公共政策審計相關問題探討及改進建議

●張 琨 楊鳳鳴

一、引言

公共政策作為謀劃全局和解決實際問題的工具，具有多元性和多樣性特征，這里的政策主要是指社會公共領域，需要政府動用所擁有的公權力，按照社會公共價值來衡量和協(xié)調各方利益。在托馬斯·戴伊等人提出的“政府行為”理論中，把政府履職的一切事務認為是公共政策，強調政府是政策制定的主體。而詹姆斯·安德森把公共政策定義為某一主體為解決事務或社會實際問題進行有意識的行動，政策的制定行為主體不僅僅局限在政府，而是多元化的，注重政策的制定是以解決問題為目的導向的一種自覺意識，強調解決社會問題的能力。即所謂的“政者，正也”，其本義是規(guī)范、控制，而“策，謀術也”，其本義是計謀、謀略?？梢钥闯?，公共政策與人們現(xiàn)實生活中的社會規(guī)范和治理是分不開的，在經濟社會不斷變化和發(fā)展的階段，社會需要相應的制度安排來規(guī)范社會秩序和進行社會治理。在我國社會發(fā)展進程中，公共政策作為政府制定的社會制度和社會規(guī)范，最大限度滿足公眾需求以及平衡社會不同主體間的利益，在其責任和能力范圍內以解決社會公共問題為宗旨制定一系列措施。公共政策的實施是通過相應的技術和法定程序，經過社會不同主體間不斷博弈、競爭與合作的一項民主活動。

但是針對公共政策領域中的政策審計則不同，它是根據(jù)審計方法，利用已有的審計資源，應用審計相關職能，依據(jù)相應指標和制定的準則，在公共政策實施的過程中對公共政策的執(zhí)行情況和結果進行測評。其中，公共政策執(zhí)行過程是指執(zhí)行機構和人員在實施公共政策整個過程，即從資源分配到形成績效的過程，審計的內容主要是在執(zhí)行過程中對具體事務進行管理和控制，并有效收集信息和建立反饋機制，檢測政策執(zhí)行中的成本和效率。具體包括審計政策執(zhí)行的組織、審計政策執(zhí)行過程和審計政策執(zhí)行的時間三個步驟。公共政策測定則是按照審計法定程序，運用績效方法對政策進行定性、定量判斷的一種評價行為，綜合各方面的有效信息和資源，作為對公共政策實施以及后續(xù)變化、改進或者制定新政策的依據(jù)。

應該說，公共政策審計具有以下特征：一是審計對象范圍較廣。公共政策審計相對于一般審計來說，所要審計的對象更為廣泛，具體的要求也更高。因為公共政策往往是國家發(fā)布制定關于政治、經濟、文化等領域的相關政策，以實現(xiàn)國家治理為目標。二是公共政策審計表現(xiàn)出階段性特征。公共政策從政府制定到產生效果，是一個向下逐層傳導的過程，主要包括政策制定和執(zhí)行階段，在政策具體實施的不同階段，審計所要關注的重點和對象都不一致。在政策執(zhí)行階段，審計的關注點是考查政策的內容、標準是否統(tǒng)一，執(zhí)行過程是否流暢，執(zhí)行結果是否達到初定要求，政策執(zhí)行部門是否存在弄虛作假、失職瀆職等行為。因此，公共政策審計在不同階段主要以審計為手段向立法機構提供意見和決策依據(jù)。三是審計要有全局觀。國家在制定公共政策時要考慮各方利益，對社會不同利益集團之間的價值訴求進行綜合平衡，所以政策出臺是從政府治理的全局性出發(fā)，在進行公共政策審計時，不同于一般審計思路，而是要將審計重點放在社會發(fā)展方向，從而發(fā)揮國家審計信息收集和處理的能力來揭示問題、分析問題和反映問題。

二、公共政策審計是政府活動的組成部分

公共政策審計是對公共政策的執(zhí)行情況和政策實施的效果進行評價，是對公共政策進行糾偏的一種方法。因為政府通過制定公共政策對社會進行治理，動用公共資源來協(xié)調和處理社會公共事務，需要有一套公共政策評估機制對其執(zhí)行進行糾偏，審計就是對公共政策執(zhí)行糾偏的工具，因此公共政策審計是政府活動的重要組成部分。

