基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”分析

褚爾康（副教授）

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》重要決議明確提出，在實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”和“五位一體”工作大局中，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的重要作用。通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家審計(jì)管理體制改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，各行政部門(mén)之間審計(jì)職責(zé)進(jìn)一步集中，審計(jì)力量進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督效率進(jìn)一步提升，“統(tǒng)一、全面、權(quán)威、高效”的審計(jì)監(jiān)督體系正在構(gòu)建完善。當(dāng)前，改革的主要焦點(diǎn)在于針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的一系列新情況和新問(wèn)題，按照新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督體系的重大戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步充分發(fā)揮和履行審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”職能作用[1]，以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新趨勢(shì)和新要求。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，不僅需要進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新審計(jì)理念，還要深化審計(jì)制度改革，探索審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家治理體系建設(shè)相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、解讀：審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的制度產(chǎn)品屬性

審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”強(qiáng)調(diào)監(jiān)督對(duì)象和事項(xiàng)的全面性，即凡是涉及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的“全領(lǐng)域”，上述公共資源的分配、管理和使用的“全過(guò)程”，以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等“全對(duì)象”，都必須接受“全內(nèi)容”審計(jì)監(jiān)督。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，上述審計(jì)監(jiān)督制度的消費(fèi)主體數(shù)量龐大、產(chǎn)品需求量巨大，因此制度資源的稀缺性特征非常明顯，經(jīng)濟(jì)調(diào)整的空間和效應(yīng)更為凸顯。

1.審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)品的公共性。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督特別是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的基本職責(zé)是對(duì)公共政策制定和履行過(guò)程中公共資金和資產(chǎn)的生產(chǎn)、配置和使用環(huán)節(jié)的規(guī)范性和秩序性進(jìn)行監(jiān)督[2]，尤其是避免公共事務(wù)活動(dòng)中可能存在的權(quán)力設(shè)租和尋租問(wèn)題，確保公共資源分配的有效性和公正性。從上述分析可以看出，公共性是審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)品生產(chǎn)中最為重要的屬性特征。

黨的十八大以來(lái)，確立了國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要理念和目標(biāo)，在上述制度語(yǔ)境中深化對(duì)審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)品公共性的認(rèn)識(shí)，更具有現(xiàn)實(shí)意義。這是因?yàn)?，作為?guó)家治理體系中監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成，審計(jì)監(jiān)督不僅在事后反饋環(huán)節(jié)具有反饋和糾錯(cuò)功能，而且在事中執(zhí)行環(huán)節(jié)具有監(jiān)控和揭示功能，更為重要的是其在事前決策具有預(yù)警和防范功能，可以成為保障治理體系健康的內(nèi)生性“免疫系統(tǒng)”[3]。上述系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)貫穿于制度產(chǎn)品生產(chǎn)的全過(guò)程，其加工“對(duì)象”是審計(jì)監(jiān)督信息。因此，從審計(jì)工作的全過(guò)程來(lái)看，發(fā)現(xiàn)、加工、處理、運(yùn)用的主要對(duì)象就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法、違規(guī)和不規(guī)范問(wèn)題。通過(guò)對(duì)大量具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，并報(bào)告其中可能存在的普遍性、傾向性問(wèn)題，從而為經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)治理提供有效監(jiān)督信息。從信息資源獲取到使用的全過(guò)程來(lái)看，國(guó)家審計(jì)因其法定性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性，確保了最強(qiáng)的信息獲取能力和最高的獲得質(zhì)量，將宏觀的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)到微觀的經(jīng)濟(jì)主體行為各個(gè)方面都納入信息產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而從審計(jì)信息使用的角度來(lái)看，審計(jì)信息公開(kāi)是審計(jì)職能發(fā)揮的重要體現(xiàn)。審計(jì)結(jié)論最終轉(zhuǎn)化為政府部門(mén)和經(jīng)營(yíng)主體改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理和組織的重要依據(jù)，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)和組織對(duì)焦點(diǎn)問(wèn)題的整改。同時(shí)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革大局中，審計(jì)監(jiān)督成為監(jiān)察線(xiàn)索和證據(jù)的重要來(lái)源。綜合上述分析，縱觀這種制度產(chǎn)品的整個(gè)生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)，公共性成為其最為顯著的產(chǎn)品性特征，同時(shí)也成為其影響國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)建的基礎(chǔ)性機(jī)制。

