新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中的逆城鎮(zhèn)化對(duì)接機(jī)制

湯 勇

（湖南城市學(xué)院a.管理學(xué)院，b.湖南省新型城鎮(zhèn)化研究院，湖南 益陽 413000）

在城鎮(zhèn)化過程中，由于空間分配所造成的住房、交通、公共空間和社會(huì)福利分配不平衡問題已顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村雖有廣闊的空間和數(shù)量不菲的自然資源，但無法有效形成較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，規(guī)模化、導(dǎo)質(zhì)性、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，同時(shí)，還產(chǎn)生了年齡結(jié)構(gòu)衰老、經(jīng)濟(jì)衰退、文化衰落、生態(tài)衰敗等系列問題。為在城市和鄉(xiāng)村之間建立起交互機(jī)制，形成具備良性互動(dòng)交流關(guān)系、平衡關(guān)系和制約關(guān)系，使城市和鄉(xiāng)村均衡發(fā)展，以資源合理交流、特別是引導(dǎo)資源從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動(dòng)的逆城鎮(zhèn)化出現(xiàn)。2018年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記指出“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)；城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成”，明確提出城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)中必須關(guān)注逆城鎮(zhèn)化問題。

一、逆城鎮(zhèn)化研究綜述

對(duì)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的認(rèn)知和定義是在西方國家城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進(jìn)下，城市在資源利用、環(huán)境保護(hù)、人居消費(fèi)傾向轉(zhuǎn)向等背景下開展的。Berry、Antrop 等均一致地將逆城鎮(zhèn)化定義為城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中人口回流至近郊甚至鄉(xiāng)村，從而降低已有城鎮(zhèn)人口比重、增加農(nóng)業(yè)地及偏遠(yuǎn)地區(qū)人口數(shù)量的過程。[1-2]早在19世紀(jì)末，受英國人霍華德《美麗的田園生活》的影響，美國富裕階層開始向城市郊區(qū)流動(dòng)，并帶動(dòng)了包括通訊、交通等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村縱深推進(jìn)。[1]英國政府面對(duì)二戰(zhàn)后較為集中的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的農(nóng)村凋敝現(xiàn)象，推進(jìn)以“中心村”為主的逆城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)住房、消費(fèi)及基礎(chǔ)設(shè)施向“中心村”集中。[3]日本則在20世紀(jì)70年代推進(jìn)了影響深遠(yuǎn)的“造村”運(yùn)動(dòng)，政府主導(dǎo)“一村一品”，讓每個(gè)村從自身文化特色和資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，開發(fā)最能代表本村（本區(qū)域）的龍頭產(chǎn)品，以通過產(chǎn)業(yè)振興獲得持續(xù)市場(chǎng)。[4]

由此看出，國外逆城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化水平發(fā)展到一定程度，城鎮(zhèn)要素資源與農(nóng)村要素資源平衡矛盾突出時(shí)，雙向資源通過市場(chǎng)化交流推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的一種普遍現(xiàn)象，是應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市病、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一種機(jī)制。但西方學(xué)者對(duì)逆城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)相對(duì)處于孤立，普遍認(rèn)同逆城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的反方向，不管是主體自愿選擇還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境使然，均將逆城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化對(duì)立起來。在資源流動(dòng)選擇下，由于市場(chǎng)化色彩濃厚，真正能實(shí)現(xiàn)按意愿流動(dòng)的主體往往最具備逐利要求，城市貧民化及鄉(xiāng)村新權(quán)貴階層的出現(xiàn)表明逆城鎮(zhèn)化不過是不同階層在城鄉(xiāng)區(qū)域的重置，從整體看并沒有降低階層的貧富懸殊和區(qū)域不平衡發(fā)展。[5]

