民政基本公共服務(wù)均等化的政策困境與實(shí)現(xiàn)路徑
——基于制度理性選擇理論

■//王 媛

一、問題的提出

改革開放以來，建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)要求與國(guó)內(nèi)主要矛盾的轉(zhuǎn)移，給予民政事業(yè)極大的發(fā)展空間。黨的十八大明確了“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的時(shí)間點(diǎn)后，民政基本公共服務(wù)的供給無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)。截至2016年底，全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施174.5萬個(gè)，全國(guó)持證社會(huì)工作者共計(jì)28.8萬人，全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出5440.2億元，其中中央財(cái)政向各地轉(zhuǎn)移支付社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)2484.0億元。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等多方面的挑戰(zhàn)，而民政基本公共服務(wù)政策直接關(guān)系到社會(huì)的公平正義和居民公共服務(wù)質(zhì)量。

根據(jù)洛伊對(duì)社會(huì)政策類型的劃分，民政基本公共服務(wù)政策屬于再分配政策，它對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平起到了關(guān)鍵性的作用。目前關(guān)于我國(guó)民政基本公共服務(wù)政策的研究較為缺乏，相關(guān)研究主要集中于基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策建議方面，但對(duì)基本公共服務(wù)均等化尤其是民政基本公共服務(wù)均等化的政策問題還缺乏深入系統(tǒng)的探討。

本研究在深入分析政策變遷理論、制度理性選擇理論以及我國(guó)民政基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)民政基本公共服務(wù)均等化政策變遷的分析框架，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、理論綜述與研究框架

民政基本公共服務(wù)均等化政策是政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求三種力量綜合作用的結(jié)果，能夠反映基本公共服務(wù)政策在時(shí)代發(fā)展中的變動(dòng)。

（一）政策變遷理論

政策變遷是公共政策研究的核心議題之一，它旨在說明一項(xiàng)公共政策的發(fā)展與演進(jìn)。制度變遷是社會(huì)變遷的主要形式，而公共政策變遷是制度變遷的基本形式，所有的制度變遷都是以具體政策及其文本為載體表現(xiàn)出來的。根據(jù)變遷時(shí)序和表現(xiàn)形態(tài)，政策變遷可分為“政策時(shí)滯”、“政策博弈”和“政策演進(jìn)”三個(gè)主要命題。目前政策變遷研究已經(jīng)形成了階段啟發(fā)、多源流分析、間斷平衡、支持聯(lián)盟、政策傳播等多種分析框架。國(guó)內(nèi)學(xué)者多從政策變遷的分析理論入手，針對(duì)某一特定領(lǐng)域的政策進(jìn)行分析，如利用間斷均衡理論分析我國(guó)社會(huì)救助政策變遷、運(yùn)用多源流理論分析保送生政策變遷、借鑒倡導(dǎo)聯(lián)盟框架分析我國(guó)民辦職業(yè)教育政策變遷的內(nèi)在邏輯等。此外，除了主流的分析框架以外，還有一些易被忽略的分析框架，如：權(quán)利競(jìng)技場(chǎng)、文化理論、建構(gòu)主義者框架、政策領(lǐng)域框架等。簡(jiǎn)言之，政策變遷研究主要是對(duì)具體政策演進(jìn)過程的梳理和影響因素、內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的分析，缺乏對(duì)政策發(fā)展中存在的具體問題的分析。

