湖南基層社區(qū)管理優(yōu)化研究

莫連光

（湖南城市學(xué)院 管理學(xué)院，湖南 益陽 413000）

中共中央十六屆六中全會(huì)、十七屆、十八屆全會(huì)相繼提出積極開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，全面改進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步完善新型社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)，將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為文明祥和、社區(qū)居民自覺參與社區(qū)管理、人與自然和諧相處的生活共同體。首先，把社區(qū)建設(shè)從城市拓展到農(nóng)村，利用城市社區(qū)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，社區(qū)建設(shè)的改革重點(diǎn)是社區(qū)服務(wù)體制與管理體制的改革。通過逐步改革現(xiàn)有社區(qū)管理體制，最終實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)管理自治，與政府相關(guān)行政管理機(jī)制進(jìn)行有效銜接。通過社區(qū)服務(wù)體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)團(tuán)體與社區(qū)政府平等有效合作的社區(qū)服務(wù)體制；最后，社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建和諧社區(qū)，通過擴(kuò)大居民主動(dòng)參與，促進(jìn)居民之間相互交往，構(gòu)建一個(gè)由“各種共同體構(gòu)成的、自主的、自我治理的社會(huì)領(lǐng)域”，[1]建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等生活共同體組成的社會(huì)結(jié)構(gòu)。因此，遵循黨中央、國務(wù)院和省委、省政府系列改革精神，充分借鑒國外社區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持從省情出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持務(wù)實(shí)管用原則，對(duì)湖南近年來的社區(qū)管理工作進(jìn)行深入調(diào)查和分析，有針對(duì)性地提出建議，對(duì)于推進(jìn)湖南基層社區(qū)管理改革意義重大。

一、湖南基層社區(qū)建設(shè)基本情況

截止2018年8月，湖南省現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)9 432個(gè)，其中城市社區(qū)2 678 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)2 272 個(gè)，農(nóng)村社區(qū)4 482 個(gè)。已有10 個(gè)縣（市、區(qū)）被命名為“全國村務(wù)公開民主管理示范單位”；1 個(gè)城市、7 個(gè)城區(qū)、9 個(gè)街道、4 個(gè)縣（市）被授予為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”，53 個(gè)社區(qū)被授予為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”；2 個(gè)區(qū)被命名為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。長(zhǎng)沙市天心區(qū)等20 個(gè)單位被湖南省確認(rèn)為全省城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)驗(yàn)時(shí)間從2018年7月至2020年7月，為期兩年。

目前，湖南城市社區(qū)建設(shè)遵循“一社（區(qū)）一居（民委員會(huì)）”思路，構(gòu)建了以社區(qū)黨組織為平臺(tái)核心、以居民委員會(huì)為平臺(tái)主體、以服務(wù)設(shè)施為依托、以居民自治制度為保障的城鄉(xiāng)基層社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理平臺(tái)，社區(qū)管理體制建設(shè)具有鮮明的特點(diǎn)：一是社區(qū)權(quán)力主體的群眾性，二是社區(qū)權(quán)力秩序的政治性，三是社區(qū)權(quán)力運(yùn)用的民主性。

二、湖南基層社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

總的來說，近年湖南基層社區(qū)建設(shè)取得了可喜的成績(jī)，且形成了一定的特色，但與群眾的期盼和社會(huì)發(fā)展的要求仍存在一定的距離，[2]主要表現(xiàn)如下：

（一）政府行政與社區(qū)自治的關(guān)系沒有理順

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前湖南省的基層社區(qū)都承擔(dān)著或多或少的行政事務(wù)，成為街道辦事處的職能執(zhí)行部門，街道辦事處與社區(qū)之間的關(guān)系沒有理順。[3]要理順社區(qū)管理體制，首先要擺正社區(qū)與街道辦事處之間的關(guān)系。社區(qū)自治問題是社區(qū)管理體制改革的核心問題，“居民委員會(huì)是居民自我教育、自我服務(wù)、自我管理的基層群眾自治組織”，這是《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)社區(qū)居委屬性的一個(gè)基本界定。社區(qū)自治程度不高的主要原因是沒有擺脫行政化的工作模式，理順條塊關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府工作職能的問題解決了，良性的社區(qū)管理體制也就相應(yīng)建立起來了。當(dāng)前的實(shí)際情況是街道辦事處（以下稱街辦）是政府的基層組織，街辦與基層社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系理應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，街辦被當(dāng)成了一級(jí)政府，它與社區(qū)居委會(huì)成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。上級(jí)政府管理部門通過所設(shè)職能機(jī)構(gòu)向街辦下達(dá)行政任務(wù)，分派指標(biāo)，街辦須花費(fèi)較多的精力去完成上級(jí)部門的攤派任務(wù)，自己的本職工作無暇顧及。街辦同樣把任務(wù)分派給社區(qū)居委會(huì)，于是社區(qū)往往要被動(dòng)接受上級(jí)政府相關(guān)職能主管部門的檢查、驗(yàn)收、考評(píng)等等繁多的行政工作，這與社區(qū)自治的根本要求是相背離的。[3]

