規(guī)范PPP項目以防范與化解地方性金融之風(fēng)險

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) ?PPP項目 ?政府監(jiān)管

【中圖分類號】F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.015

PPP改革推行四年以來，在深度和廣度方面都得到了巨大的發(fā)展。據(jù)財政部PPP中心發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，處于執(zhí)行和移交階段的項目（已落地項目）2729個，落地率為38.2%（即已落地項目數(shù)與管理庫項目數(shù)的比值），覆蓋除西藏以外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個領(lǐng)域。近期，由于財政部92號文的影響，共計2407個項目被清理出庫，而其中近九成是正處于識別與準(zhǔn)備階段的項目。

從表面上看，隨著大量不合規(guī)項目被退庫，項目落地率有望進一步提升。但要知道，該落地率是以簽署PPP合同為標(biāo)準(zhǔn)確定的，實際運作及后續(xù)融資中依然困難重重。目前項目實際落地情況并不樂觀，若以實際取得融資為標(biāo)準(zhǔn)，PPP項目落地率將不足15%，項目落地難的問題仍然客觀存在。

PPP項目立項之疑

“提升公共服務(wù)水平”≠肆意、負(fù)債搞PPP。四年來，中國已躍居全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。當(dāng)前，雖然在“量”的層面已然大幅提升了公共服務(wù)水平，但“質(zhì)”的層面做得卻不盡如人意。其原因有兩方面，第一是地方領(lǐng)導(dǎo)官員錯誤的政績觀，急于超前發(fā)展，大量粗制濫造的PPP項目魚貫而出;第二則是推高地方政府債務(wù)存量及隱性債務(wù)，超出財力可能鋪攤子。基于此，PPP市場呈現(xiàn)出短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化的“三化”現(xiàn)象。

法律政策制度適用障礙。一是PPP國家統(tǒng)一立法尚未構(gòu)建，缺乏完整性與系統(tǒng)性。當(dāng)前，我國PPP模式的運作缺乏專門的法律作為“頂層設(shè)計”，現(xiàn)行法律并未全面地涉及PPP領(lǐng)域形形色色的問題。如土地、稅收、特許經(jīng)營等方面均與現(xiàn)行政策有不同程度的沖突。二是鑒于部門規(guī)章不明，形成政出多門、權(quán)責(zé)不清的局面。由于PPP項目門類眾多，涉及眾多法律關(guān)系與主管部門，財政、發(fā)改、住建、國土資源（現(xiàn)為自然資源部）等部委在一定范圍內(nèi)對PPP項目工作均享有監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在無清晰的職責(zé)分配情況下，造成特定領(lǐng)域“都想管”與“都能管”，其主要原因是政令出臺后無明確、詳細(xì)的官方解釋，缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)及可操作性。

PPP項目執(zhí)行之難

對項目可融資性關(guān)注不夠。實踐中，地方政府在咨詢機構(gòu)的“配合”下，對項目進行合理“包裝”，通過變相保底、資本金計息等方式拉攏社會資本，而社會資本方（多為實體建設(shè)企業(yè)）則緊盯施工利潤，組建PPP基金進入項目，實現(xiàn)其重（B）輕（O）快（T）的目的，雙方可謂一拍即合。因此，政府方往往認(rèn)為成立SPV公司并由社會資本方承擔(dān)連帶融資責(zé)任后便萬事大吉，事實上，金融機構(gòu)通常是PPP合同簽署后才介入，對于項目具體情況所知較少;另外，隨著利率市場化的深入，金融機構(gòu)普遍希望對中長期貸款風(fēng)險進行規(guī)避。若金融機構(gòu)最終不愿提供資金支持，社會資本實際上更愿意支付一定違約金提前退出，由地方政府收拾整個“爛攤子”，落地清零。

合作條件設(shè)置苛刻。PPP最關(guān)鍵的是政企的合作與互補。但在實際合作過程中，因項目大多為政府發(fā)起，其往往在招標(biāo)文件中設(shè)置一些并未經(jīng)有力論證的核心邊界條件，或普遍存在“地頭蛇思維”。如以“領(lǐng)導(dǎo)意志”決定項目投資收益率，并將其不斷壓低;行政權(quán)力強勢，政府方往往迷戀于對項目話語權(quán)的掌控，由外部承擔(dān)項目實施風(fēng)險，政府方對實施項目的風(fēng)險認(rèn)識程度不高，一味地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給企業(yè);由政府內(nèi)部承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險，政府官員從項目執(zhí)行人員到地方“一把手”，對PPP項目工作無不慎之又慎，生怕被精明的社會資本“算計”，受到上級嚴(yán)格問責(zé)。

