構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體制 提升基層財(cái)政管理質(zhì)量

許龍

[摘 要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是基層財(cái)政的重要組成部分，隨著我國財(cái)政體制的改革，面向農(nóng)民征收的各項(xiàng)稅費(fèi)逐步被取消，物價(jià)上漲導(dǎo)致日常三公經(jīng)費(fèi)增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要財(cái)政收支問題。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)與監(jiān)督是提升基層財(cái)政管理質(zhì)量的有效措施。新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督要以加強(qiáng)財(cái)政管理為中心，建立具有財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測、保障功能的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，以提升基層財(cái)政管理的質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層;財(cái)政管理;監(jiān)督體制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.059

[中圖分類號(hào)]D630.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）04-0-02

0 ? ? 引 言

在后農(nóng)業(yè)稅收時(shí)代，我國逐步重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支問題，出臺(tái)了一系列關(guān)于三農(nóng)問題的保障性政策，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政困難的狀況。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中仍存在一些困難，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的效果。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理困境的原因較為復(fù)雜，主要原因是不合理的財(cái)政體制導(dǎo)致財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配。本文重點(diǎn)分析了財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部管理因素，并提出了針對性的完善建議。

1 ? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理概述

1.1 ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理簡介

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政體系的基層經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，隨著我國越來越重視三農(nóng)問題，其在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加強(qiáng)資金管理、推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，我國多次出臺(tái)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展需求不斷增加，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作管理成為提升基礎(chǔ)財(cái)政管理質(zhì)量的必然要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部依法履行財(cái)政部的監(jiān)管職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金分配使用進(jìn)行監(jiān)管的行為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政職能包括資源配置、收入分配及經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定3方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能包括財(cái)源培植、共同服務(wù)及監(jiān)督管理等。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入職能相對弱化，上級給予縣鄉(xiāng)的監(jiān)管壓力不斷加大，縣鄉(xiāng)財(cái)政要對財(cái)政性資金進(jìn)行無縫監(jiān)管，嚴(yán)格管理各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目資金的立項(xiàng)、審批等情況，不斷提升資金的利用率。

1.2 ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的職能

國家分配理論揭示了財(cái)政的概念與本質(zhì)，財(cái)政是國家對部分國民收入進(jìn)行分配的活動(dòng)，其本質(zhì)是一種分配關(guān)系。財(cái)政管理即資金在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)應(yīng)用的研究行為，其目的是通過管理使資金得到高效運(yùn)用，管理主體是各級政府。財(cái)政管理的目標(biāo)是保障當(dāng)?shù)刎?cái)政收入合理穩(wěn)定增長，維持收支平衡及對資金運(yùn)作進(jìn)行有效監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政體系的基本環(huán)節(jié)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)各項(xiàng)惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、轉(zhuǎn)移支付資金的具體落實(shí)工作，管理多個(gè)財(cái)政部門的分散性資金，易形成管理真空，更需要加強(qiáng)監(jiān)管。2010年，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)工作的若干意見》中提出，要進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要在工作中探索新方法，應(yīng)對新形勢，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管水平提供有力支撐。我國采用國庫集中支付制運(yùn)行財(cái)政資金，預(yù)算單位有資金需求時(shí)應(yīng)向財(cái)政部歸口科室提出申請，通過直接支付及授權(quán)支付，防范出現(xiàn)貪污腐敗問題。中國共產(chǎn)黨第19次全國人民代表大會(huì)對財(cái)政工作提出了新要求，對于長期從事財(cái)政監(jiān)督工作的基層人員，應(yīng)總結(jié)當(dāng)前財(cái)政資金管理工作存在的問題，并為完善財(cái)政監(jiān)督工作提出意見。