我國2018年末城鎮(zhèn)化率為59.58%。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，在達(dá)到60%之后，城鎮(zhèn)化會(huì)逐漸進(jìn)入到相對(duì)成熟階段，未來城鎮(zhèn)化增速會(huì)略有放緩。與之對(duì)應(yīng)的是，鄉(xiāng)村凋敝、“空心村”現(xiàn)象隨城鎮(zhèn)化縱深推進(jìn)不斷涌現(xiàn)，成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制引起的最大障礙。為此，在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，引入逆城鎮(zhèn)化概念，標(biāo)志著要素由傳統(tǒng)的從農(nóng)村到城市單向流動(dòng)為主轉(zhuǎn)向?yàn)槌擎?zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相互促動(dòng)、協(xié)同發(fā)展階段。[6]然而，逆城鎮(zhèn)化在我國國情下的含義卻從其出現(xiàn)就一直處于爭(zhēng)議之中。一些學(xué)者借鑒了西方“二分法”概念內(nèi)涵，認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)化的一種否定，認(rèn)為在當(dāng)前國情下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化應(yīng)該是政策的主要方向，逆城鎮(zhèn)化將構(gòu)成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種“危機(jī)”。[7]也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前出現(xiàn)的返鄉(xiāng)現(xiàn)象只是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一類非主導(dǎo)現(xiàn)象，并未構(gòu)成具備趨勢(shì)性意義的經(jīng)濟(jì)格局，因此提出“切莫誤判”逆城鎮(zhèn)化。[8]然而，針對(duì)已發(fā)生的如“逃離北上廣”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”等事實(shí)，學(xué)者們更愿意從積極角度審視內(nèi)在含義，將“逆城鎮(zhèn)化”視為我國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)下的一種有益的趨勢(shì)和手段。彭兆榮從歷史和文化的視角認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化從一開始就包含著“逆城鎮(zhèn)化”的對(duì)話與選擇、交流和互動(dòng)。[9]沈東結(jié)合逆城鎮(zhèn)化的交流功能和篩選功能，認(rèn)為“逆城鎮(zhèn)化不是城市化的對(duì)立與反叛，而只是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要階段”，并認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化的深化，是人作為城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力量的自由流動(dòng)的體現(xiàn)。[10-11]上述研究集中認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化具備市場(chǎng)化功能，是以人的要素流動(dòng)為主要形式，深化資源互通有無，以化解城鄉(xiāng)兩個(gè)空間內(nèi)在矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體均衡發(fā)展。為此，李鐵認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化應(yīng)該作為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興統(tǒng)一的一次重大機(jī)遇，其核心是內(nèi)在的網(wǎng)絡(luò)化手段方便了城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)。[12]

從以上研究可以看出，國內(nèi)對(duì)逆城鎮(zhèn)化研究源于城鎮(zhèn)人口回流現(xiàn)象的出現(xiàn)，在相關(guān)概念認(rèn)知上，還存在直接借用國外“二元分類”法和我國特定情境下的釋義等不同視角。雖然目前整體趨勢(shì)是對(duì)逆城鎮(zhèn)化交流機(jī)制作積極性判斷，但對(duì)如何有效利用逆城鎮(zhèn)化資源手段，如何通過體制機(jī)制深化逆城鎮(zhèn)化在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間的橋梁作用還沒有形成共識(shí)。鑒于以上不足，本文試圖闡釋新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中逆城鎮(zhèn)面臨的政策背景，分析當(dāng)前逆城鎮(zhèn)化群體的類型及面臨的對(duì)接障礙，進(jìn)而從體制機(jī)制建設(shè)上提出對(duì)接逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的發(fā)展對(duì)策。

二、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)中對(duì)逆城鎮(zhèn)化問題的政策背景闡釋

城鄉(xiāng)資源分配不平衡，特別是城市資源過度集中、農(nóng)村地區(qū)資源大量流入城鎮(zhèn)很早就引起了黨和政府的高度關(guān)注。近年來，有效引導(dǎo)資源流動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)資源集聚的政策體系已在黨和政府的重要文件中體現(xiàn)。早在2013年，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上就提出要“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針”，并在其它多個(gè)重大場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要“允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)”“推動(dòng)人才下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)，推動(dòng)農(nóng)村人口有序流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)有序集聚，形成城鄉(xiāng)互動(dòng)、良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制”，反映了黨中央從全局高度構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)總思路，體現(xiàn)了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策重點(diǎn)是打開城鄉(xiāng)二類場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源在不同場(chǎng)所互通有無。