（二）制度理性選擇理論

制度分析在公共政策研究中一直占有重要地位，制度分析模型分為傳統(tǒng)制度主義模型和新制度主義模型。傳統(tǒng)制度主義模型關(guān)注的是制度的結(jié)構(gòu)和功能，而新制度主義模型關(guān)注的是制度和公共政策之間的關(guān)系。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆作為新制度學(xué)派的代表為新制度主義模型的發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，他全面地描述了制度理性選擇框架，這是一個(gè)“關(guān)于規(guī)則、自然和物質(zhì)條件以及共同體屬性如何影響行動(dòng)舞臺(tái)的結(jié)構(gòu)、個(gè)體所面對(duì)的激勵(lì)以及其結(jié)果產(chǎn)出的通用術(shù)語(yǔ)”，他認(rèn)為公共政策可以有多種組織參與和多種機(jī)制運(yùn)行。目前，我國(guó)有學(xué)者基于奧斯特羅姆所提出的制度理性選擇框架來分析區(qū)域縱向醫(yī)聯(lián)體建設(shè)的完善、我國(guó)環(huán)境公共參與、政策制定中政府與公民的交互作用等議題。本文研究的民政基本公共服務(wù)均等化政策是我國(guó)公共政策領(lǐng)域制度變遷的重要內(nèi)容，涉及國(guó)家、各級(jí)政府、社會(huì)組織等多元行動(dòng)者，行動(dòng)者之間的博弈與合作共同影響了民政基本公共服務(wù)均等化政策的變遷與實(shí)施效果。

（三）民政基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀研究

學(xué)界對(duì)民政基本公共服務(wù)并沒有一個(gè)共識(shí)性的精準(zhǔn)定義，本研究認(rèn)為，民政基本公共服務(wù)是指以民政部門為主導(dǎo)、以國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為依據(jù)、政府無條件提供、覆蓋全體公民且滿足公民最低需求、保障其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的公共服務(wù)，主要包括基本社會(huì)服務(wù)、殘疾人基本公共服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域，涵蓋社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、基本殯葬服務(wù)、殘疾人救助與康復(fù)、養(yǎng)老服務(wù)與兒童照顧等狹義上的社會(huì)福利事務(wù)。民政基本公共服務(wù)的均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化和群體均等化三個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會(huì)均等。目前對(duì)于我國(guó)民政基本公共服務(wù)政策的研究較為缺乏，相關(guān)研究主要集中于基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀分析，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化存在的現(xiàn)實(shí)困境的分析主要集中于：供給總量不足；供需結(jié)構(gòu)失衡；城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間供給不均衡；提供主體未實(shí)現(xiàn)多元化。

（四）理論構(gòu)思與研究框架

基于上述理論和文獻(xiàn)回顧，我們從政策變遷和制度理性選擇的雙重視角來考察民政基本公共服務(wù)均等化存在的政策問題。首先，對(duì)民政基本公共服務(wù)均等化的政策進(jìn)行文本梳理，在政策變遷的梳理當(dāng)中分析具體政策的演進(jìn)過程，及其在政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)存在的問題。其次，基于制度理性選擇理論分析我國(guó)民政基本公共服務(wù)均等化存在的政策困境，這是多方行動(dòng)者在一個(gè)行動(dòng)舞臺(tái)中共同參與行動(dòng)情境的綜合作用的結(jié)果，通過分析行動(dòng)者之間的互動(dòng)以及行動(dòng)者與行動(dòng)情境的相互影響發(fā)現(xiàn)造成均等化政策困境的內(nèi)在障礙。最后，在制度理性分析框架下，針對(duì)民政基本公共服務(wù)均等化存在的政策困境，提出相應(yīng)的推進(jìn)路徑。

三、中國(guó)民政基本公共服務(wù)均等化政策的發(fā)展歷程：1978-2018年

本研究依據(jù)改革開放40年政策推進(jìn)中不同時(shí)間段內(nèi)基本公共服務(wù)政策的施政重點(diǎn)，將民政基本公共服務(wù)均等化政策劃分為四個(gè)階段。

（一）以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，基本公共服務(wù)供給失衡（1978—2003年）

