國家治理視角下參與式預(yù)算的中國實踐研究

■//何 眉

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。這是“國家治理”的概念首次在我國官方話語中出現(xiàn)。這一表述最為突出的變化在于：財政已經(jīng)從一個經(jīng)濟的范疇轉(zhuǎn)變成一個國家治理的范疇，財稅體制也已經(jīng)由經(jīng)濟體制的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫眢w系的組成部分。在所有財政問題中，預(yù)算處于核心位置。無論屬于哪一種模式的國家，都必須組織財政收入并按一定的方式支出，一旦國家改變了其財政制度，它的治理制度也會在很大程度上隨之改變。恰如美國預(yù)算學(xué)家艾倫·?？怂f，“一個國家的預(yù)算能力決定了它的治理能力?！睆膰抑卫淼慕嵌瓤搭A(yù)算，首先要厘清國家治理的概念。

1989年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲發(fā)展問題的報告》中首次運用了“治理”的概念，指出“治理就是一個國家為了發(fā)展而在經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式”。從此“治理”開始被廣泛地運用到關(guān)于國家治理發(fā)展的研究中。1992年世界銀行年度報告就是關(guān)于“治理與發(fā)展”的，1996年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布了一份與“治理”相關(guān)的報告，名為“促進參與式發(fā)展和善治的項目評估”。聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1995）提出，國家治理是基于法律規(guī)則、平等和正義的高效系統(tǒng)，它賦權(quán)于人民，并使人民成為了整個過程的決定者。J.N.Rosenau（2001）是治理理論的主要創(chuàng)始人之一，在其代表作《21世紀(jì)的治理》《沒有政府的治理》等著作中，他指出治理是雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮管理作用的機制。與統(tǒng)治不同，這些管理活動的主體不一定是政府，也無需依靠國家的強制力量。R.Rhooles（2000）認為治理是一種新的規(guī)則，國家治理應(yīng)包括：最低限度的國家、善治、新公共管理、公司治理、社會自治、社會控制系統(tǒng)，同時他也認為“治理代表了一種全新的規(guī)則，意味著用新的方式管理社會，也意味著社會應(yīng)該承擔(dān)政府無法有效發(fā)揮的職能”。俞可平（2018）指出，治理的主體是政府組織和（或）民間組織，指它們在一定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會的政治事務(wù)，維護公共秩序，滿足公眾的需要。治理的目標(biāo)是善治，即管理活動和管理過程使公共利益最大化。有什么樣的國家治理體系就有什么樣的財政，現(xiàn)代國家治理體系下的財政必然是民主財政、法制財政與協(xié)商財政，與現(xiàn)代化的治理體系相匹配的預(yù)算體制就要在增強透明度、有效民主參與、提高治理效能等方面發(fā)揮積極作用，并促進當(dāng)代中國國家治理能力的現(xiàn)代化。從這一視角看，以公平、效率、民主為特征的參與式預(yù)算，是公共預(yù)算實踐的重要創(chuàng)新，也是提升國家治理水平的有益探索。

一、參與式預(yù)算的理論與實踐

（一）內(nèi)涵

聯(lián)合國提出，參與式預(yù)算是“公民參與部分或者全部公共資源配置的決策制定或者參與決策制定的機制?！眹H行動援助組織對參與式預(yù)算的定義是“公民在預(yù)算的編制、審計、執(zhí)行，監(jiān)督過程中的參與”。Baiocchi、Lerner（2007）認為參與式預(yù)算是“公民直接、民主地決定如何分配部分預(yù)算資金的過程”。陳家剛（2007）提出，參與式預(yù)算“是一種民眾參與并決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的決策過程。在這種創(chuàng)新的決策過程中，公民用民主的方式討論、決定公共預(yù)算和政策，確定資源分配，決定社會和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出的機制和過程”。由此可見，參與式預(yù)算的核心是通過民眾對預(yù)算過程的參與實現(xiàn)公共預(yù)算的民主性、科學(xué)性、公共性和法制性。