在資源開放上，首先推動(dòng)的是人力資源流動(dòng)。鑒于農(nóng)村農(nóng)業(yè)日益匱乏的人力資本和日漸萎縮的市場(chǎng)，從2015-2017年，國家發(fā)改委聯(lián)合相關(guān)部委分三批在全國相關(guān)縣市建立“結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)”，明確試點(diǎn)縣市“對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工在整合資源、盤活存量的基礎(chǔ)上，予以政策支持、項(xiàng)目支持和渠道支持”，是一次從權(quán)威政策部門發(fā)聲以支持農(nóng)村人口回流補(bǔ)充人力資本的政策回應(yīng)，反映了逆城鎮(zhèn)化中優(yōu)勢(shì)資源對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要意義。

之后的政策體系更為全面具體，其中資源向鄉(xiāng)村集聚和人員向鄉(xiāng)村回流的要求有效回應(yīng)了黨中央對(duì)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的指導(dǎo)思想。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“要著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓展農(nóng)業(yè)多種功能”，正式明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一，明確了鄉(xiāng)村發(fā)展需通過搭建平臺(tái)、集聚資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。各省市圍繞推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)融合發(fā)展制定了一系列實(shí)施意見和辦法，如湖南省人民政府辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》中提出“將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，有序調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局”，通過融合發(fā)展打造新的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。貴州省政府下發(fā)的《意見》明確提出“將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中”。由此可見，在新型城鄉(xiāng)關(guān)系戰(zhàn)略部署中，通過系統(tǒng)化、全局化手段引導(dǎo)資本、人才、技術(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集，發(fā)掘區(qū)域內(nèi)特色資源優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，改變傳統(tǒng)小農(nóng)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興與鄉(xiāng)村建設(shè)同步，帶動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活全面發(fā)展。

2018年推出的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》進(jìn)一步深化了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)下城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)涵，指出要“堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)”“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

從以上政策可以看出，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前城鄉(xiāng)兩大戰(zhàn)略重點(diǎn)，其實(shí)現(xiàn)路徑具備形式和內(nèi)容統(tǒng)一，即以實(shí)現(xiàn)人的自由流動(dòng)帶動(dòng)城市和鄉(xiāng)村具備比較優(yōu)勢(shì)的資源調(diào)整分配成為核心，讓資源在不同場(chǎng)所配置，推動(dòng)均衡發(fā)展，化解現(xiàn)階段主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾。全域范圍內(nèi)要素流動(dòng)，特別是吸引優(yōu)勢(shì)資源支持鄉(xiāng)村發(fā)展，其本質(zhì)是以人為主要載體的逆城鎮(zhèn)化。也就是說，黨和政府關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的重要論述和政策已認(rèn)識(shí)到資源回流對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的重要意義，把握逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，通過逆城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村獲得積極要素，是今后一段時(shí)間鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)振興的重要突破口。

三、逆城鎮(zhèn)化潛在群體與回流對(duì)接存在的問題

從上文可以看出，當(dāng)前政策已明確了回流資源對(duì)于鄉(xiāng)村振興的意義，依托逆城鎮(zhèn)化帶來的資金、技術(shù)和人才要素回流勢(shì)必進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向質(zhì)量和規(guī)模要效益，提升其內(nèi)涵發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展水平。然而，多年的城鎮(zhèn)化實(shí)踐已基本奠定了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體格局，未來城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)沒有發(fā)生改變，人的多樣化差異化需求決定了并非所有群體有強(qiáng)烈逆城鎮(zhèn)化傾向。同時(shí)，長期以來鄉(xiāng)村受經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等問題影響，對(duì)逆城鎮(zhèn)化群體還可能存在一系列干擾。本部分重點(diǎn)分析逆城鎮(zhèn)化潛在回流主體及可能面臨的回流問題。

（一）當(dāng)前逆城鎮(zhèn)化潛在群體分析

在我國較長時(shí)間高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量人口轉(zhuǎn)移到城市以及城市戶籍人口基數(shù)加大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題日益嚴(yán)竣的同時(shí)，城市病問題、鄉(xiāng)村振興內(nèi)在發(fā)展需求形成的推拉效應(yīng)創(chuàng)造了數(shù)量不菲的潛在逆城鎮(zhèn)化群體，主要的潛在逆城鎮(zhèn)化群體集中在如下三類：

