城市新體系，具體應(yīng)采取“三定”原則促進(jìn)城市群體系優(yōu)化發(fā)展：

首先，以齊普夫法則定規(guī)模。人口是城市群和城市發(fā)展的中心，確定了人口規(guī)模就能夠確定其他相關(guān)城市功能的供給和需求。因此，建議未來編制以城市群為主體的城市體系新規(guī)劃，應(yīng)以齊普夫法則為參考基準(zhǔn)再結(jié)合各地實(shí)際，確定全國城市群的數(shù)量及人口規(guī)模和各城市群內(nèi)城鎮(zhèn)的數(shù)量及人口規(guī)模。

表1：中國城市群體系規(guī)模-位序關(guān)系的估計結(jié)果（城區(qū)人口）

表2：中國城市群內(nèi)部的規(guī)模位序關(guān)系（城區(qū)人口）

其次，以市場化原則定制度。即在政府與市場的關(guān)系上，積極深化市場取向改革，將配置資源的權(quán)利交由市場決定，消除行政權(quán)力帶來的壁壘，讓資源要素在城市之間自由流動和最優(yōu)配置，行政區(qū)劃調(diào)整解決不了行政權(quán)力引起的層層畫地為牢的問題。

再次，以“一群一策”原則定對策。即針對不同的城市群實(shí)際情況，采取差別化促進(jìn)競爭、合作、分工、聯(lián)系和共享的對策，切忌采取“一刀切”和模式復(fù)制的對策措施。

以城市群合作協(xié)議為根基，建立機(jī)制化的城市群

城市群發(fā)展面臨的首要瓶頸是機(jī)制瓶頸。無論現(xiàn)在還是更加市場化的未來，城市政府作為推動城市群發(fā)展的關(guān)鍵主體有著相對獨(dú)立的利益，這決定城市競爭客觀存在而且是城市發(fā)展的重要動力，也決定城市分工合作十分必要。

雖然合作實(shí)現(xiàn)共贏已成一定共識，但由于城市群內(nèi)政府間：既沒有合作的相關(guān)激勵和約束措施，也沒有合作成本分?jǐn)偤褪找娣窒淼暮侠砑s定，更沒有促進(jìn)合作的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等組織保障。城市政府間的合作長期停滯在只有口號沒有行動的階段。為此，建議要采取切實(shí)措施，重點(diǎn)建立三大機(jī)制：

第一，通過制定國家的法規(guī)條例，建立上級政府對城市群合作激勵機(jī)制。要在國家宏觀層面，從戰(zhàn)略與規(guī)劃、制度與政策、管理與服務(wù)的方面，制定切實(shí)有效可操作的相關(guān)法規(guī)和條例，建立中央和省級政府對城市群的考核機(jī)制，將各個城市群的發(fā)展績效與相關(guān)城市政府的政績考核問責(zé)掛鉤；同時建立上級政府對城市群發(fā)展的支持機(jī)制。將中央和省級的轉(zhuǎn)移支付、重要項(xiàng)目審評和布局、重大的融資安排，與各城市群的扎實(shí)合作及城市群發(fā)展的績效掛鉤。

第二，通過簽訂系列城市間的合作協(xié)議，建立群內(nèi)城市合作的動力機(jī)制。借鑒公平交易的市場原則，對于共同的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等建設(shè)，按照未來收益分享的估算確定投入成本的分?jǐn)?。對于跨城市和在城市之間轉(zhuǎn)移的重要產(chǎn)業(yè)及收益項(xiàng)目，按照曾經(jīng)和未來的投入貢獻(xiàn)，確定稅收等分享的比例。對于為確保城市群整體發(fā)展而保護(hù)資源環(huán)境，導(dǎo)致個別城市發(fā)展受限所造成的損失，根據(jù)發(fā)展的機(jī)會成本進(jìn)行收益的補(bǔ)償。對于因?yàn)楸ＷC一些較大城市發(fā)展而犧牲另一些城市較小的發(fā)展，采用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的援助，以彌補(bǔ)資源環(huán)境等損失的損益交換。所有以上這些可以通過簽訂雙邊或者多邊協(xié)議的形式明確和固定下來。

表3：2000年-2013年中國城市群體系的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)檢驗(yàn)