政府自身能力欠缺。一是政府對PPP模式認(rèn)識水平仍有待提高，缺乏足夠的項目前期論證。當(dāng)前，個別地方政府采用過去搞“BT”和“POT”的方法來生搬硬套或借PPP變相融資。然而對項目如何具體推進知之甚少，未厘清工作重心，致使過分依賴咨詢機構(gòu)，卻不知咨詢機構(gòu)常常是兩頭通吃。同時部分地區(qū)出于減少財政投入及片面追求GDP增長的需要，缺乏有效的前期論證及篩選標(biāo)準(zhǔn)，以至于將純商業(yè)開發(fā)項目、招商引資項目包裝成PPP，造成PPP擴大化、泛濫化。二是人才隊伍老化與專業(yè)人才短缺并存。PPP項目往往利益攸關(guān)，實踐中通常由資歷較老的同志肩負(fù)項目推進重任，但由于年齡、精力、工作疊加、欠缺學(xué)習(xí)積極性等原因，有效運用及把關(guān)能力不足。另外，多數(shù)PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)過程更像是“走過場”，又不注重對新進人才PPP專業(yè)知識的考核，造成政府內(nèi)部PPP專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。

PPP項目實施之法

認(rèn)清“公共服務(wù)”內(nèi)涵，切實提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。一是政府要從“掌舵者”變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”。首先要轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，政府應(yīng)逐漸提升與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的各項能力和理念。政府要有所為，即在本級財政允許的前提下，積極利用PPP模式，改善基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的現(xiàn)狀;政府也要有所不為，即要將行為嚴(yán)格限定在制度的框架之內(nèi)，不斷完善地方建設(shè)項目和資金管理機制，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險，杜絕與地方償還能力不匹配的項目。其次，地方官員應(yīng)樹立正確的政績觀與履職觀。隨著監(jiān)察法的實施，對所有公職人員的履職監(jiān)督提升至新的層面，對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，擅權(quán)專權(quán)、過度舉債謀“政績”的時代已經(jīng)過去。今后應(yīng)不斷探索和完善PPP項目倒查責(zé)任制與終身問責(zé)制。二是政府要以民為本，提升公眾參與。“公共服務(wù)”與“私人服務(wù)”最大的差異是：私人服務(wù)以營利為核心，公共服務(wù)以實現(xiàn)和維護公共利益為最終歸宿。公共服務(wù)質(zhì)量好與壞、效率高與低，最終的檢驗者是公眾。當(dāng)前，仍需不斷探索除一般政務(wù)公開以外更加多元的公眾參與模式，并確保項目實施各環(huán)節(jié)公開、透明，保障公眾的知情權(quán)。

完善法規(guī)政策體系，提升可操作性。營造正本清源的PPP實施環(huán)境，立法是最有效的舉措?？上驳氖牵鶕?jù)國務(wù)院2018年立法工作計劃，PPP立法已經(jīng)逐步走上正軌。早在2017年7月，國務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》就已問世，大致可總結(jié)為以下幾點：誰來主導(dǎo)立法，立法計劃規(guī)定由法制辦、發(fā)改委、財政部負(fù)責(zé)起草;應(yīng)當(dāng)細(xì)化中央各部委，中央與地方在PPP領(lǐng)域的事權(quán)劃分，界定行動范圍和邊界;探索效用評價制度，“以效論政”充分調(diào)動各級政府的積極性;明確政府方原因?qū)е马椖刻崆敖K止情形下，負(fù)有對社會資本或項目公司的補償義務(wù)，提升社會資本參與度;設(shè)置適當(dāng)保護政府之救濟措施，公務(wù)員履職行為產(chǎn)生的政府之債理應(yīng)獲得與相對人同等的保護;杜絕“閉門造法”，應(yīng)充分借鑒國外成熟的PPP立法經(jīng)驗，取其精華;明確條款解釋職責(zé)，應(yīng)按“誰出臺，誰解釋”的原則。