一是受制于大中城市的擠出效應(yīng)而產(chǎn)生的一部分群體。一批傳統(tǒng)農(nóng)耕底蘊(yùn)較為深厚的省份如湖南、四川等在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中較長一段時(shí)間一直作為傳統(tǒng)勞務(wù)輸出大省，向東部、南部等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份輸送勞動(dòng)力，并將勞務(wù)收入帶回戶籍地。但由于受用工限制，或者用工地成本高等原因，這部分“候鳥式”人群往往具備較高的返回原籍的愿望。從經(jīng)濟(jì)要素質(zhì)量看，這類勞務(wù)群體一般具備良好的發(fā)展要求和較強(qiáng)的勞動(dòng)力資本儲(chǔ)備，接受過城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與組織技能訓(xùn)練，能作為鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)性人力資本的主體，同時(shí)其公平發(fā)展意識(shí)也決定其更需要良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二是能充分認(rèn)識(shí)與發(fā)掘鄉(xiāng)村要素的開創(chuàng)性群體。目前我國全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村地區(qū)人才、資本、技術(shù)的需求旺盛，政策導(dǎo)向和農(nóng)村地區(qū)本身具備的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)使其營商環(huán)境得以改善。這部分群體較強(qiáng)的鄉(xiāng)土意識(shí)和強(qiáng)烈的創(chuàng)業(yè)意愿能有效促進(jìn)他們回歸鄉(xiāng)村發(fā)掘市場(chǎng)，回報(bào)家鄉(xiāng)、回味鄉(xiāng)愁。這類群體所具備的資本、人力及技術(shù)的逐利使命使他們能充分發(fā)掘鄉(xiāng)村中存在的市場(chǎng)失靈部分，尋求創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，其開發(fā)意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)能力能有效保證對(duì)鄉(xiāng)村資源的有效開發(fā)，是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的引領(lǐng)者和奠基人，也是企業(yè)家精神在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的主要體現(xiàn)者。

三是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村文明具備深厚認(rèn)同的群體。包括由農(nóng)村外出、但與農(nóng)村長期以來建立文脈、血脈和地緣關(guān)系的群體以及不滿足當(dāng)前城市生活狀態(tài)，期望融入鄉(xiāng)土社會(huì)的群體。這類群體具備很強(qiáng)的歸屬意識(shí)和自我實(shí)現(xiàn)需求，是鄉(xiāng)村振興中文化提升和治理有效的有力倡導(dǎo)者，同時(shí)也是鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)質(zhì)量提升的堅(jiān)定支持者和實(shí)踐者。

（二）逆城鎮(zhèn)化回流對(duì)接不暢的主要表現(xiàn)

就逆城鎮(zhèn)化主體而言，絕大多數(shù)逆城鎮(zhèn)化群體追求的是融入鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、體會(huì)鄉(xiāng)村人文歷史情懷、獲得鄉(xiāng)村干事創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，安居樂業(yè)成為要素回流最主要?jiǎng)訖C(jī)。但長期以來，鄉(xiāng)村自治模式使基層政府頂層設(shè)計(jì)不足，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)性建設(shè)缺乏，部分資源投入粗放，產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)能力低下，環(huán)境等負(fù)外部性問題顯著，加之鄉(xiāng)村本身資源匱乏或內(nèi)部要素潛力發(fā)掘不足，新的生產(chǎn)要素特別是資金、技術(shù)、人才等難以納入本地生產(chǎn)，造成了以下幾類影響逆城鎮(zhèn)化群體的現(xiàn)象：