此外，學(xué)者們還研究了參與式預(yù)算興起的背景和原因、參與式預(yù)算的基本要素、各國實踐經(jīng)驗等問題。Simonsen&Robbins（2000）研究了參與式預(yù)算出現(xiàn)的主要原因：一是民主選舉的方式不能確保公民權(quán)利、利益的實現(xiàn)，公民對政府信任不足；二是對政府的信任不足導(dǎo)致公民參與政治的意愿越來越低，這直接弱化了民主制度的基礎(chǔ)；三是搭便車的困境。Whitaker（1980）指出，行政管理者和公民合作或者共同工作是很多公共服務(wù)項目得以實現(xiàn)預(yù)期成效的前提條件。Carol（2006）等指出，參與主體的參與能力和積極性、對政府決策的知情權(quán)、公民社會的支持程度、參與對預(yù)算決策的影響力度、各參與主體或者組織之間是否已經(jīng)形成了改革共識是參與式預(yù)算的五個基本要素。國內(nèi)學(xué)者主要從三個方面對參與式預(yù)算開展了研究：一是參與式預(yù)算的實踐及其經(jīng)驗分析。袁方成、丁傳宗（2009）研究了德國Berlin—Lichtenberg區(qū)的參與式預(yù)算模式；王淑杰、孟金環(huán)（2011）總結(jié)了巴西參與式預(yù)算的經(jīng)驗；朱圣明（2014）對參與式預(yù)算在拉美、歐洲、亞洲有代表性的實踐與經(jīng)驗進行了闡述總結(jié)；林昊（2016）對亞歐參與式預(yù)算研究進行了綜述；徐殉、陳剩勇、趙早早、張君、余英等學(xué)者研究了中國地方參與式預(yù)算的實踐模式和經(jīng)驗。二是參與式預(yù)算實施的限度及存在的問題。王鶴、韓揚（2012）分析了公眾參與地方政府預(yù)算所需要的條件和面臨的困難，呂華、羅文劍（2016）分析了參與式預(yù)算的可行性與限度；韓福國（2017）從預(yù)算參與代表的選取方式，參與決策過程中的協(xié)商方式，以及預(yù)算的表決方式三個技術(shù)環(huán)節(jié)入手，分析、比較了上海市浦興路街道與云南省鹽津縣的案例樣本中的制度細節(jié)差異。三是參與式預(yù)算的推進策略及發(fā)展前景。龍?zhí)?、伍勛亮?009）提出，我國一些地方可能會由于可持續(xù)性困難、有效性困難、財政困難等而無法開展參與式預(yù)算實踐；劉斌（2017）從國家治理的角度分析了參與式預(yù)算開展的邏輯，并深入探討了國家治理現(xiàn)代化進程中參與式預(yù)算的發(fā)展前景；王婷婷（2018）分析了中國參與式預(yù)算的制度困境，提出推進預(yù)算參與的制度化、建構(gòu)預(yù)算參與的適應(yīng)主體、擴大公眾參與預(yù)算的范圍、規(guī)范預(yù)算參與的程序與方式等完善路徑。