（二）社區(qū)建設(shè)缺乏與時(shí)俱進(jìn)的法律法規(guī)支撐

最近幾年，各級(jí)政府部門相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的文件，但實(shí)際執(zhí)行過程中，由于相應(yīng)監(jiān)督約束機(jī)制缺乏，使社區(qū)服務(wù)與管理工作無章可尋。目前，我國規(guī)范社區(qū)建設(shè)工作的專門法律文件只有1989年頒布的《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》，至今已有29年，許多法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)，一些新的情況缺乏法律規(guī)范，特別是社區(qū)這一概念沒有在法律條文中得到充分體現(xiàn)。城鄉(xiāng)社區(qū)居民的生活對(duì)社區(qū)依賴性不強(qiáng)，與社區(qū)發(fā)展相互協(xié)調(diào)性不高。同時(shí)，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制改革缺乏必要的支持，使得改革難以進(jìn)一步向縱深拓展。

（三）基層社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行不力

湖南省各級(jí)政府相關(guān)職能部門先后出臺(tái)了一系列促進(jìn)基層社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠政策的原則性太強(qiáng)，導(dǎo)致有的在實(shí)踐中缺乏可操作性，有的在落實(shí)上只能打折扣。又由于在實(shí)施過程中缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門在政策執(zhí)行時(shí)利己主義嚴(yán)重，對(duì)自己部門有利的政策就執(zhí)行，對(duì)自己部門不利的政策就尋找各種理由拖而不辦，有的甚至拒絕執(zhí)行。結(jié)果導(dǎo)致有些優(yōu)惠政策只能停留在紙上，停留在口頭上，得不到落實(shí)。尤其在一些老城區(qū)，由居委會(huì)轉(zhuǎn)型成立的社區(qū)，環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施短缺，社區(qū)條件不能適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)的管理與服務(wù)。

（四）基層社區(qū)管理人員配置不合理

目前，我省基層社區(qū)居委會(huì)成員年齡普遍偏大，年齡在30 歲及以下人員所占比率還不到20%；社區(qū)“兩委”成員與業(yè)主委員會(huì)交叉任職率為4.4%；大專以上學(xué)歷人員約占39.4%，女性占絕大多數(shù)，人員來源渠道多樣，取得助理社區(qū)工作師以上資格的僅占3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于華東與華南等發(fā)達(dá)地區(qū)平均水平。基層社區(qū)居委會(huì)工作人員數(shù)量普遍不足，一人要管理、服務(wù)幾千、甚至上萬名居民。且從事社區(qū)工作的員工大多為女性，許多基層社區(qū)的員工不是通過招聘考試選優(yōu)進(jìn)來，文化程度普遍不高，較難適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化和信息化管理要求，有時(shí)為了創(chuàng)衛(wèi)生城市或創(chuàng)文明城市等任務(wù)，加班成了習(xí)以為常的事，工作時(shí)間雖長(zhǎng)，但工作效率不高。

（五）基層社區(qū)服務(wù)資金不夠

正常服務(wù)資源的供給和利用是基層社區(qū)服務(wù)工作正常開展的必要前提。信息化建設(shè)與管理成了當(dāng)今社區(qū)管理的一大趨勢(shì)。當(dāng)前湖南省社區(qū)建設(shè)同樣也處于這一潮流中，基層社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展離不開社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基層社區(qū)建設(shè)資金短缺成為了一種普遍現(xiàn)象。基層社區(qū)的費(fèi)用主要來源于以下三個(gè)方面：一是政府財(cái)政資金，這是社區(qū)經(jīng)費(fèi)的主要來源；二是社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目收入資金；三是各種捐助資金?；鶎由鐓^(qū)服務(wù)基本上屬于公益性的服務(wù)，是社會(huì)福利和社會(huì)保障體系的有效組成部分，是政府的基本職能，因此，政府的財(cái)政投入應(yīng)該是社區(qū)服務(wù)資金的最主要來源，但政府投入往往得不到保證，加之社區(qū)自身無固定收入，社區(qū)服務(wù)的資金保障缺口較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)所有使用經(jīng)費(fèi)中來源于政府財(cái)政撥款的資金僅占全部資金的12%左右（幾個(gè)城市社區(qū)年支出費(fèi)用在85 萬左右，但政府財(cái)政直接撥款只有10 萬元左右），為了保證社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，社區(qū)管理人員得想方設(shè)法去籌集資金，這嚴(yán)重影響了社區(qū)工作的正常開展。