首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)運(yùn)作范式隔閡引發(fā)“回不了的農(nóng)村”的困惑。雖然政策號(hào)召力產(chǎn)生了一定影響，但農(nóng)業(yè)發(fā)展多基于所在區(qū)域基礎(chǔ)稟賦，包括以所在地村民為主體的產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力群體和以植根于鄉(xiāng)土、通過傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)集聚、延伸為主要形式的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)推進(jìn)上，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)普遍拋棄了規(guī)模產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展所應(yīng)具備的創(chuàng)新和開放發(fā)展要求，通過粗放的自治制度和隔離的文化環(huán)境，以自給自足的方式組織生產(chǎn)，天然形成了外來資源進(jìn)入屏障。在資源利用上，最具備生產(chǎn)力水平的土地等要素被禁錮在承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益權(quán)等框架內(nèi)，在流轉(zhuǎn)機(jī)制還不清晰情況下，只有具備本地戶籍的村民能利用自然稟賦組織生產(chǎn)，以致對(duì)產(chǎn)能升級(jí)或新增產(chǎn)能所需空間和資源利用缺少整體把握。在產(chǎn)業(yè)運(yùn)行制度上，血緣、地緣等關(guān)系成為產(chǎn)業(yè)契約形成的基礎(chǔ)和保障，行政體制職能空間有限，造成產(chǎn)業(yè)延伸、空間利用、權(quán)益保障等不足。因此，逆城鎮(zhèn)化群體身份合法性、資源利用和開拓能力等均受不同程度限制，從根本上影響了返鄉(xiāng)意愿，形成“回不了的農(nóng)村”的現(xiàn)實(shí)困惑。

其次，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)承載力不足造成“守不了的家業(yè)”的困惑。家業(yè)穩(wěn)定、高質(zhì)是確保逆城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)有效的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)存在內(nèi)容單一、特色不鮮明、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱的特點(diǎn)，多數(shù)倡導(dǎo)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其產(chǎn)業(yè)圍繞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形式單一、鏈條較短、效能挖掘不足、生產(chǎn)能力低下，對(duì)新增就業(yè)人口承載能力較低。正如習(xí)近平總書記所指出的，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對(duì)的現(xiàn)實(shí)”。就目前生產(chǎn)配置而言，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)既有生產(chǎn)條件消化本土新增就業(yè)人口都較為困難，更無法滿足逆城鎮(zhèn)化中回流人群要求。另外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上創(chuàng)新發(fā)展不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏長效機(jī)制，產(chǎn)業(yè)治理意識(shí)較為薄弱，產(chǎn)權(quán)機(jī)制還不清晰，產(chǎn)業(yè)進(jìn)入權(quán)和退出權(quán)缺少機(jī)制設(shè)計(jì)，產(chǎn)業(yè)組織所依賴的用地權(quán)、用水權(quán)等較為隨意，生產(chǎn)模式與實(shí)現(xiàn)功能等問題也影響了逆城鎮(zhèn)化群體“家業(yè)”進(jìn)駐與提質(zhì)的要求。

再次，文化認(rèn)知偏差產(chǎn)生逆城鎮(zhèn)化中“融不了的鄉(xiāng)情”的困惑?；亓魅巳褐杏邢喈?dāng)一部分本著享受鄉(xiāng)村情懷或者本身與鄉(xiāng)村有著千絲萬縷聯(lián)系的個(gè)體，他們懷著回歸本心、回歸自然的向往試圖融入到鄉(xiāng)村中。但當(dāng)前產(chǎn)鎮(zhèn)融合推進(jìn)中，傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明在傳統(tǒng)文化和市場(chǎng)文化碰撞中不斷搖擺，鄉(xiāng)村精英長年大量流失，主體文化失散嚴(yán)重，同時(shí)一些小農(nóng)文化中的糟粕如人情風(fēng)、攀比風(fēng)、迷信風(fēng)得以保留并隨之放大，成為不少鄉(xiāng)村文明的主體形態(tài)。回流人群的主導(dǎo)價(jià)值觀面臨挑戰(zhàn)，更擔(dān)心其后代受當(dāng)?shù)夭涣硷L(fēng)氣同化，導(dǎo)致部分群體缺少文化歸宿和認(rèn)同。