第三，通過成立相關(guān)的城市群合作機(jī)構(gòu)，建立合作的組織保障機(jī)制。上級對城市群的考核評價，城市群之間合作協(xié)議的簽訂、執(zhí)行和監(jiān)督，需要一定的組織主體和工作規(guī)則。為此應(yīng)建立：由上級政府代表、各城市代表以及相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位代表組成的城市群決策委員會負(fù)責(zé)決策，根據(jù)城市群合作的需要建立相關(guān)專業(yè)城市群合作委員會負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和協(xié)調(diào)，同時建立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)來監(jiān)督城市群合作協(xié)議執(zhí)行，建立城市專家咨詢委員會來建議城市群的發(fā)展。

以城市群金融平臺為引導(dǎo)，建設(shè)平臺化的城市群

城市群發(fā)展面臨著的關(guān)鍵瓶頸是平臺瓶頸。一方面，城市群本身就是群里各城市及其各種主體發(fā)展的平臺。另一方面，城市群由于涉及城市之間交流合作和一體化發(fā)展，需要建立多種促進(jìn)合作發(fā)展的平臺。目前由于人流、物流、資金流、信息流等基本平臺的缺乏，大大約束了城市群內(nèi)主體合作和一體化發(fā)展。更為重要的是由于城市政府缺乏合作的平臺和項(xiàng)目，使得各城市聯(lián)合推動城市群發(fā)展，缺乏抓手而無從做起。建議以城市群投融資平臺建設(shè)為引導(dǎo)，構(gòu)建并推動城市群平臺體系。

金融平臺建設(shè)對城市群意義重大。城市群發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)、在哪里布局產(chǎn)業(yè)，很大程度上決定城市群金融主體的決策。更重要的是現(xiàn)代金融公司擁有良好的治理結(jié)構(gòu)框架，通過建立相關(guān)市場主體參股的金融機(jī)構(gòu)，不僅可以決定和影響城市群的發(fā)展方向和布局，可以更多地匯聚發(fā)展的相關(guān)技術(shù)、資本、人才等優(yōu)勢，更重要的是可以將城市群城市政府之間，以及政府與非政府機(jī)構(gòu)之間的外部合作轉(zhuǎn)化成公司內(nèi)部的合作，利用公司治理制度解決城市政府之間難以解決的發(fā)展和利益問題，大大降低外部合作所產(chǎn)生的不確定性和高交易費(fèi)用問題。

城市群金融平臺可以包括：城市群投資開發(fā)公司綜合和專業(yè)（如城際軌道交通）的公司。由各城市政府或城市國有公司根據(jù)協(xié)商約定比例注資，邀請國內(nèi)外相關(guān)產(chǎn)業(yè)或社會資金入股。城市群發(fā)展基金也包括綜合性或者專業(yè)性的，由各城市政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)共同出資形成引導(dǎo)資金，在此基礎(chǔ)上，邀請社會資金入股參與。城市群銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)建立辦法與前兩種也基本類似。

這些城市群金融平臺主要負(fù)責(zé)：一是城市群重大而關(guān)鍵的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)和公共服務(wù)提供，為各城市合作和城市群一體化創(chuàng)造前提條件。二是負(fù)責(zé)城市間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的打通和銜接。目前各城市多有自成一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但是相互之間存在嚴(yán)重的隔離，投資開發(fā)公司和發(fā)展基金重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，消除“斷頭路”和安裝“轉(zhuǎn)換器”。三是支持和促進(jìn)其他平臺性的物流等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施和科教等公共服務(wù)發(fā)展。金融平臺可以為這些平臺相關(guān)的、更基礎(chǔ)的環(huán)境及條件予以創(chuàng)造和完善。

以智能基礎(chǔ)設(shè)施為先導(dǎo)，建設(shè)智能化的城市群

城市群發(fā)展面臨的重要瓶頸是技術(shù)瓶頸。一方面，要做到合作的成本與收益在相關(guān)城市之間公平合理地分?jǐn)偂⒎窒?、補(bǔ)償和交換，需要相關(guān)的大數(shù)據(jù)收集、實(shí)時傳感監(jiān)測、各種復(fù)雜的計算以及大量的科學(xué)預(yù)測，這需要先進(jìn)的智能技術(shù)支持。另一方面，更好地保障城市之間的流動、聯(lián)通、協(xié)同和共享的城市間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給和維護(hù)，也需要應(yīng)用智能化的先進(jìn)技術(shù)。目前由于技術(shù)瓶頸不僅影響了合作的有效保障，而且降低了城市間的合作動機(jī)。智能化技術(shù)既可以很好地解決合作的經(jīng)濟(jì)賬問題，又可以很好地解決合作的先進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施支持問題。