十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放的序幕，全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，主要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)體制改革與GDP的增長(zhǎng)，這一時(shí)期追求的是“發(fā)展型政府”，與此相適應(yīng)的基本公共服務(wù)價(jià)值觀是“效率優(yōu)先、兼顧公平”以及“城鄉(xiāng)分割、以城為主”。由于政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于優(yōu)先地位而忽略了社會(huì)發(fā)展，所以這一時(shí)期的民政基本公共服務(wù)發(fā)展緩慢，“基本公共服務(wù)”的概念尚未提出，民政基本公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域：1983年批準(zhǔn)成立了中國(guó)肢體傷殘康復(fù)研究中心和中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)，1986年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行殘疾人抽樣調(diào)查的通知》后，國(guó)務(wù)院相繼于1988年、1991年、1996年、2001年發(fā)布了四個(gè)關(guān)于殘疾人事業(yè)的五年發(fā)展規(guī)劃綱要，并于1990年正式頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域：1991年人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《兒童權(quán)利公約》的決定，1996年頒布了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，1997年頒布了《殯葬管理?xiàng)l例》。這一階段，我國(guó)基本公共服務(wù)體制城鄉(xiāng)二元分割，在戶籍制度基礎(chǔ)上，部分地區(qū)的基本公共服務(wù)供給存在城鄉(xiāng)兩套不同的供給政策，城市的供給水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村。同時(shí)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村的基本公共服務(wù)逐漸喪失了供給主體，城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大。除此之外，由于城市的基本公共服務(wù)是由單位提供的，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，單位之間提供公共服務(wù)的差距逐漸拉大。政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革背景是緊密相關(guān)的。

（二）初步提出基本公共服務(wù)均等化，政策目標(biāo)逐步明晰（2004—2006年）

基本公共服務(wù)差距擴(kuò)大，不利于維護(hù)社會(huì)公平更好地滿足民眾公共服務(wù)的需求。2005年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“健全扶持機(jī)制，按照公共服務(wù)均等化原則，加大國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，公共服務(wù)均等化的表述首次進(jìn)入中央文件，正式開啟了我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展歷程。2006年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出了“基本公共服務(wù)均等化”的概念，強(qiáng)調(diào)了區(qū)域協(xié)同發(fā)展，縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的地區(qū)均等。同年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》從公共財(cái)政的角度提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)，將基本公共服務(wù)均等化提高到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重大問題的戰(zhàn)略高度。在殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域：2004年開展了第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶助貧困殘疾人工作的意見》，強(qiáng)調(diào)殘疾人扶貧工作的重要性。2006年發(fā)布的《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年-2010年）》提出要從殘疾人的康復(fù)、教育、社會(huì)保障與就業(yè)等九大方面入手，建立健全改善殘疾人參與社會(huì)生活的長(zhǎng)效機(jī)制。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，2006年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》強(qiáng)調(diào)了要加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。這一時(shí)期，中央政府對(duì)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)逐漸明確，均等化的重點(diǎn)在于健全扶持機(jī)制、加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，但如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化尚未提及。民政基本公共服務(wù)仍然以碎片化的方式發(fā)展，但殘疾人救助與康復(fù)和養(yǎng)老服務(wù)開始呈現(xiàn)系統(tǒng)化發(fā)展趨勢(shì)，并開始注重體系、機(jī)制的建立。

（三）縮小城鄉(xiāng)差距，重視殘疾人保障（2007—2010年）

2007年10月，黨的十七大報(bào)告提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”。在此基礎(chǔ)上，2008年10月中共十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合”。這一時(shí)期基本公共服務(wù)均等化的政策反映了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大、基尼系數(shù)不斷上升、馬太效應(yīng)逐漸形成的現(xiàn)狀，這嚴(yán)重影響了社會(huì)公平與農(nóng)村居民的獲得感。政府將縮小城鄉(xiāng)差距列為基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，但基本公共服務(wù)的范圍尚不明確，制度建設(shè)未形成體系，基本公共服務(wù)均等化的具體政策尚未出臺(tái)。這一時(shí)期民政基本公共服務(wù)的發(fā)展主要體現(xiàn)在殘疾人保障方面，相繼修訂和出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》《殘疾人公約》《殘疾人就業(yè)條例》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人體育工作的意見》，逐步以法律法規(guī)的形式落實(shí)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》中的事項(xiàng)與要求，但社會(huì)服務(wù)發(fā)展較慢，且民政基本公共服務(wù)尚未提及均等化。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善公共服務(wù)服務(wù)體系（2011年至今）