2.審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)品的多樣性。新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督不僅是維護(hù)國(guó)家安全的重要手段、監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施、加強(qiáng)反腐倡廉的有力工具、推進(jìn)民主法治的重要途徑、維護(hù)民生權(quán)益的有效保障、推動(dòng)深化改革的重要力量，而且是完善國(guó)家治理的重要途徑和方式?；谏鲜鲈?，從產(chǎn)品類(lèi)型來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督不僅涉及傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等經(jīng)濟(jì)規(guī)范性監(jiān)督職能，而且涉及社會(huì)秩序規(guī)范性職能和權(quán)力運(yùn)行廉潔性職能，不僅包括中央地方行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“行政審計(jì)監(jiān)督”，而且包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的“經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督”，還涉及權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的“廉政審計(jì)監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)了“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”的重要制度目標(biāo)，可見(jiàn)制度產(chǎn)品的多樣性特征極為明顯。特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，民生資金和社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的審計(jì)監(jiān)督力度逐漸加大，惠及社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的各項(xiàng)公共政策逐漸落實(shí)到位，資源環(huán)境保護(hù)和投資資金的監(jiān)督力度日益加大，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)性審計(jì)監(jiān)督工作類(lèi)型越來(lái)越多，產(chǎn)品供給多樣性特征愈發(fā)明顯[4]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，雖然強(qiáng)調(diào)這種制度產(chǎn)品的多樣性是其“全覆蓋”職能的重要體現(xiàn)，但是必須明確的是，產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)無(wú)法也不可能代替制度建設(shè)本身。也就是說(shuō)，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督屬于橫貫性、滲透性的權(quán)力種類(lèi)，無(wú)權(quán)代替《憲法》和法律來(lái)劃分和界定國(guó)家權(quán)力職能體系，只能通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)和糾偏功能，檢測(cè)和評(píng)價(jià)國(guó)家權(quán)力職責(zé)履行及其工作效率狀況，以及是否有利于公共利益和效益最大化，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源運(yùn)用的帕累托優(yōu)化。

二、分析：審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”制度供給不足的原因

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督不同于財(cái)稅監(jiān)督、銀行監(jiān)督等專(zhuān)業(yè)性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，后者的對(duì)象往往集中于專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，而審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象涉及財(cái)政資金運(yùn)用的所有主體，同時(shí)還包括財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，成為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督“再監(jiān)督”的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)，居于體系結(jié)構(gòu)的最高地位。雖然這種監(jiān)督活動(dòng)具有法定性和獨(dú)立性特點(diǎn)，制度產(chǎn)品產(chǎn)出的數(shù)量較大，但是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)品需求與供給之間的矛盾愈發(fā)明顯，制度產(chǎn)品稀缺性問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)。

1.制度規(guī)范體系存在問(wèn)題。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理認(rèn)為，制度產(chǎn)品的使用價(jià)值在于其具有普遍的約束規(guī)范效力，其產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程也是制度規(guī)范調(diào)整現(xiàn)實(shí)社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行過(guò)程。因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”制度供給存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范體系角度入手。

目前，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系由三個(gè)層面構(gòu)成：第一個(gè)層面是國(guó)家層面，國(guó)家層面的制度效力來(lái)自《憲法》和國(guó)家審計(jì)法律規(guī)范、國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)審計(jì)活動(dòng)的行政法規(guī)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章，以及地方政府制定出臺(tái)的地方法規(guī)，這些既是審計(jì)工作應(yīng)遵循的基本規(guī)則，也是審計(jì)制度規(guī)范體系的核心內(nèi)容。第二個(gè)層面是審計(jì)操作規(guī)范層面，即適用于國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)某些方面的具體審計(jì)操作的指導(dǎo)和規(guī)范性文件。經(jīng)過(guò)四十年的改革開(kāi)放，我國(guó)審計(jì)操作規(guī)范從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，逐步發(fā)展完善，成為涵蓋國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)三種類(lèi)型，財(cái)政、金融、國(guó)有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資源環(huán)境等領(lǐng)域，以及規(guī)范調(diào)整審計(jì)方案、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告等環(huán)節(jié)的龐大規(guī)則體系。第三個(gè)層面是審計(jì)道德準(zhǔn)則層面，主要是從社會(huì)規(guī)范層面對(duì)審計(jì)從業(yè)人員的思想認(rèn)識(shí)進(jìn)行有效約束，確保法治和德治的有機(jī)統(tǒng)一。