事實(shí)上，建設(shè)智能化城市群還有更加重大意義。首先，可以促進(jìn)智能化城市群建立和發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的智能化將帶動城市群的高質(zhì)量發(fā)展，從而為城市群居民創(chuàng)造更加智慧便捷的幸福生活。

其次，可以促進(jìn)智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。智能產(chǎn)業(yè)是未來新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，是各國科技和經(jīng)濟(jì)競爭的主要戰(zhàn)場。中國如果走城市群智能化發(fā)展之路，可以為智能制造和智能服務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新提供巨大的應(yīng)用場景和需求市場。這一重大優(yōu)勢將對智能產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展產(chǎn)生重大積極影響。

再次，推動國家和區(qū)域的增長與轉(zhuǎn)型。城市群是中國經(jīng)濟(jì)增長與轉(zhuǎn)型的重要引擎，而智能化更是中國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型的新動能，兩者結(jié)合將可以更加積極地推動中國的高質(zhì)量發(fā)展和國家競爭力提升。

智能化城市群既具有可能性又具有可行性。

首先，擁有強(qiáng)大的內(nèi)生動力。人民對幸福生活的追求同時讓城市化、城市群和智能化不可阻擋。當(dāng)今無論中國或者是世界都在邁向城市化、大都市化和智能化的社會，未來這一趨勢只會加強(qiáng)不會減弱。

其次，兩者擁有與促共進(jìn)的依存關(guān)系。智能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要也支撐城市群的發(fā)展，城市群也需要并支撐著智能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市群可以因?yàn)橹悄芑酶斓陌l(fā)展，智能化也可以因?yàn)槌鞘腥韩@得更快更大的進(jìn)步。

再次，擁有成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑焊母镩_放以來，中國在推動重大產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展方面，積累了多樣化的經(jīng)驗(yàn)和模式。在政府引導(dǎo)、市場決定、企業(yè)主體和社會參與的總發(fā)展模式下，可以因地制宜，探索出與各城市群實(shí)際相符合的智能化的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及具體的平臺、項(xiàng)目等發(fā)展模式。

最后，難得的主體條件：中國目前擁有國企、民營、外資，它可以在不同的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目合作中發(fā)揮不同且又相互需要的作用。中國目前擁有的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、國內(nèi)外科技公司，及其不斷出現(xiàn)的創(chuàng)新企業(yè)，在進(jìn)行城市化和科技產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面都具有成熟的經(jīng)驗(yàn)和智慧，也都具有相當(dāng)?shù)膶?shí)力或優(yōu)勢，更為重要的是都意識到也正在向這兩大領(lǐng)域的結(jié)合上轉(zhuǎn)型。

智能化城市群是通過利用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等智能技術(shù)支撐而形成的先進(jìn)城市群系統(tǒng)。從空間看，智能化城市群包括，智能建筑、智能社區(qū)、智能城鎮(zhèn)、智能都市圈和智能城市群。從部門看，智能化城市群包括，智能制造、智能管理、智能服務(wù)和智能基礎(chǔ)設(shè)施。

智能城市群既是“高難動作”，也是“長期工程”。結(jié)合破除城市群發(fā)展瓶頸的緊迫性，應(yīng)該將以智能城際交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施作為先行：城際快速交通網(wǎng)絡(luò)體系是城市群一體化的前提，交通尤其骨干交通項(xiàng)目大有基礎(chǔ)便于智能化技術(shù)的場景應(yīng)用。城市群信息基礎(chǔ)設(shè)施是城市群機(jī)制建設(shè)和城市群基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給的前置基礎(chǔ)條件，信息化、數(shù)字化也是網(wǎng)絡(luò)化和智能化的前提條件。因此，應(yīng)以城際交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施為先導(dǎo)，積極推進(jìn)智能城市群建設(shè)和發(fā)展。

（作者為中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、中國社科院城市與競爭力研究中心主任；編輯：王延春）