2011年《十二五規(guī)劃綱要》提出建立健全基本公共服務(wù)體系，“明確基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加快完善公共財(cái)政體制，合理劃分中央與地方管理權(quán)限”，并首次明確設(shè)定了9大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)范圍和25個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。通過明確基本公共服務(wù)的范圍來有效控制社會(huì)福利的供給，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)基本公共服務(wù)的制度建設(shè)。2012年5月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》設(shè)計(jì)了九大基本公共服務(wù)的制度性安排，提出要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置，縮小基本公共服務(wù)水平差距。同年11月，黨的十八大報(bào)告明確提出：到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)。在這一時(shí)間安排的指引下，基本公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)進(jìn)程明顯加快：2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”；2014年修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，政府將基本公共服務(wù)均等化政策列入社會(huì)制度創(chuàng)新的議程之中，并配套其他社會(huì)制度、財(cái)政制度的創(chuàng)新，加強(qiáng)制度建設(shè)的系統(tǒng)性與規(guī)范性；2017年國(guó)務(wù)院頒布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，明確了基本公共服務(wù)均等化的主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以貧困地區(qū)和貧困人口為重點(diǎn)，確保貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。同年，黨的十九大報(bào)告指出“到2035年，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)”。這一時(shí)期基本公共服務(wù)的政策體系建設(shè)得到極大發(fā)展，相應(yīng)的配套政策不斷完善，并且明確了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的具體時(shí)間安排與主要目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)差距依然是均等化關(guān)注的重點(diǎn)。而民政基本公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)尚處于起步階段，碎片化發(fā)展是其基本特征，統(tǒng)一的民政基本公共服務(wù)政策尚未出臺(tái)，均等化也尚未提及。在殘疾人領(lǐng)域：相繼出臺(tái)了《殘疾人教育條例》《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，繼續(xù)完善殘疾人基本公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)殘疾人保障的體系建設(shè)。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域：完善了老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)救助、殘疾兒童康復(fù)、困境兒童保障、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛等方面的行政法規(guī)，但社會(huì)服務(wù)體系尚未建構(gòu)，并且現(xiàn)有的法規(guī)并未明確各級(jí)政府、各個(gè)部門之間的分工與權(quán)責(zé)。

四、民政基本公共服務(wù)均等化政策存在的困境

民政基本公共服務(wù)均等化政策作為一種再分配的社會(huì)政策，是一種控制社會(huì)變遷的選擇機(jī)制。蒂特馬斯歸納了“社會(huì)政策”的普遍定義中均含有的三個(gè)目標(biāo)——行善、經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、再分配，這三個(gè)目標(biāo)共同指向了政府干預(yù)，由此可見，政府是民政基本公共服務(wù)均等化政策的首要責(zé)任主體。從制度理性選擇的分析框架來看，責(zé)任主體在制度設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行等方面存在著諸多問題。

（一）行動(dòng)舞臺(tái)結(jié)構(gòu)不完善

1.范圍界定不清。2017年3月，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》以清單化的方式明確了基本公共服務(wù)的范圍，各省也在此基礎(chǔ)上根據(jù)各省實(shí)際制定出基本公共服務(wù)的項(xiàng)目清單。但民政公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)挿?，?duì)象眾多，而在現(xiàn)有的社會(huì)政策中民政基本公共服務(wù)的范圍尚不明確，允許的行為集合及其與產(chǎn)出關(guān)聯(lián)的未知會(huì)給參與者采取行動(dòng)帶來不便，影響到參與者對(duì)行動(dòng)情境的控制、參與行動(dòng)的成本和收益以及參與者之間的博弈，并最終影響到行動(dòng)情境。所以，基本公共服務(wù)范圍的不確定，內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的尚未明晰，給各級(jí)民政部門推進(jìn)民政基本公共服務(wù)均等化造成極大的困擾。

2.配套政策不完善。健全的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)民政基本公共服務(wù)均等化的重要保障。早在2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中就提出，要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域”，2014年修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”。但是目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)展緩慢，制度仍然不完善，特別是沒有建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的民政基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，且缺乏必要的全國(guó)性合理統(tǒng)籌制度，地方政府間縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，地方財(cái)政區(qū)域間調(diào)配困難，區(qū)域內(nèi)財(cái)政能力無法達(dá)到大致均衡的狀態(tài)。因此，無法通過轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)民政基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而緩解了區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的供需矛盾。