2 ? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的問題

2.1 ? 管理體制不健全

農(nóng)村稅費(fèi)改革是在農(nóng)村亂收費(fèi)等情況日益嚴(yán)重甚至影響農(nóng)民生活水平的背景下提出的，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的第一要?jiǎng)?wù)，主要包括取消部分費(fèi)用、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅收政策、改革村提留征收辦法3方面的內(nèi)容。小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金需求是各街鎮(zhèn)形成地方政府性債務(wù)的主要原因，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入職能弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)后續(xù)財(cái)源不足、存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、缺少有效監(jiān)管等問題，主要由財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政后勁不足、管理難調(diào)控、缺乏約束力、可用財(cái)力不足和消減債務(wù)難等因素所致。

隨著政府撥付到基層的資金不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管職能的重要性日益凸顯，因受鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管部門等客觀因素的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管工作面臨著一定的困難。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的資金分為上級惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財(cái)政預(yù)算資金及上級財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金3大類。此外，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行政體制高度集中，普遍存在監(jiān)管職能弱化的現(xiàn)象。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，基層政權(quán)缺乏靈活支配的自主財(cái)力，從而會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，走上統(tǒng)收統(tǒng)支的老路，加劇財(cái)權(quán)事權(quán)相分離、資金監(jiān)管能力不足等矛盾。

2.2 ? 協(xié)調(diào)機(jī)制不合理

我國對三農(nóng)問題的重視度不斷提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展需求不斷增加，財(cái)政工作任務(wù)不斷。由于種種原因，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管工作存在諸多困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需監(jiān)管的資金分為補(bǔ)貼資金與項(xiàng)目資金兩種。我國補(bǔ)貼資金種類繁多，需組織人員按規(guī)定流程進(jìn)行宣傳、統(tǒng)計(jì)等系列工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需對項(xiàng)目資金進(jìn)行全程監(jiān)管，管理對象瑣碎具體，需大量的人力配備與物資支持。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人力配置不足，在執(zhí)行中難以保障監(jiān)管效果。此外，財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼一本通管理是對涉農(nóng)補(bǔ)貼資金實(shí)行專戶管理，由農(nóng)信社將補(bǔ)貼直接撥付到農(nóng)戶一本通賬戶中。報(bào)賬制管理指財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度情況審核撥付資金，項(xiàng)目單位憑合同等材料到財(cái)政部報(bào)賬的管理模式。

2.3 ? 缺乏專業(yè)管理人才

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的專業(yè)文化知識(shí)有待提高，基層人員教育程度較低，為后續(xù)工作帶來不便。大專學(xué)歷以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員占比較高，但此類人員經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)文化知識(shí)水平低。同時(shí)，涉農(nóng)補(bǔ)貼農(nóng)戶信息需在村委會(huì)干部等基層組織干部進(jìn)行收集上報(bào)，其受教育程度較低。此外，考選大學(xué)生村官流動(dòng)性較大，易造成農(nóng)戶信息錯(cuò)誤，為后期實(shí)際發(fā)放工作帶來諸多不便。

3 ? ? 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的措施

3.1 ? 建立全方位監(jiān)管機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與群眾最直接接觸的政府，關(guān)系著民生與社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。近年來，國家不斷加大對基層財(cái)政管理的重視度。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開通財(cái)政人員信息管理等信息化管理系統(tǒng)，但此管理多限于人員、培訓(xùn)等方面，在資金監(jiān)管等方面尚未建立完善的監(jiān)管體系，各級政府機(jī)關(guān)需進(jìn)一步提高基層財(cái)政管理質(zhì)量。20世紀(jì)90年代初實(shí)行的稅制改革在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問題，大量專家對此進(jìn)行了討論，政府也提出逐步設(shè)立事權(quán)與支付責(zé)任相匹配的制度，成為財(cái)政體制改革中最關(guān)鍵的問題。監(jiān)管規(guī)范合理的財(cái)稅體制需較長的過程。未來我國要逐步健全各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅制度，應(yīng)合理劃分支出責(zé)任，充分考慮中央調(diào)控與地方能動(dòng)性的平衡，監(jiān)管完善地方稅體系，進(jìn)一步完善以一般轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。此外，政府應(yīng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管政策，以制促管，不斷提高資金監(jiān)管工作的水平，同時(shí)主動(dòng)深入基層了解惠農(nóng)補(bǔ)貼的落實(shí)情況，將資金監(jiān)管工作納入縣鄉(xiāng)年度考核，進(jìn)一步加大違規(guī)行為的處罰強(qiáng)度，對騙取補(bǔ)貼等行為加大處罰力度。