三、湖南基層社區(qū)建設(shè)優(yōu)化建議

當(dāng)前湖南省基層社區(qū)管理體制出現(xiàn)的問題已經(jīng)影響到了社區(qū)的正常建設(shè)與管理，阻礙了城市文明程度的提升與城市現(xiàn)代化進(jìn)程。我們認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理，增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，應(yīng)著力抓好以下幾項(xiàng)工作：

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府是社會(huì)管理的主體，在分配社會(huì)利益、處理社會(huì)突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)公正等公共管理事務(wù)中應(yīng)起主要作用。政府在基層社區(qū)建設(shè)中應(yīng)起主導(dǎo)作用（動(dòng)員、倡導(dǎo)），在社區(qū)建設(shè)中給予應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和政策支持，并對(duì)社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行廣泛宣傳與推廣，促進(jìn)基層社區(qū)的資源聚集與整合，保障基層社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，使基層社區(qū)人人能主動(dòng)自愿參與社區(qū)建設(shè)與管理。

（二）理順基層社區(qū)職能

解決基層社區(qū)居委會(huì)“行政化”問題是理順基層社區(qū)職能的關(guān)鍵。理清基層社區(qū)居委會(huì)的基本職責(zé)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，化解基層社區(qū)居委會(huì)工作負(fù)擔(dān)過重、行政色彩過濃、自治功能不強(qiáng)的問題。加強(qiáng)網(wǎng)格化服務(wù)管理，強(qiáng)化基層社區(qū)自我管理、自我組織、自我服務(wù)功能。

基層社區(qū)主要職能是公共服務(wù)和社會(huì)管理。一是基層社區(qū)公共服務(wù)職能，主要包括社區(qū)救助、養(yǎng)老、就業(yè)、安全、衛(wèi)生、文化建設(shè)等各項(xiàng)公共服務(wù)，由基層社區(qū)工作站（服務(wù)站）承擔(dān)。二是基層社區(qū)黨建，基層社區(qū)黨組織應(yīng)該統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)好基層社區(qū)居委會(huì)的工作，支持、保證和協(xié)調(diào)社區(qū)各類社會(huì)組織充分行使各自的職能。三是基層社區(qū)自治。以選舉制為核心，積極推進(jìn)基層社區(qū)居民自治。四是社會(huì)管理與監(jiān)督，協(xié)助當(dāng)?shù)卣洼爡^(qū)單位做好本社區(qū)的管理與服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)居民的民主監(jiān)督作用，監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)單位和當(dāng)?shù)卣_行使權(quán)利和履行義務(wù)。按照以上基層社區(qū)的四項(xiàng)基本職能要求，基層社區(qū)公共管理和服務(wù)職能歸屬社區(qū)服務(wù)站，城管執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政府職能歸屬到政府相關(guān)部門。

（三）構(gòu)建基層社區(qū)組織自治型模式

解決基層社區(qū)居委會(huì)“行政化”問題，構(gòu)建基層社區(qū)自我服務(wù)、自我管理、自我組織的自治型模式?；鶎由鐓^(qū)管理應(yīng)以居民自治、自主決策為核心。將城區(qū)的政府組織結(jié)構(gòu)引入基層社區(qū)，形成基層社區(qū)黨組織、基層社區(qū)成員代表大會(huì)、基層社區(qū)委員會(huì)、基層社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)共同管理的格局，并且通過調(diào)整基層社區(qū)規(guī)模，強(qiáng)化基層社區(qū)的服務(wù)、管理以及監(jiān)督職能，增加地方政府投入，逐步建立起由基層社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、地方政府指導(dǎo)和監(jiān)督、基層社區(qū)居民主動(dòng)參與、基層社區(qū)自治管理的大社區(qū)。[4]這種模式，不僅加強(qiáng)了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，管理上更利于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，同時(shí)通過基層社區(qū)成員代表大會(huì)和基層社區(qū)委員會(huì)等居民自治機(jī)構(gòu)體現(xiàn)基層社區(qū)居民民主參與。