3.缺乏多主體參與。民政基本公共服務(wù)均等化事業(yè)尚處于起步階段，在基本公共服務(wù)的提供主體是政府，政策制定的主體也必然是政府，政策制定過程中參與者集合的單一化導(dǎo)致社會(huì)組織與公眾對(duì)決策的控制層次被大大降低，其參與收益也被降低。雖然《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出要加強(qiáng)多元供給機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，大力發(fā)展社會(huì)組織，推廣PPP模式等，但并未強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公眾要從根本上參與到民政基本公共服務(wù)中來，即參與到民政基本公共服務(wù)均等化的政策制定中。

（二）范圍規(guī)則模糊與權(quán)責(zé)不清

1.各級(jí)政府事權(quán)交疊，責(zé)任劃分不清。各級(jí)政府作為在民政基本公共服務(wù)均等化這一行動(dòng)情境中的共同行動(dòng)者，用經(jīng)濟(jì)人模型加以分析，他們都期望自己受益的凈值最大化。地方政府尤其是基層政府，作為民政基本公共服務(wù)均等化的主要執(zhí)行者，在行動(dòng)過程中追求自身利益最大化目標(biāo)，即地方政府通過優(yōu)化民政基本公共服務(wù)來獲得民眾的支持和上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)。由于允許行動(dòng)的集合中范圍規(guī)則模糊、各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分不清，單一行動(dòng)者為民政基本公共服務(wù)均等化這一共同任務(wù)做了多少有效的貢獻(xiàn)就變得難以判斷，當(dāng)這種高昂投入度量困難時(shí)，單個(gè)行動(dòng)者就存在采取投機(jī)行為的激勵(lì)，例如推卸責(zé)任，減少投入等。同時(shí)，權(quán)責(zé)不清還降低了各級(jí)政府橫向與縱向之間的聯(lián)動(dòng)性，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)碎片化，加劇了民政基本公共服務(wù)的區(qū)域不均衡以及服務(wù)供給的低效率。

2.效率低下。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在既定的制度框架下，若參與者行為能夠增加勞動(dòng)產(chǎn)出，那么制度就是有效率的；但是若相關(guān)制度無法適應(yīng)參與者或者實(shí)施主體的真正需求，那么將很難產(chǎn)生真正的價(jià)值與意義，更沒有所謂“效率”了。在政府主導(dǎo)民政基本公共服務(wù)供給的模式中（包括政府直接生產(chǎn)模式與政府購(gòu)買模式），由于生產(chǎn)專業(yè)化程度不高、政府角色定位不清以及供需雙方聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，導(dǎo)致民政基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率不高，服務(wù)供給與需求不相匹配等問題較為嚴(yán)重。在供給總量不足的前提下，民政基本公共服務(wù)支出的浪費(fèi)加重了供需矛盾。

（三）基本公共服務(wù)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏移

社會(huì)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要集中于：（1）經(jīng)濟(jì)效率，（2）融資均衡達(dá)成的公平，（3）再分配的公平，（4）問責(zé)制，（5）與普遍的道德的一致性，（6）適應(yīng)性。2012年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》報(bào)告指出：“把本規(guī)劃落實(shí)情況納入績(jī)效考核”。在民政基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)過程中，民政基本公共服務(wù)也日益成為官員政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，但在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)缺乏以再分配公平原則為導(dǎo)向的政策評(píng)估機(jī)制。民政部的統(tǒng)計(jì)月報(bào)、統(tǒng)計(jì)季報(bào)和統(tǒng)計(jì)公報(bào)均以財(cái)政支出、機(jī)構(gòu)與設(shè)施數(shù)量、受眾人數(shù)作為統(tǒng)計(jì)口徑，其評(píng)價(jià)指標(biāo)屬于“投入過程”的指標(biāo)，缺少對(duì)民政基本公共服務(wù)均等化效果、服務(wù)供給質(zhì)量等“績(jī)效”性指標(biāo)的量化統(tǒng)計(jì)。民政基本公共服務(wù)均等化政策表現(xiàn)出“重制定、重執(zhí)行、輕績(jī)效”的特征，這種重視供給側(cè)而忽視需求側(cè)、重視投入端而忽視產(chǎn)出端的管理評(píng)估機(jī)制易導(dǎo)致公共服務(wù)提供的低效率和浪費(fèi)，不利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