審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”對(duì)監(jiān)督對(duì)象和范圍提出了新的更高要求，但與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)范審計(jì)行為的法律法規(guī)還沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整，使得產(chǎn)品有效供給不足的問(wèn)題進(jìn)一步加劇。隨著審計(jì)實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，審計(jì)工作已經(jīng)不再僅限于滿(mǎn)足對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)類(lèi)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，而是開(kāi)始擴(kuò)展到對(duì)政策類(lèi)行為的審計(jì)監(jiān)督，但傳統(tǒng)的審計(jì)規(guī)定仍然只是滿(mǎn)足對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督的要求，一些新的審計(jì)工作還處于無(wú)法可依的尷尬局面。

2.制度運(yùn)行機(jī)制存在問(wèn)題。從審計(jì)權(quán)運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，由于審計(jì)權(quán)獨(dú)立運(yùn)行保障機(jī)制、信息獲取強(qiáng)制約束機(jī)制、審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制保障體系不夠完善的問(wèn)題依然沒(méi)有得到妥善解決，導(dǎo)致制度運(yùn)行難以取得預(yù)期的設(shè)計(jì)效果，這集中體現(xiàn)在《審計(jì)法》規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果權(quán)等的實(shí)施過(guò)程中。從制度投入和產(chǎn)出的關(guān)系來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督職能履行效果應(yīng)當(dāng)從審計(jì)事項(xiàng)發(fā)現(xiàn)率、糾正率、案件追究率等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，上述監(jiān)督事項(xiàng)履行得越好，說(shuō)明審計(jì)監(jiān)督制度的執(zhí)行力度越大、執(zhí)行效果越好，也就意味著審計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量越優(yōu)。

但是，在現(xiàn)實(shí)中由于審計(jì)制度運(yùn)行機(jī)制存在可完善環(huán)節(jié)，使得監(jiān)督效果提升還有較大的改善空間。特別是如何提升審計(jì)資料報(bào)送質(zhì)量、調(diào)查取證和檢查權(quán)權(quán)威性，賬冊(cè)資料封存以及通知暫停撥付，責(zé)令暫停支付等強(qiáng)制措施適用，申請(qǐng)保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行的銜接效力，建議行政處分和糾正處理處罰權(quán)等結(jié)論適用問(wèn)題，都亟需在現(xiàn)實(shí)中從制度完善層面探索解決的路徑。例如，其中對(duì)于違反審計(jì)信息資料報(bào)送義務(wù)的處罰條款責(zé)任較輕，這不僅關(guān)系到違規(guī)行為檢查和糾正力度，影響審計(jì)信息產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量，而且會(huì)延伸輻射到審計(jì)報(bào)告運(yùn)用的效力和價(jià)值判斷上。上述制度運(yùn)行環(huán)節(jié)體系的構(gòu)建與完善，直接關(guān)系到制度經(jīng)濟(jì)效益成本比的有效提升。

3.制度銜接機(jī)制存在問(wèn)題。黨的十九大確立的國(guó)家監(jiān)督體系，提出了國(guó)家審計(jì)、黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察相互配合的制度設(shè)計(jì)。在各項(xiàng)監(jiān)督制度中，審計(jì)監(jiān)督是重要的前置關(guān)口，其涉及信息的搜集、獲取等基本功能的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)往往會(huì)定期或不定期商討查處違法違紀(jì)案件的情況，及時(shí)調(diào)查取證，使已暴露的違法違紀(jì)問(wèn)題得到及時(shí)查處，堵塞漏洞，提高辦案效率。促進(jìn)國(guó)家審計(jì)在問(wèn)責(zé)中與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)，可以保證部門(mén)之間在工作中相互配合，有章可循，使各部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)走向制度化、規(guī)范化[5]。