（二）緣起及進展

參與式預(yù)算最早起源于巴西巴托阿雷格市。1988年工黨在巴托阿雷格市選舉中主張民主參與和“公共支出優(yōu)先權(quán)倒置”并獲勝，1989年，工黨為彌補財政赤字，改變長久以來公共資源分配不均衡的局面，增加對貧困階層預(yù)算資源的投入，試行了多種手段，同時還讓公民直接參與政府行為，改變支出的優(yōu)先順序，參與式預(yù)算在這種試行中逐漸產(chǎn)生了。巴西的參與式預(yù)算主要參與者為公民個人、公民社會組織（CSO）、地方政府等。巴托阿雷格市每年由市政府召開若干次會議，會上經(jīng)選舉產(chǎn)生的參與者和市政府官員就資源分配和政策制定等問題進行協(xié)商。參與者對項目進行實地考察和深入了解后，對項目進行投票表決，表決結(jié)果由市政府交由議會審批、修改并確定，最終預(yù)算結(jié)果在下一年度執(zhí)行。為保證項目質(zhì)量，公眾還選舉出地區(qū)、社區(qū)委員會，對預(yù)算項目的開展和實施進行監(jiān)督。通常情況下，參與式預(yù)算的討論、談判和制定的整個過程歷時一年，核心內(nèi)容為預(yù)算的制定，公民始終參與其中。預(yù)算執(zhí)行后，由市政府向公眾提供預(yù)算執(zhí)行的年終報告。目前從巴西南部的工業(yè)地區(qū)到北部的亞馬遜地區(qū)，參與式預(yù)算都得到了成功推廣，其成功實施的市鎮(zhèn)既包括人口將近兩百萬人的城鎮(zhèn)，也包括人口不足十萬人的小市鎮(zhèn)。參與式預(yù)算的開展和推廣深化了巴西的民主制度進程：加強了對財政資金的監(jiān)督和管理，有利于抑制官員的尋租行為，減少腐?。还娭苯訁⑴c公共項目的選擇和公共決策的制定中，有了更多支配公共資源的機會，在一定程度上推動了社會公平，明顯改善了公共社會環(huán)境；通過這種民主操練，公眾協(xié)商、妥協(xié)、寬容的公共精神得到了提升，并形成了與政府雙向管理合作的理念。鑒于以上成就，參與式預(yù)算得到一些國家的廣泛認可，成為這些國家治理地方和基層社區(qū)的重要方式，也得到聯(lián)合國、世界銀行組織及其它國際組織的認可和推廣。1996年，在聯(lián)合國第二屆Habitat國際會議上，參與式預(yù)算被評為全球最佳國家治理實踐之一。目前巴西仍舊是全球參與式預(yù)算開展的典范。

2000年以來，在墨西哥、秘魯、厄瓜多爾、多米尼加共和國、玻利維亞、哥倫比亞、巴拉圭、阿根廷、烏拉圭、智利、尼加拉瓜、薩爾瓦多等拉丁美洲國家，北美的美國、加拿大，歐洲的西班牙、德國、意大利、法國等，亞非的印度尼西亞、韓國、喀麥隆、斯里蘭卡等國家的一些城市，都先后開展了參與式預(yù)算。由于國情、歷史、文化和體制的差異，各國參與式預(yù)算的開展也各有不同。如在德國柏林市的Lichtenber區(qū)，每個公民都有機會參與預(yù)算的制定，如舉行公民預(yù)算討論會，公民可以在會上對應(yīng)該增加預(yù)算或減少預(yù)算的項目、需要停止提供的公共服務(wù)、需要調(diào)整的項目提出意見和建議，項目的安排次序由所有公民通過投票決定，此外，Lichtenber區(qū)建設(shè)了很多互聯(lián)網(wǎng)中心，促進對市政預(yù)算的在線討論；設(shè)立了公民服務(wù)辦公室，公民可以通過郵寄信件的方式向辦公室進行預(yù)算提議，辦公室負責(zé)人對提議的公民進行電話、上門回訪。Lichtenber區(qū)的參與式預(yù)算改革有效提高了公共服務(wù)的供給水平，增強了地方政府的責(zé)任感，遏制了腐敗趨向。

2005年，浙江溫嶺市將本地原創(chuàng)性的民主懇談形式融入基層人民代表大會制度中，并且引入到政府預(yù)算的編制、審查與監(jiān)督過程，逐漸形成了獨具特色的參與式預(yù)算實踐，并取得了初步成果。隨后，黑龍江哈爾濱、江蘇無錫、河南焦作等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道紛紛效仿，上海閔行區(qū)、四川巴中市白廟鄉(xiāng)、安徽淮南市、廣東佛山順德區(qū)等地也開展了參與式預(yù)算的探索，并對參與式預(yù)算進行了因地制宜的創(chuàng)新。

二、我國參與式預(yù)算的實踐模式

我國參與式預(yù)算已走過了十多載的發(fā)展歷程，涉及省份十余個，探索實踐集中于縣鄉(xiāng)兩級，其中浙江溫嶺市、河南焦作市、廣州順德市的參與式預(yù)算模式較有代表性和可參考性。