(四）組建居民議事會(huì)

基層社區(qū)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持居民自愿參與、自主選擇的議事方式。根據(jù)社區(qū)的基本特點(diǎn)，堅(jiān)持以社區(qū)居民為中心，以居民自愿參與為核心，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、社區(qū)的自我治理?；鶎由鐓^(qū)居民議事會(huì)是社區(qū)中的最基礎(chǔ)、最核心的群眾議事組織，在基層社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，居民通過自愿報(bào)名、自愿參加、民主推薦等確定議事會(huì)成員，并從中選舉出會(huì)長(zhǎng)等議事會(huì)管理人員。在社區(qū)黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理與決策，對(duì)社區(qū)服務(wù)需求、公共事務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施、重點(diǎn)工作的開展等進(jìn)行監(jiān)督。

（五）完善基層社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

沒有經(jīng)費(fèi)就沒有保障，如何保障社區(qū)經(jīng)費(fèi)成為社區(qū)管理的頭等大事。社區(qū)事務(wù)基本上是公共事務(wù)，因此首先要將基層社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，按照“明確職能、核定人員、保證財(cái)力、逐年增加” 的原則，嚴(yán)格保障社區(qū)管理的正常辦公經(jīng)費(fèi)。其次是要及時(shí)發(fā)放基層社區(qū)管理人員的工資。最后是社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)資金的保障?；鶎由鐓^(qū)居民議事會(huì)要確定每月為轄區(qū)居民應(yīng)該辦理、解決的公共事務(wù)，根據(jù)相關(guān)事務(wù)，逐一落實(shí)各項(xiàng)資金，確?；鶎由鐓^(qū)公共服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（六）加強(qiáng)管理隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)

要搞好社區(qū)的服務(wù)，首先要加強(qiáng)管理隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)。面對(duì)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中涌現(xiàn)的新問題、新技術(shù)、新理念，搞好基層社區(qū)管理干部的業(yè)務(wù)與思想政治教育尤為重要，更新觀念、更新思想，更新知識(shí)，創(chuàng)造性地開展工作，在信息化時(shí)代建設(shè)基層社區(qū)的實(shí)踐工作中創(chuàng)新管理手段，更新管理工具，提高管理的信息化水平。不斷優(yōu)化基層社區(qū)管理人員的知識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)，提高管理隊(duì)伍中年青人的比重，鼓勵(lì)高學(xué)歷懂現(xiàn)代信息技術(shù)的年青大學(xué)生參與社區(qū)管理。一方面，政府要給與積極的支持，給與較高的待遇和激勵(lì)政策，鼓勵(lì)年青優(yōu)秀的專業(yè)社區(qū)管理人才走向基層。另一方面，各人才培養(yǎng)單位要積極配合，積極培育社區(qū)管理專業(yè)人才，加大對(duì)社區(qū)專業(yè)管理人才的培養(yǎng)力度，為社區(qū)管理儲(chǔ)備人才。加大面向社會(huì)的公開選聘，從社會(huì)中公開選用優(yōu)秀的專業(yè)的基層社區(qū)管理人才。其次要加強(qiáng)宣傳，要呼吁社會(huì)的廣泛支持，努力提升社區(qū)居民的自主參與意識(shí)對(duì)提升社區(qū)的管理水平與管理質(zhì)量尤為重要。

（七）逐步建立“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”社工薪酬體制

一方面，社區(qū)按照市區(qū)兩級(jí)職責(zé)清單完成相應(yīng)工作，超出職責(zé)清單范圍的，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，相應(yīng)的部門下?lián)芤欢ǖ墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)到社區(qū)，完成超出清單工作。另一方面，對(duì)社工薪酬進(jìn)行績(jī)效管理，根據(jù)社區(qū)人口和面積，下?lián)芟鄳?yīng)的工作經(jīng)費(fèi)和薪資薪酬，由社區(qū)書記根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌，由街道辦事處進(jìn)行統(tǒng)一績(jī)效考核，如某社區(qū)有3 000 戶，原則配備15 名社工（含工作站人員），社區(qū)書記根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，配備14名社工，年終街道進(jìn)行績(jī)效考核，成績(jī)良好者將多余1 名社工的薪資作為績(jī)效分給各個(gè)社工，以資獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性，提高社區(qū)工作者的工作效率。