最后，治理模式異化導(dǎo)致逆城鎮(zhèn)化中“辦不了的家事”的困惑。在公共治理領(lǐng)域，受小區(qū)域發(fā)展和人情關(guān)系的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系呈現(xiàn)出正式制度體系部門分隔嚴(yán)重、非正式制度體系熟人社會(huì)特征明顯的問題。目前國家正在推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的治理格局卻不容樂觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)和縣鄉(xiāng)之間各部門之間協(xié)調(diào)不暢、信息不對(duì)稱，隱瞞重要民生信息、公權(quán)部門權(quán)力尋租等現(xiàn)象較為普遍。同時(shí)，鄉(xiāng)鄰自治治理格局較為穩(wěn)固并成為區(qū)域治理的主要非制度性框架，甚至超越制度框架成為處理利益糾紛的決定性手段。在這種治理模式下，熟人群體往往更具備解釋、利用和創(chuàng)新治理手段的能力和權(quán)力，新進(jìn)入者由于受制于熟人社會(huì)固有的治理模式，往往難以有效利用這種治理體系維護(hù)自身權(quán)益。

四、深化逆城鎮(zhèn)化對(duì)接機(jī)制的對(duì)策

鄉(xiāng)村作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)單元，對(duì)于區(qū)域平衡發(fā)展意義重大，其內(nèi)在的創(chuàng)業(yè)干事機(jī)會(huì)和發(fā)展需求為逆城鎮(zhèn)化群體提供了廣闊平臺(tái)。因此，重視逆城鎮(zhèn)化新趨勢(shì)，把握逆城鎮(zhèn)化新機(jī)遇，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步，開創(chuàng)融合發(fā)展新局面，建設(shè)宜業(yè)宜居新景象正當(dāng)其時(shí)。鑒于當(dāng)前存在的一系列對(duì)接不暢的問題，主要對(duì)策有：

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，突出主動(dòng)對(duì)接，明確以制度穩(wěn)定區(qū)域發(fā)展愿望和決心

對(duì)接逆城鎮(zhèn)化，首先是提升農(nóng)村地區(qū)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)優(yōu)質(zhì)回流資源的吸附功能，主動(dòng)向逆城鎮(zhèn)化主體展示發(fā)展的愿望、擔(dān)當(dāng)?shù)臎Q心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要充分發(fā)揮“領(lǐng)路人”作用，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)能力，充分考慮逆城鎮(zhèn)化群體回流意愿，堅(jiān)持公平和效率，主動(dòng)謀劃社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局，深挖區(qū)域自然和人文資源，找準(zhǔn)本區(qū)域資源與外來優(yōu)勢(shì)資源的融合點(diǎn)，構(gòu)建具備更高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展新引擎。可以采取的具體措施包括強(qiáng)化政府宣傳職能，主動(dòng)向具備回流意識(shí)的群體展示本區(qū)域的發(fā)展?jié)摿Γ徽鲃?dòng)摸清發(fā)展思路，通過將處在上位的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、文化與生態(tài)旅游資源及社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃銜接強(qiáng)化，以制度形式穩(wěn)定區(qū)域內(nèi)各類資源的布局；注重政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)化，以開放姿態(tài)了解逆城鎮(zhèn)化群體發(fā)展愿望和要求，盡量解決逆城鎮(zhèn)化群體回流過程中的顧慮。

（二）堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升區(qū)域人口及產(chǎn)業(yè)綜合承載力

“干事創(chuàng)業(yè)”是逆城鎮(zhèn)化群體回流的關(guān)鍵因素。發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事實(shí)告訴我們，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)新增人口的消化能力遠(yuǎn)低于其它產(chǎn)業(yè)。盡管存在數(shù)量較大的潛在逆城鎮(zhèn)化群體，農(nóng)業(yè)區(qū)域本身不具備承載所有潛在回流群體的能力。為此，政策需要從兩方面發(fā)力：一是堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，挖掘區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源，推動(dòng)特色發(fā)展，吸引更多干事創(chuàng)業(yè)群體加入；二是繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有序轉(zhuǎn)移本地富余勞動(dòng)力，倒逼本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。值得一提的是，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展、規(guī)模發(fā)展過程中，針對(duì)可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)服務(wù)、物流服務(wù)、信息服務(wù)等公共服務(wù)，政府要運(yùn)用公共資源，彌補(bǔ)經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)鏈中市場(chǎng)失靈環(huán)節(jié)。