加強項目融資實效。項目能否順利獲得融資，是實現(xiàn)PPP長期、穩(wěn)定、高效運營的關(guān)鍵，也是項目成功的必要條件。一是要選擇專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的咨詢機構(gòu)。通過聘請高水準(zhǔn)的咨詢機構(gòu)，借助其行業(yè)內(nèi)的資源優(yōu)勢，引導(dǎo)更多符合條件的投資人參與競爭，或在合作期內(nèi)提供項目貸款支持。二是要選擇融資能力強的社會資本。成立項目公司不過是使得貸方只能對社會資本方進行有限追索，真正的融資責(zé)任仍屬于社會資本方。因此，在采購環(huán)節(jié)應(yīng)著重關(guān)注企業(yè)過去的融資運作、增信擔(dān)保額度等情況;另外，可借鑒《世界銀行PPP合同條款指南》中關(guān)于“債券融資、企業(yè)融資”的有關(guān)內(nèi)容，增設(shè)“可融資性”一章，從制度層面優(yōu)化對社會資本的選擇。三是要政府、社會資本、貸方風(fēng)險共擔(dān)。在PPP“回歸初心”的背景下，迫切需要三方攜手共進。首先，地方政府要努力提供優(yōu)質(zhì)的PPP項目“原材料”，舍得“割肉”;其次，地方政府應(yīng)完善追索權(quán)的制度設(shè)計，降低社會資本風(fēng)險，吸引民資進入;最后，金融機構(gòu)介入時點應(yīng)適當(dāng)前移，完善貸方介入權(quán)，使其享有更多的話語權(quán)，也承擔(dān)更多風(fēng)險。

擺正姿態(tài)，嚴(yán)守契約。如果說“PPP是一場婚姻，而不是一場婚禮”。政府和社會資本作為“婚姻當(dāng)事人”，在“結(jié)婚”之前要充分互相了解、互信、坦誠相待，適當(dāng)滿足對方合理訴求。政府方還需注重契約精神的培養(yǎng)，珍視自身信用，防止“新官不理舊賬”、政策“朝令夕改”等現(xiàn)象的發(fā)生，使社會資本的預(yù)期收益得到有效保障，提升社會資本參與的積極性。

提升業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化水平。一是要加強項目論證，規(guī)范實施程序。我們在財政部215號文、92號文及“示范項目申報篩選通知”等文件的基礎(chǔ)之上，即可提煉出優(yōu)質(zhì)PPP項目的實質(zhì)要件，將其應(yīng)用于前期項目篩選工作之中，能夠迅速、有效的甄別項目合格與否。此外，可按財政部113號文提出的“五階段十九步”操作流程規(guī)范運作，及時獲取項目各項審批，堅決防止程序違規(guī)。二是要提高認(rèn)識水平，引進專業(yè)PPP人才。針對地方政府PPP工作隊伍中專業(yè)人才緊缺的情況。我們可從以下三方面著手：公務(wù)員招錄PPP專業(yè)素質(zhì)考核機制，注入“新鮮血液”，提升決策與項目實施效率;加強PPP業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，通過與高校、科研機構(gòu)及金融機構(gòu)等合作的方式，進行富有實效的業(yè)務(wù)培訓(xùn);借鑒國外建立人才培養(yǎng)和資格認(rèn)證機構(gòu)，探索以此為標(biāo)準(zhǔn)選拔人才或選用咨詢機構(gòu)。

結(jié)語

短短幾年，我國的PPP項目模式從引進摸索階段，已逐步發(fā)展到全國范圍內(nèi)大規(guī)模立項和實施階段，但由于引進時間較短，尚缺乏必要的理論支撐、法律規(guī)范指導(dǎo)和行政監(jiān)管部門規(guī)范。再加上之前PPP項目執(zhí)行速度較快，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國PPP入庫項目普遍出現(xiàn)不同程度的法律風(fēng)險隱患。因此，政府有必要著重清理整頓已入庫的PPP項目。然而筆者認(rèn)為，我國行政部門更需要首先厘清PPP模式概念之源頭，即詮釋與規(guī)范PPP模式之道、法、術(shù)。

（本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“公共服務(wù)中PPP模式行政法律制度研究”的階段性成果，項目批準(zhǔn)號：16BFX052）

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責(zé) 編∕周于琬