（一）由“民主懇談”發(fā)展而來的溫嶺模式

浙江溫嶺的參與式預(yù)算模式是從“民主懇談會”制度逐漸演變而來的。早在1999年，溫嶺的新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)就創(chuàng)設(shè)了“民主懇談”制度，普通民眾可以通過“民主懇談”參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)若干重大事項的討論中來。經(jīng)過6年的推廣，民眾希望更實質(zhì)性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，2005年7月，新河鎮(zhèn)人大首開民主討論、審議政府預(yù)算的先河，溫嶺其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策程序安排都不同程度借鑒了新河模式。新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算共有四個階段：一是預(yù)算初審階段。在人代會召開之前，由鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組召集普通民眾和民意代表開展民主懇談會，會上民眾對預(yù)算的方案進行審議監(jiān)督和自由發(fā)表意見，人大代表參與、旁聽，了解普通居民代表或民意代表的意見建議，以便更好地履行預(yù)算審查和監(jiān)督職能。鎮(zhèn)政府負責(zé)解釋、說明預(yù)算計劃中涉及到的專業(yè)術(shù)語和預(yù)算細節(jié)，總結(jié)各方提出的意見或交流成果，并以此為依據(jù)對預(yù)算草案進行相應(yīng)的修正。二是人大審議預(yù)算階段。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上，政府提供預(yù)算草案及細化說明，人大主席團組織人大代表懇談，針對預(yù)算草案提出問題、意見和建議并進行辯論及提出修正議案。三是預(yù)算修改與通過階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府召開會議，對人代會提出的預(yù)算修正案進行分組討論和審議，對預(yù)算草案進行調(diào)整。將修正案和調(diào)整過的預(yù)算草案再次提交大會審議和討論，與會代表對修正案和預(yù)算草案進行投票，如果票數(shù)過半，就通過并進入實施階段，如不能得到半數(shù)以上票數(shù)，則由政府繼續(xù)修改直至通過。四是預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督階段。鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組成員對預(yù)算執(zhí)行情況進行全過程跟蹤監(jiān)督，鎮(zhèn)政府每一個季度要向鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組匯報預(yù)算執(zhí)行進展。如預(yù)算有重大調(diào)整或使用超收入追加預(yù)算支出項目，鎮(zhèn)政府須向財經(jīng)小組提交預(yù)算調(diào)整的方案或議案，由財經(jīng)小組提請人大主席團召開人民代表會議審議，表決通過后執(zhí)行。

（二）預(yù)算“全方位公開”的焦作模式

2007年，焦作市編制了包括政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府采購預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、政府投融資預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、社會性別預(yù)算在內(nèi)的9本預(yù)算，這9本預(yù)算全部細化到項級科目，詳細反映了預(yù)算資金的安排和流向，并在社會服務(wù)窗口、公共場所、新聞媒體和財政信息平臺等載體公開。在焦作市財政綜合信息網(wǎng)的“財經(jīng)沙盤”信息系統(tǒng)，可以查詢到近年來所有的財政預(yù)算和決算。這種科學(xué)化、精細化的預(yù)算編制及全方位的預(yù)算公開為參與式預(yù)算的開展打下了堅實基礎(chǔ)。焦作市市級財政專項資金的參與式預(yù)算于2008年正式啟動。主要流程是：1.公眾投票。在部門預(yù)算申報之后，全市預(yù)算草案形成之前，財政部門將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文體教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、扶貧開發(fā)等與社會公眾利益密切相關(guān)的項目信息掛在網(wǎng)上，市民通過網(wǎng)絡(luò)對項目投票。市政府將票數(shù)進行排序，選出15件實事報市政府常務(wù)會和市委常委會研究討論，最終確定10件實事向社會公布。2.專家論證。主要是對尚未遞交市委市政府做最后審議的預(yù)算草案進行論證。專家與專項資金申請部門進行面對面問答和交流，提出意見建議。會后，論證委辦公室負責(zé)將參會專家的意見建議匯總裝訂，作為部門預(yù)算編制的依據(jù)和參考。3.社會聽證。納入社會聽證范圍的主要是事關(guān)人民群眾切身利益的勞動就業(yè)、社會保障、科技教育、文化衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保等重大財政項目。聽證會邀請人大代表、政協(xié)委員、專家、預(yù)算單位代表和普通公眾代表等參加聽證。社會各界代表提問，項目申請部門認真進行陳述、申辯，提供詳細充分的依據(jù)。根據(jù)預(yù)算聽證委員會聽證代表和有關(guān)專家的意見，預(yù)算單位調(diào)整或修改部門預(yù)算的相關(guān)內(nèi)容，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后向社會公開，自覺接受監(jiān)督。