（一）公共政策審計的標準體系

在具體實施過程中，作為政府公共政策制定、執(zhí)行、分析的一套監(jiān)督體系，公共政策審計有著嚴格的標準框架結構。公共政策審計的標準主要包括：效率效果標準、回應性標準、充足性標準、公平性標準、適宜性標準等。效率效果標準主要是衡量某項政策所需的投入量和產出量之間的最優(yōu)化配置，尤其關注政策實施的實際效果與目標價值是否相符；充足性標準關注的是政策公布出來在多大程度上可以解決所出現(xiàn)的全部問題；公平性標準主要衡量政策效果是否達到了效率、效能和充足的程度，如果沒有達到預想的效果，則說明該項政策還有待改進，不能說是一項成功的政策；回應性標準是政策實施對社會產生宏觀影響后，社會對該項實施政策的滿足程度進行回應的情況；適宜性標準是對政策實施后的一個總體評價，即政策目標和結果在追求效率的同時，是否做到了兼顧公平。

（二）公共政策審計本質分析

從對公共政策活動的本質分析可以看出，政府主要運用公共資源制定政策對社會進行治理和處理社會相關事務。政策的出臺關乎整個社會公眾利益，政策的實施必定會涉及公平、公正等問題，具有公共性的政策在制定執(zhí)行過程中出現(xiàn)阻礙因素時，就需要有一套相應的監(jiān)督機制運行，從而對公共政策的實施效果進行評估分析并及時進行糾偏。審計便可以為公共政策進行糾偏，保證政策的制定實施實現(xiàn)社會公平，理順公共秩序，這也就自然成為了公共政策活動的一部分。

正如羅伯特·羅茨所強調的那樣，國家治理作為一種新的社會管理方式，它的存在要有相應的約束監(jiān)督機制才是一個完整框架，否則就會出現(xiàn)權力膨脹和尋租的空間。國家審計自然成為治理國家組織框架中必不可少的組成部分，從而可以滲透到政策實施的管理過程中。但在這個組織框架內，國家審計又保持本身的獨立性，在自身領域作出職業(yè)判斷，提出治理國家的專業(yè)建議，促進國家治理水平的提升。因此，一項被社會認可的公共政策必然具備相應的糾偏工具和監(jiān)督機制。

國家審計部門作為專門監(jiān)督經濟運行規(guī)范的機構，以第三方獨立職業(yè)角度來審查公共資源是否規(guī)范合理進行分配，其本質是為國家治理社會保駕護航，保障國家治理權力的運行符合既定的目標安排。審計部門承擔了監(jiān)督和糾正公共政策的職能，是對其程序公正性和結果效率性評判的有力工具，并作為一種反饋機制而存在。審計所具有的天然的專業(yè)性、獨立性特征，使得其在公共政策活動中起到了重要的政策執(zhí)行糾偏和結果評估作用。

三、對公共政策審計的內在機理分析

（一）公共政策審計在國家治理中的作用

審計作為第三方監(jiān)督機構，具有很強的專業(yè)性特點。公共政策審計根據(jù)自身標準和方法，應該做到從政策方案規(guī)劃、到政策執(zhí)行以及政策實施后的結果所呈現(xiàn)的效果進行全過程的評價分析，以判斷一項政策調整思路和主要方向。因此，公共政策審計是政策實施的重要一環(huán)，其主要作用表現(xiàn)在以下方面。

第一，通過審計評價公共政策執(zhí)行情況。政策的制定出臺是經過多方共同努力權衡的結果。但在具體實施過程中，有很多不可預測因素變化阻礙政策的正常運行，使其往往無法達到預期目標，要盡可能遏制這些不可估量的情況出現(xiàn)，這就要求在政策執(zhí)行過程中通過外部監(jiān)督和內部控制，通過審計的力量跟蹤調查、分析和判斷，及時預防并給出調整的建議。

第二，通過審計可以評估政策走向。一項政策實施后一般會根據(jù)實際運行情況所發(fā)生的變化作出調整：一是維持原有的政策方針，二是根據(jù)實際情況進行局部調整，三是與實際情況違背直接廢止或出臺新的政策來代替。政策走向依據(jù)必須根據(jù)對公共政策的全面系統(tǒng)討論和科學合理的評估，根據(jù)執(zhí)行中的新情況和問題進行審計再作出抉擇。

第三，通過審計可以促進公共政策制定的科學化。制定和完善公共政策的模式總在隨著社會條件不斷優(yōu)化和政府活動的日益豐富而不斷變化，缺乏實際操作的公共政策必定會遭到實踐摒棄。只有在制定政策時引進監(jiān)督機制，通過科學合理的方法進行審計評估，用發(fā)展的眼光去反思政策制定中的不合理因素，才能不斷使政策制定和執(zhí)行逐步走向科學化。而公共政策審計就是一種有效的執(zhí)行反饋工具，保障政府制定公共政策時根據(jù)科學論證、執(zhí)行公正、結果公平的導向、沿著為社會公眾謀利益的方向前進。