（四）多元主體監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)利支持

規(guī)則作為一項(xiàng)影響行動(dòng)情境的變量，不但可以解釋參與者的行動(dòng)及其結(jié)果，還具有規(guī)范參與者在行動(dòng)舞臺(tái)內(nèi)的相互關(guān)系的功能。行動(dòng)情境受到七種規(guī)則共同作用的影響，分別是：進(jìn)入和退出規(guī)則、職位規(guī)則、范圍規(guī)則、權(quán)威規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則和償付規(guī)則，監(jiān)督機(jī)制所涉及的規(guī)則屬于權(quán)威規(guī)則。傳統(tǒng)政策監(jiān)督機(jī)制以行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督為主，比如上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和同級(jí)部門之間監(jiān)督，這屬于內(nèi)部的主管監(jiān)督和職能監(jiān)督。行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督則較為薄弱，如公眾、媒體、社會(huì)組織、第三方組織等。《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出“要建立政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的良性互動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)政務(wù)公開和政府信息公開，拓展公眾參與渠道，定期開展基本公共服務(wù)需求分析和社會(huì)滿意度調(diào)查”以及“要依法接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，接受社會(huì)和人民群眾監(jiān)督”，但當(dāng)權(quán)威規(guī)則的設(shè)定未賦予民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督以足夠的權(quán)利支持，當(dāng)它們?nèi)狈?duì)政府決策足夠的影響力或政府缺乏回應(yīng)性時(shí)，這些監(jiān)督形式將形同虛設(shè)。民政基本公共服務(wù)均等化政策的實(shí)施主體與與監(jiān)督主體身份的重復(fù)性導(dǎo)致了監(jiān)督的復(fù)雜性。在多層規(guī)則的分析框架中，在憲法情境中的監(jiān)督規(guī)則將通過憲法性的使用規(guī)則、集體選擇應(yīng)用規(guī)則、操作性的應(yīng)用規(guī)則層層遞進(jìn)，最終影響民政基本公共服務(wù)的供給與再分配。

五、民政基本公共服務(wù)均等化政策的實(shí)現(xiàn)路徑

提供公共服務(wù)毫無疑問需要社會(huì)政策和社會(huì)行政來實(shí)現(xiàn)，社會(huì)行政需要進(jìn)行價(jià)值判斷和選擇，以管理取代行政可以解決效率問題，但無法解決價(jià)值選擇的問題。社會(huì)政策是關(guān)乎社會(huì)目的及其選擇的問題，要處理的都是關(guān)于選擇與變遷、個(gè)體自由與集體責(zé)任的兩難矛盾，而個(gè)人平等與社會(huì)平等之間的沖突，正是問題的關(guān)鍵。如何在民政基本公共服務(wù)均等化政策中處理這一關(guān)鍵問題，如何在政策的各個(gè)環(huán)節(jié)中完善社會(huì)行政，化解個(gè)人平等與社會(huì)平等之間的沖突，是推進(jìn)民政基本公共服務(wù)均等化政策過程中需要解決的主要問題。

（一）加快民政基本公共服務(wù)的政策體系化建設(shè)

“十二五”以來我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)政策不斷完善，但尚未形成體系，且具體落實(shí)到民政基本公共服務(wù)均等化方面的社會(huì)政策還很少。一是要以清單化的形式明確民政基本公共服務(wù)的范圍，在全國(guó)性的明確的范圍界定的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府可根據(jù)實(shí)際情況略作調(diào)整。二是在《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確在基本生活救助、殘疾人服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的事權(quán)劃分與財(cái)政承擔(dān)比例，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的民政基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制、合理的政府間縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付制度，在各級(jí)政府責(zé)任劃分明確的基礎(chǔ)上賦予地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)。三是配合《中華人民共和國(guó)慈善法》等一系列社會(huì)組織相關(guān)政策，積極培育社會(huì)組織，不僅要鼓勵(lì)社會(huì)組織參與民政基本公共服務(wù)的供給，更要鼓勵(lì)社會(huì)組織參與民政基本公共服務(wù)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，形成一個(gè)完善的鼓勵(lì)社會(huì)組織參與民政基本公共服務(wù)均等化的政策體系，避免發(fā)生政策間的沖突或單一政策鼓勵(lì)參與的失效。