（三）“政府+社區(qū)+媒體+群眾”的順德模式

2012年，佛山市順德區(qū)開始推行參與式預(yù)算，當(dāng)年區(qū)政府共拿出2個涉及公眾切身利益的民生項目，引入人大代表、專家、群眾等參與。順德模式的突出特點是調(diào)動起民眾的熱情和積極性，培養(yǎng)公民的參與意識和民主意識，并廣泛開辟媒介和渠道，讓民眾充分參與進來。一是采用民眾投票的方式確定參與式預(yù)算的項目。民眾綜合評估、比較預(yù)算項目的公益性、專業(yè)性并投票，多輪篩選后確定候選項目。區(qū)政府將選出的項目公布在官方網(wǎng)站上，通過各類媒體廣泛宣傳，利用問卷、網(wǎng)絡(luò)等方式向民眾征求意見。二是試點項目信息公開機制。主動及時公開試點項目的開支計劃、實施情況、抽檢信息等詳細材料，讓公眾比較全面地了解預(yù)算項目的開展情況。三是在“順德城市網(wǎng)”設(shè)置政策文件、預(yù)算知識點、項目監(jiān)督等板塊，加深民眾對財政和預(yù)算的了解，提高參與意識和參與水平。工作人員走入社區(qū)進行宣傳，展示順德參與式預(yù)算工作的基本情況和相關(guān)知識，提高民眾的關(guān)注度和參與度。目前，順德參與式預(yù)算的步子越來越大，從剛開始的2個項目，到2019年的預(yù)算拿出39個項目共計21.16億預(yù)算金額讓社會各界公開參與，對外征集意見建議，接受各界的評議和監(jiān)督，預(yù)算金額達到了歷史新高。

三、從國家治理視角看參與式預(yù)算的成效

長期以來，我國財政預(yù)算是傳統(tǒng)權(quán)威決策模式，預(yù)算編制和安排一直是以財政部門為主，財政部門劃定預(yù)算盤子，部門單位決定投向、項目。在代議制民主制度下，民眾通過投票選舉產(chǎn)生的政治家來代表自己表達意愿和偏好，但政府在安排財政支出方面不能保證能夠充分、合理、科學(xué)地體現(xiàn)民眾意愿。參與式預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的核心區(qū)別在于它更新了傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，為基層民眾提供了參與地方公共資源配置與相應(yīng)實施方案的路徑，民眾或者公民團體可以直接參與討論國家的公共預(yù)算決策，并對預(yù)算的開展進行監(jiān)督和控制，甚至有權(quán)通過直接投票選擇自己最為關(guān)注的公共預(yù)算項目，這種模式本身就是國家治理現(xiàn)代化的一種有效表達。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國參與式預(yù)算取得了令人矚目的經(jīng)驗和成就主要體現(xiàn)在：

（一）推動了公共資源的科學(xué)、合理配置

參與式預(yù)算的關(guān)鍵在于公民通過對公共事務(wù)的參與，與政府共同研究如何更科學(xué)地解決社會問題和使用公共資源。通過政府與民眾之間的良性互動，促使政府更加充分地了解民眾的意愿和利益訴求，以保證預(yù)算支出用于民眾最需要或者說是最符合公共利益的項目，實現(xiàn)了決策機制現(xiàn)代化，促進了有限經(jīng)濟資源的合理配置。公民和政府通過溝通和互動達到相互理解或啟發(fā)，有可能影響各自的理念與觀點，使問題達到重新合理的界定，有利于保證政策的正確性。另外，參與式預(yù)算體現(xiàn)了公平、效率、民主的價值觀，有利于關(guān)注弱勢群體的公共需求，通過為邊緣化、缺少話語權(quán)的群體提供表達路徑以影響關(guān)系其切身利益的公共決策，增強了現(xiàn)代國家治理的包容性和民主性。