但是，由于國(guó)家監(jiān)察體制改革路線(xiàn)圖實(shí)施還處于起步階段，制度規(guī)范之間的銜接還存在需完善之處。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的問(wèn)題線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨組織報(bào)告，必要時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告，并按照規(guī)定將問(wèn)題線(xiàn)索移送相關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理?！睆牧⒎夹g(shù)角度來(lái)看，上述法規(guī)制定并無(wú)不妥之處，但是從法律規(guī)范制定主體和規(guī)范對(duì)象層面來(lái)看，監(jiān)督條例屬于中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)制度，其規(guī)范對(duì)象為共產(chǎn)黨黨員。因此，不應(yīng)當(dāng)以法規(guī)條文的形式直接對(duì)法律客體設(shè)定法律義務(wù)。在制度完善過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)立法性程序修改審計(jì)法律制度，通過(guò)法律規(guī)范形式確定銜接性機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)制度的規(guī)范性和有效性，降低制度運(yùn)行無(wú)效成本。

三、策略：審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”制度供求均衡路徑

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，解決上述制度供需矛盾的關(guān)鍵在于進(jìn)一步完善審計(jì)監(jiān)督制度，從加強(qiáng)制度建設(shè)“供給側(cè)”改革入手，確保審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)品供需之間的有效平衡。正如習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中講話(huà)指出，要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置。因此，以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理為依托，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)，確保審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”目標(biāo)的貫徹落實(shí)，需要在制度供求之間達(dá)到均衡，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的高效配置，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

1.改善供給體系。為確保審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先需要統(tǒng)籌和整合審計(jì)監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力。通過(guò)改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度供給量有效增加。在審計(jì)組織結(jié)構(gòu)中，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，通過(guò)規(guī)范和指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)職能，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)化協(xié)調(diào)化運(yùn)行的基本目標(biāo)。但是，與審計(jì)監(jiān)督所承載的重要作用相比較，單純依靠國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度已無(wú)法滿(mǎn)足全領(lǐng)域、全過(guò)程、全對(duì)象的“全覆蓋”性要求。特別是在目前審計(jì)制度體系運(yùn)行環(huán)境中，政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)之間缺少銜接和聯(lián)動(dòng)的整合機(jī)制，往往無(wú)法在信息溝通、人員、資源之間進(jìn)行有效配置，制度生產(chǎn)成本無(wú)形之間被擴(kuò)大。實(shí)踐中，各地審計(jì)機(jī)關(guān)正在探索對(duì)事業(yè)單位采取聯(lián)動(dòng)審計(jì)方式，即由審計(jì)部門(mén)吸收內(nèi)部審計(jì)人員共同參與的方式，通過(guò)集聚生產(chǎn)規(guī)模，擴(kuò)充制度生產(chǎn)理論，有效緩解了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督任務(wù)重、人員少的矛盾，同時(shí)也提高了內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量，從而為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”提供了制度路徑。

但是，上述制度運(yùn)行存在著一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即由于審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”正在向?qū)掝I(lǐng)域、深層次方向不斷發(fā)展。相比之下，對(duì)國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)整相對(duì)滯后，特別是在一些領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度調(diào)整的空白情形。從制度角度來(lái)看，規(guī)范空間的運(yùn)行已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足審計(jì)實(shí)踐發(fā)展的需要。因此，亟需對(duì)審計(jì)法律體系進(jìn)行系統(tǒng)完善，改變以往單一審計(jì)資源配置運(yùn)行的方式，通過(guò)有效激發(fā)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的活力，提高審計(jì)信息資源共享的效果和使用效力，以及不同審計(jì)方式技術(shù)、資源等手段的協(xié)同性、系統(tǒng)性和銜接性，從而形成規(guī)范有序的制度供給體系，不斷提高審計(jì)質(zhì)量、保障審計(jì)效果。