（三）打造融合發(fā)展平臺(tái)，打通外來要素通道

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的模式，要實(shí)現(xiàn)“業(yè)”的繁榮，就要注重外來要素提供“業(yè)”時(shí)所關(guān)注的其它問題。前文分析了逆城鎮(zhèn)化群體面臨的“家鄉(xiāng)、家業(yè)、家事”等問題，這些問題直接決定了逆城鎮(zhèn)化群體能否有效在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間架設(shè)一座橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在推進(jìn)融合發(fā)展過程中要狠修內(nèi)功、狠筑平臺(tái)，全面深化體制機(jī)制改革。在平臺(tái)打造方面，一是打造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺(tái)。堅(jiān)持深化農(nóng)村地區(qū)土地制度和宅基地制度改革，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，充分挖掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多種功能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈延長、產(chǎn)品附加值增加、綜合效益提升，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)制度，推動(dòng)更多的資本、技術(shù)、人才向農(nóng)村流動(dòng)。二是高質(zhì)量建設(shè)生態(tài)宜居平臺(tái)。明確鄉(xiāng)村最大的優(yōu)勢(shì)在生態(tài)，確保守住生態(tài)保護(hù)紅線，按照美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，遵循鄉(xiāng)村傳統(tǒng)肌理和格局，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的生活圈建設(shè)，以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)，保留鄉(xiāng)村景觀特色，傳承鄉(xiāng)村文化，留住鄉(xiāng)愁記憶。三是筑牢城鄉(xiāng)交流平臺(tái)。把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、均衡發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移最重要的窗口和領(lǐng)地，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成產(chǎn)業(yè)加工地、貿(mào)易集聚地和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合空間載體。

（四）堅(jiān)持多元共治建設(shè)，營造文化交融、居家創(chuàng)業(yè)和諧有序新環(huán)境

逆城鎮(zhèn)化主體不僅代表著一類新的生產(chǎn)力，更是一種新的文化現(xiàn)象和治理主體。要以逆城鎮(zhèn)化對(duì)接新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，就要突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理庸俗化、粗放化、過度人情化和無序化的治理格局，從政府和民眾兩方面入手，尊重鄉(xiāng)土民情、實(shí)現(xiàn)文化交融，以法治奠定總的治理基調(diào)，以德治明晰治理思路，以自治推進(jìn)治理效率，形成包容、和諧、公平、公正、有效的治理新機(jī)制，努力打造文化交融新格局、營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧有序居家創(chuàng)業(yè)環(huán)境。為此，建議包括：一是全面反思傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化陷落的根源和現(xiàn)代文化的不足，找準(zhǔn)本土文化和外來文化的結(jié)合點(diǎn)，引導(dǎo)新群體認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)文化魅力，培育具備現(xiàn)代文明需求的文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，推動(dòng)以新文化、新思維完善傳統(tǒng)文化傳承創(chuàng)新的新路徑。二是圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)特別是民生服務(wù)堅(jiān)持構(gòu)建簡(jiǎn)約有效的基層政權(quán)，堅(jiān)持推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，健全基層服務(wù)體系，讓群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。三是堅(jiān)持法治、德治和自治多種模式并存、有效互補(bǔ)的治理手段，增強(qiáng)回流人群和本地村民的法律意識(shí)，提升基層執(zhí)法能力和水平，發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)部和回流人群中道德模范、新鄉(xiāng)賢的示范和引領(lǐng)作用，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)道德教化的作用。四是在產(chǎn)鎮(zhèn)融合過程中構(gòu)建公平正義和效率。要特別注意利用政府和市場(chǎng)手段促進(jìn)稟賦資源和衍生資源的公平和效率，在尊重個(gè)人意愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源權(quán)利讓渡過程中共享共贏的基本要求，利用自然資源收費(fèi)體系、資源變資產(chǎn)體系等不同資源稟賦和能力獲得土地紅利、產(chǎn)業(yè)效益和社會(huì)福利，尤其要警惕由于資源分配而產(chǎn)生的“農(nóng)村內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”等不均衡、不平等發(fā)展問題。