（二）倒逼政府提高預(yù)算編制的科學(xué)性和透明度

參與式預(yù)算要求政府制定詳細的并為人大代表和與會者所能理解的預(yù)算草案，這樣參與者才可能提出切實可行的建議，促使政府改變目前預(yù)算中普遍存在的“不清晰”狀態(tài)，投入更多時間、精力，學(xué)習(xí)掌握更多專業(yè)知識與技術(shù)，將預(yù)算編制細化到“項”與“目”。如浙江溫嶺的預(yù)算按照支出的功能和經(jīng)濟性質(zhì)，將各個支出細化為若干個子類，并在預(yù)算材料中增加了非常詳實細化的說明書，將預(yù)算變得既專業(yè)，又能讓人看明白。另外，只有在預(yù)算信息得到了充分的公開后，參與才能做到真正的有的放矢。溫嶺市人大將人代會審議過的17個部門預(yù)算全面公開，不但在溫嶺新聞網(wǎng)、溫嶺人大網(wǎng)等網(wǎng)站公開，還在《溫嶺日報》全文公開，焦作、順德等實施了參與式預(yù)算的地方政府也基本上做到了預(yù)算信息公開，這說明參與式預(yù)算的實踐有利于推動預(yù)算公開透明，推動地方政府進一步深化治理制度建設(shè)。

（三）強化了人大和公眾對財政預(yù)算的監(jiān)督

總結(jié)我國各地的參與式預(yù)算實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，開展參與式預(yù)算的地方政府普遍重視發(fā)揮基層人大及其常委會在政府預(yù)算和公共支出方面的積極作用，這種涉及政治體制內(nèi)部的模式，有助于我國政治體制的完善和國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約權(quán)力和監(jiān)督預(yù)算運行的好方法，落實了預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項關(guān)鍵權(quán)力，使人大對預(yù)算審查監(jiān)督從程序性轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蛐耘c實質(zhì)性并重，看緊了政府的“錢袋子”，防止或減少了預(yù)算安排的隨意性，有效控制和規(guī)范了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù)。溫嶺一些參與式預(yù)算啟動得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在人大及其常委會的監(jiān)督下，債務(wù)規(guī)模控制得相對較好，如新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達到5000萬元，8年后不僅沒有擴大，反而縮減到只有500萬元。從公眾的角度來看，參與式預(yù)算為基層民眾提供了參與的制度化路徑，讓公眾了解政府如何花錢，進而吸引公眾去關(guān)心公共事務(wù)、監(jiān)督政府行為，有利于通過提升財政的透明度。概而言之，我國參與式預(yù)算的實踐強化了對財政的監(jiān)督，有利于保障公共財政資源的優(yōu)化配置和實現(xiàn)“以民為本”的目的。

（四）使財政民主理念逐漸深入人心

有學(xué)者指出，參與式預(yù)算是我國財政民主乃至社會主義民主的有益歷練。通過在預(yù)算過程中將部分或全部的項目和資金配置交由公民民主討論、決定和監(jiān)督等，使財政支出更能滿足民眾的實際需求，促進預(yù)算更加公正、民主、透明、科學(xué)，在客觀上有助于基層社會治理的優(yōu)化和民主進步，這在溫嶺、哈爾濱、順德等地的參與式預(yù)算實踐中已逐漸彰顯。同時，參與式預(yù)算促進了預(yù)算的細化和公開、使人大對預(yù)算發(fā)揮了更好的審查和監(jiān)督作用，這兩個變化也都契合預(yù)算民主的價值取向。對參與式預(yù)算實踐的觀察和研究表明，參與式預(yù)算的開展有利于增強公民的政治能力，有利于培養(yǎng)公眾協(xié)商、妥協(xié)、寬容的精神，有利于形成政府與公民之間的良好合作關(guān)系，使財政民主理念逐漸深入人心，公民開始關(guān)切與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)，嘗試參與到政府的公共事務(wù)治理中與政府進行互動、協(xié)商并充分表達自己的意愿，在這個過程中，公民逐漸加深了對公共事務(wù)和國家政策的了解，參與能力和民主意識不斷增強，有利于形成一種健康的民主社會氛圍。