3.2 ? 健全預(yù)警防范機(jī)制

政府應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況，對內(nèi)部財(cái)政管理進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。首先，要明確財(cái)政收支范圍，賦予其預(yù)算分配權(quán)、審批權(quán)、組織收入權(quán)與財(cái)政監(jiān)督權(quán)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格約束預(yù)算，按照《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，對各項(xiàng)財(cái)政進(jìn)行合理安排，保障預(yù)算編制的完整性，對支出管理進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)對公共費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的管理。再次，由縣政府委派專業(yè)人員進(jìn)行預(yù)算編制指導(dǎo)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算規(guī)范化。最后，加快建立健全相關(guān)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要對財(cái)政進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全與規(guī)范使用負(fù)主體責(zé)任，黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)明確為財(cái)政資金監(jiān)管的第一責(zé)任人，縣政府及財(cái)政部要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。縣級財(cái)政要將上級安排的農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)資金與對應(yīng)的項(xiàng)目撥付到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財(cái)政資金，嚴(yán)禁以任何理由或方式挪動(dòng)專項(xiàng)資金。此外，上級有關(guān)部門直接撥付用于項(xiàng)目實(shí)施的資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門協(xié)調(diào)上級做好資金監(jiān)管工作。

日常監(jiān)管包括抽查巡查、信息通達(dá)與公開公示。政府要針對各環(huán)節(jié)不斷完善相關(guān)制度，積極創(chuàng)新監(jiān)管方法，縣鄉(xiāng)級財(cái)政部門應(yīng)建立通暢的信息共享機(jī)制，使各部門能及時(shí)得知各類資金項(xiàng)目的信息，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，利用自身優(yōu)勢對資金進(jìn)行分類監(jiān)管，以更好地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)管。此外，政府應(yīng)進(jìn)一步完善資金管理辦法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時(shí)公開資金使用情況，細(xì)化公開內(nèi)容，創(chuàng)新公開手段，涉及民生領(lǐng)域的財(cái)政資金必須公開，從而不斷加強(qiáng)資金監(jiān)管力度。

3.3 ? 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在提高財(cái)政資金績效等方面發(fā)揮著重要的作用，而提高相關(guān)工作人員的自身業(yè)務(wù)素質(zhì)是有效監(jiān)管的根本基礎(chǔ)。因此，政府應(yīng)從根本上提升對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重視程度，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件，出臺(tái)有助于留住人才的相關(guān)政策，吸進(jìn)高素質(zhì)人才扎根基層，服務(wù)基層。同時(shí)，進(jìn)一步加大財(cái)政干部的教育培訓(xùn)力度，通過定期舉辦財(cái)政干部業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)與技能比賽，建設(shè)高素質(zhì)高水平的干部隊(duì)伍。此外，對村干部進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，事先對信息采集人員進(jìn)行培訓(xùn)，建立片區(qū)采集責(zé)任制度，提高基礎(chǔ)信息的精確程度。

4 ? ? 結(jié) 語

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨減收困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長動(dòng)力不足，剛性支出增多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)更加困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理問題成因復(fù)雜，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱是根本原因。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的必然要求，必須進(jìn)一步調(diào)整完善財(cái)稅體質(zhì)，深入推進(jìn)基層政府的角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，各級政府要進(jìn)一步強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高資金管理水平，著力解決基層迫切需要解決的問題，從而提升基層財(cái)政的管理質(zhì)量。

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