（二）明晰民政基本公共服務(wù)的責(zé)任劃分

目前，我國(guó)民政基本公共服務(wù)均等化政策執(zhí)行的低效率主要由政府間關(guān)系矛盾所導(dǎo)致，主要包括縱向和橫向府際關(guān)系矛盾兩個(gè)方面?？v向府際關(guān)系矛盾主要體現(xiàn)在，一方面，基本公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱；另一方面，中央與地方在促進(jìn)均等化過程中的目標(biāo)定位分工不明。橫向府際關(guān)系矛盾主要體現(xiàn)在：“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。針對(duì)中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)和適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)邊界不清，交叉重疊，制約民政基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，應(yīng)該在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》基本公共服務(wù)清單和重點(diǎn)任務(wù)方案以及《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的基礎(chǔ)上，明確民政基本公共服務(wù)范圍內(nèi)各項(xiàng)服務(wù)的牽頭單位與責(zé)任單位，細(xì)化各部門的分工，在明確責(zé)任與分工的前提下，界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任，通過建立合理的地方政府間縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度使事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。同時(shí)，轉(zhuǎn)變管理理念和目標(biāo)導(dǎo)向，把實(shí)現(xiàn)民政基本公共服務(wù)均等化作為衡量各級(jí)政府績(jī)效的一個(gè)約束性指標(biāo)，促使地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)由“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)”轉(zhuǎn)向“以民政基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)”。

（三）加快建立以再分配公平為結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估機(jī)制

準(zhǔn)確的評(píng)估機(jī)制是加強(qiáng)有效監(jiān)管的前提，應(yīng)完善民政基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)以再分配公平原則為導(dǎo)向的政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制。其評(píng)估機(jī)制應(yīng)包含三個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)民政基本公共服務(wù)的均等化，二是民政基本公共服務(wù)與國(guó)家基本公共服務(wù)的均等化，三是特殊民政對(duì)象與一般民政對(duì)象的基本公共服務(wù)均等化。該評(píng)估機(jī)制應(yīng)建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，通過量化的方式衡量這三個(gè)方面的績(jī)效而非投入，增加與需求相匹配的服務(wù)供給，減少無法有效促進(jìn)再分配公平的財(cái)政投入浪費(fèi)，在緩解民政基本公共服務(wù)供給總量不足的同時(shí)，切實(shí)提升民政基本公共服務(wù)均等化水平。

（四）建立民政基本公共服務(wù)均等化的多元監(jiān)督機(jī)制

建立中國(guó)特色的多元監(jiān)督機(jī)制必須強(qiáng)化外部監(jiān)督。一是要關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織作為溝通政府與社會(huì)的橋梁，在促進(jìn)社會(huì)各階層之間的交流、有效緩解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督方面功不可沒。首先，完善社會(huì)組織政策，為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，并對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砗鸵龑?dǎo)。其次，完善民政基本公共服務(wù)相關(guān)政策及社會(huì)組織相關(guān)政策，使社會(huì)組織得到政府和法律法規(guī)的授權(quán)參與民政基本公共服務(wù)的監(jiān)督，加強(qiáng)社會(huì)組織參與監(jiān)督的合法性與正當(dāng)性。二是要將政府民政基本公共服務(wù)的供給職能與監(jiān)督職能分開，這是進(jìn)行多元主體有效監(jiān)督的前提。建立科學(xué)有效的多元監(jiān)督體系，需要依靠政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體及公眾，形成監(jiān)督合力。特別是要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，大力曝光民政基本公共服務(wù)存在的各類問題，引導(dǎo)各類供給主體主動(dòng)、科學(xué)、公正地提供服務(wù)。三是制定《民政基本公共服務(wù)監(jiān)督條例》，明確公眾、社會(huì)組織、新聞媒體在民政基本公共服務(wù)監(jiān)督過程中的權(quán)力行使，保證各相關(guān)主體在監(jiān)督過程中協(xié)調(diào)配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能耦合，確保民政基本公共服務(wù)的均等化。