四、參與式預(yù)算運作的局限性

我國地方政府參與式預(yù)算的成功實踐，證明了我國推進參與式預(yù)算的可行性和必要性。但目前地方政府在開展參與式預(yù)算的過程中還存在著一些問題，影響了參與式的有效性，限制了參與式預(yù)算進一步發(fā)展的空間，導(dǎo)致其無法在各個層面立即全面鋪開。

（一）缺乏法律保障，存在可持續(xù)性問題

參與式預(yù)算在我國的發(fā)展主要是源于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)的積極推動，這種推動行為具有較大的隨機性和偶然性，參與式預(yù)算的開展并未納入到制度的有序規(guī)范之中，缺乏法律保障，穩(wěn)定性較差，存在“人亡政息”的可能性。莫桑比克的參與式預(yù)算就曾出現(xiàn)過類似情況。因此，參與式預(yù)算需要用制度規(guī)范下來，這樣才能保證開展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。從另一個角度看，任何制度創(chuàng)新都事關(guān)行為者關(guān)系的調(diào)整，參與式預(yù)算的模式要求在預(yù)算編制和開展過程中改變以往權(quán)力主體的權(quán)威主導(dǎo)，建立以公共利益最大化為基本導(dǎo)向的服務(wù)模式，實現(xiàn)“讓民做主”，這種變革在客觀上對權(quán)力主體配置公共資源的權(quán)力和行為形成了的制約，可能觸及他們的“既得利益”，因此受到了權(quán)力主體思想上的抵制及行為中的冷漠。

（二）參與的科學(xué)性、有效性問題

呂華、羅文劍（2016）指出：參與式預(yù)算并不必然會帶來預(yù)算的公平性和有效性，它的發(fā)展離不開相對成熟和理性的公民。參與式預(yù)算的有效性往往會因民眾的能力及程序設(shè)定等因素的制約而大打折扣。公共預(yù)算具有較高的專業(yè)性和技術(shù)性，正因如此，參與的民眾會因為預(yù)算的復(fù)雜性與本身能力的制約而無法看懂預(yù)算，因此難以有效地參與預(yù)算和發(fā)揮積極作用。而且，很多愿意參與的人和有足夠能力參與的人往往屬于某一些特定的群體，比如鄉(xiāng)干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，或者其它一些文化水平較高的人，他們代表的是這些特定群體的利益，而不是全體公民的普遍利益，這將導(dǎo)致預(yù)算“參與”過程的廣泛性明顯不足，缺乏與大多數(shù)民眾的討論、對話和交流。如果參與式預(yù)算無法實現(xiàn)其最初的目的和價值，那么它推廣的意義也就大打折扣了。

另一方面，程序設(shè)定是否科學(xué)合理也是影響參與的科學(xué)性、有效性的重要因素。如果在參與式預(yù)算的開展中缺乏科學(xué)的技術(shù)供給，或者存在程序設(shè)定方面的缺陷，如預(yù)算參與代表的選取方法不科學(xué)、參與決策過程中的協(xié)商技術(shù)以及預(yù)算的表決方式不規(guī)范等，都可能導(dǎo)致民眾參與到預(yù)算決策當(dāng)中的機會不均等，或者發(fā)揮的作用受限，甚至參與式預(yù)算被某些權(quán)力主體操縱，這都會影響到參與的有效性及正當(dāng)性，這也是目前參與式預(yù)算開展過程中面臨的重要問題。