2.提升監(jiān)督理念。從審計(jì)技術(shù)角度來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程采取的是從抽樣到總體預(yù)測(cè)的思路理念。即審計(jì)人員首先對(duì)審計(jì)對(duì)象總體采用樣本預(yù)估，然后分析采集樣品并由樣本推測(cè)總體情況，進(jìn)而對(duì)可能存在的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全方位審計(jì)。這種由局部推測(cè)整體的傳統(tǒng)審計(jì)思路，雖然可以在一定條件下解決審計(jì)力量不足的問(wèn)題，但無(wú)法準(zhǔn)確而全面地獲知被審計(jì)單位的情況，特別是面對(duì)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的現(xiàn)實(shí)需求，已無(wú)法滿(mǎn)足制度產(chǎn)品的質(zhì)量要求。因此，必須對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)觀念進(jìn)行重新定位，把握新時(shí)代發(fā)展對(duì)審計(jì)需求的新定位，從而適應(yīng)審計(jì)監(jiān)督市場(chǎng)需求的新變化。

正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，審計(jì)工作要適應(yīng)信息化發(fā)展的新需要，提升新理念。信息化手段的發(fā)展不僅為審計(jì)工作帶來(lái)了新的工具和手段，而且為審計(jì)工作提供了嶄新的思路和方法。傳統(tǒng)的監(jiān)督思維方式強(qiáng)調(diào)原因在前、結(jié)果在后，先產(chǎn)生一個(gè)假設(shè)，然后再去驗(yàn)證假設(shè)的正確性。而在大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的背景下，海量信息環(huán)境和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的發(fā)展，使得審計(jì)監(jiān)督的方式被徹底改變[6]。審計(jì)人員不再需要預(yù)先進(jìn)行抽樣審計(jì)確定審計(jì)事項(xiàng)，而是可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)形成的數(shù)據(jù)樣本，采取“無(wú)項(xiàng)目預(yù)設(shè)”的審計(jì)方式，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面預(yù)判。通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對(duì)聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行批量分析處理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息獲取的自動(dòng)化處理模式。通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)整合，實(shí)現(xiàn)了各單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合分析，提升了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)原材料的有效占用以及評(píng)價(jià)、判斷和分析能力。建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)從事后到事中、事前全環(huán)節(jié)的徹底覆蓋。正是基于技術(shù)手段的支持，審計(jì)部門(mén)可以避免抽樣審計(jì)帶來(lái)的監(jiān)督盲區(qū)和死角，轉(zhuǎn)而達(dá)到總體審計(jì)目標(biāo)，從而提升制度產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和監(jiān)督產(chǎn)品的質(zhì)量。

3.完善監(jiān)督模型。完善審計(jì)機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，還有很多技術(shù)層面的問(wèn)題需要解決。其中最為緊迫的就是構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督的模型體系，將審計(jì)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)分析與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)有效整合為一體，從而在模擬技術(shù)的基礎(chǔ)上完善模型運(yùn)行，并以此來(lái)指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。在模型設(shè)計(jì)過(guò)程中，要緊密?chē)@審計(jì)“全覆蓋”的目標(biāo)理念，樹(shù)立“全過(guò)程分析”的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)事前抓指標(biāo)、事中抓監(jiān)測(cè)、事后抓分析的監(jiān)督模式。在模型設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要在動(dòng)態(tài)層面適應(yīng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下新的審計(jì)要素不斷涌現(xiàn)和審計(jì)事項(xiàng)不斷擴(kuò)大的狀況，從而達(dá)到對(duì)現(xiàn)實(shí)監(jiān)督行為最優(yōu)化的模型處理結(jié)構(gòu)。設(shè)定模型結(jié)構(gòu)之后，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)源之間的溝通銜接，打破傳統(tǒng)監(jiān)督信息之間的數(shù)據(jù)孤島，連接各審計(jì)監(jiān)督主體之間的審計(jì)信息溝通渠道。特別是整合包括審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)在內(nèi)的國(guó)家監(jiān)督體系模型，構(gòu)建統(tǒng)一性接口、標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和系統(tǒng)平臺(tái)，從而為未來(lái)國(guó)家監(jiān)督總體模型的設(shè)立提供完善的子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)體系。