（三）經(jīng)濟發(fā)展水平及財力限制

分析我國較為成功的地方政府參與式預(yù)算實踐，可以發(fā)現(xiàn)實行參與式預(yù)算的一個重要條件是擁有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平以及充足的財力。馬蔡琛，李紅梅（2009）指出，我國參與式預(yù)算最初興起于江浙一帶，這些地區(qū)較早受惠于改革開放，民營經(jīng)濟較為發(fā)達，屬于富庶地區(qū)，民眾的民主意識在改革開放和經(jīng)濟發(fā)展中逐漸得以復(fù)蘇,政府也逐漸意識到，想要較好地實現(xiàn)“為民理財”的目標(biāo),就需要充分吸納公民有效參與到公共預(yù)算決策中。但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的民眾來說,他們的關(guān)注點集中在民生問題上，在民生問題尚未較好地解決之前,參與式預(yù)算的實踐活動對普通公眾尚屬一種“奢侈品”,而不是日常所需。此外，充足的財力是參與式預(yù)算開展的重要保障，因為充足的財政資金增加了民眾直接選擇政策結(jié)果的可能性。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展水平較高、自主財力充足是規(guī)避參與式預(yù)算執(zhí)行能力不足的風(fēng)險，有效促進參與式預(yù)算發(fā)展和完善的重要保障。而我國的一些地方是“吃飯財政”甚至是“負債財政”，這樣的經(jīng)濟和財政狀況，無疑是參與式預(yù)算開展的一個重要障礙。

（四）層級限制

參與式預(yù)算最適宜在哪個政府層級開展？作為實現(xiàn)國家意志和代表國家行為的中央財政顯然不需要和不適宜推行參與式預(yù)算。陳奕敏（2014）認為公共預(yù)算項目與民眾利益的關(guān)聯(lián)越直接越適宜參與式預(yù)算，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是推行參與式預(yù)算最適宜的層級。此外，從財政收入的構(gòu)成角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要由“預(yù)算補助收入”和“非稅收入”兩大類組成，其中占比最大的是屬于“非稅收入”的“政府性基金收入”，也就是土地出讓金，但土地出讓金收入是不穩(wěn)定的、難以預(yù)測的。相對而言，縣市一級政府的財政收入主要是稅收，收入相對穩(wěn)定，因此，縣市一級最適宜做參與式預(yù)算。從國外的實踐經(jīng)驗看，無論是在參與式預(yù)算的起源地巴西，還是在其他國家，國外的參與式預(yù)算主要選擇在市一級推廣，主要原因應(yīng)當(dāng)是城市中公民的公民權(quán)意識要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級強。而參與式預(yù)算在我國的實踐卻主要集中在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些地區(qū)的參與者受教育程度較高，開展參與式預(yù)算的條件相對成熟，但其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻很難成功模仿這種模式，因為從我國的整體情況看，鄉(xiāng)村民眾的受教育程度仍然較低，參與式預(yù)算開展的民眾基礎(chǔ)較差。

此外，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰也影響了參與式預(yù)算的順利實施，如果上級部門沒有參與式預(yù)算的一套制約機制，仍然按照老套路下任務(wù)，比如在人代會審議預(yù)算之后下達新的任務(wù)，卻沒有下達相應(yīng)的資金，地方為了籌集資金完成任務(wù)，只好調(diào)整預(yù)算，整個工作計劃也會因此被打亂。

五、總結(jié)與展望

預(yù)算改革是國家治理改革的突破口和主戰(zhàn)場，參與式預(yù)算作為一種預(yù)算實踐的創(chuàng)新方式，蘊含了財政民主的理念，它為改進現(xiàn)有地方政府治理模式提供了模式、工具和技術(shù)，有助于政府提高預(yù)算編制的科學(xué)性和透明度，激發(fā)基層人大的制度活力，提高政府的運行績效，培育和提升基層公民的公民能力，對完善國家治理體系和提升政府治理能力具有重要作用。

我國地方政府的參與式預(yù)算實踐是對這一模式限度和邊界的有益嘗試和摸索，實踐中存在的可持續(xù)性、科學(xué)性、有效性問題、預(yù)算有效運作的財力、層級等的限制因素，讓我們清楚地認識到參與式預(yù)算的“成長上限”，它的開展和推廣不可能一蹴而就，只能漸進趨之。進一步推進我國參與式預(yù)算實踐的發(fā)展和完善，需要更大范圍、更深程度的試驗和探索，在實踐中總結(jié)提煉科學(xué)、合理和可行的發(fā)展思路。此外，積極發(fā)揮基層非政府組織的作用，把參與式預(yù)算和績效評價相結(jié)合，重視媒體的宣傳引導(dǎo)作用等，也可使這一模式發(fā)揮出更廣泛的影響力，獲得更強大的生命力。