（二）我國在公共政策審計中存在的困境

第一，公共政策審計范圍缺乏明確指向。公共政策本身包含的范圍寬泛，涉及政治、經濟、社會等各個領域，審計作為一種應用工具，哪些政策需要關注以及需要專門審計并沒有明確界定，使得審計機關在操作和實施中存在困境，對外界釋放的信息不清楚，容易引發(fā)疑慮，產生抵觸情緒。

第二，公共政策審計的邊界缺乏界定。對公共政策進行審計意味著其整個實施過程將被納入審計監(jiān)督視野，這必然會涉及審計權力與其他相關的行政管理權出現(xiàn)相互交叉的現(xiàn)象。因此，面臨的壓力會來自多個方面，這時審計機關既不能無所作為，也不能減小監(jiān)督力度，更不能“越俎代庖”，這就要求對公共政策審計權力職能要有一個清晰的認識。

第三，對公共政策審計結果執(zhí)行難度大。由于對公共政策進行審計，完全不同于其他的專項審計，審計時所運用的方式和流程與其他審計以經濟事項為審計對象并不相同，因此，公共政策審計監(jiān)督是對公共政策行為進行建議來促使政策制定部門加以改進，對實施中政策不合理的內容和環(huán)節(jié)加以調整，從這個方面來說，審計機關對公共政策的審計缺乏足夠的約束力和權威性。

面對公共政策審計中存在的問題，審計部門提出要緊緊圍繞財政預算績效管理制度改革，主抓主管領導經濟責任審計，將經濟責任審計與預決算執(zhí)行審計等重大政策相結合，逐步形成政府性資金和公共政策運行的審計監(jiān)督機制。只有客觀評估國家機構履職的相關決策，注重經濟責任和社會效益，保障市場環(huán)境安全運行，才能夠充分發(fā)揮公共政策審計評估在經濟運行過程的建設性作用。

四、對我國公共政策審計的對策與建議

（一）完善相關的法律法規(guī)

我國關于審計的法律法規(guī)一直在不斷完善，但公共政策審計缺乏專門法律法規(guī)，我國現(xiàn)行審計的范圍及內容在法治層面還不完善，尤其在針對公共政策的評價上，還沒有充分發(fā)揮審計的作用。公共政策審計作為一項超越常規(guī)審計的審計形式，其權威性依賴于法律的保護。可以借鑒發(fā)達國家現(xiàn)行的公共政策審計的法律法規(guī)，結合我國實際國情，以法律的形式明確公共政策審計的責任和權限，使審計工作人員有法可依，在審計過程中更有說服力和權威性，避免因個人的主觀性而降低審計的質量和效率。

（二）提高公共政策審計隊伍的專業(yè)化程度

公共政策審計不僅要求審計人員掌握財會知識，還應理解經濟學、管理學、社會學等多學科知識，站在政策制定者角度思考問題。審計人員應通過互聯(lián)網、廣播電視、期刊和會議等多種渠道閱讀各種政策文件，以了解政策制定者的思路。政策分析和其他與政策相關的工作應盡可能地建立在基于事實的分析上，強調制定和評估政策的成本效益。這就要求審計人員要基于合理、客觀信息來分析，并提供專業(yè)的審計評估報告。因此，擴大審計人員隊伍，提高審計人員專業(yè)素質和水平至關重要，這就要求政府審計部門不僅要重視公共政策審計工作，還需要培養(yǎng)專業(yè)隊伍人才，構建合理梯度的人才結構，優(yōu)化人員隊伍專業(yè)水平并增強整個審計隊伍的政治敏感性。

（三）對公共政策的制定和執(zhí)行過程進行審計

一項政策從制定到執(zhí)行需要較長一段時間和過程，傳統(tǒng)的審計模式只關注政策執(zhí)行后的審計，忽略了政策制定和實施過程的審計，因此，需要增加一項流程來審查政策制定過程，并且審計機關應關注政策執(zhí)行過程中落實情況與政策制定時的要求是否實現(xiàn)了內容和標準上的高度統(tǒng)一，如果政策執(zhí)行過程中執(zhí)行部門存在瀆職、貪污腐敗和弄虛作假等問題，應將結果及時向有關部門和社會公眾公布，確保公共政策的落實到位。此外，應將績效審計理念引入公共政策審計。

（四）加快審計信息化建設

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)信息電子化應用越來越廣泛，審計信息化建設是審計系統(tǒng)一場深刻的革命，是未來審計的主要方式和手段。內部審計信息化已不是傳統(tǒng)審計業(yè)務的簡單擴展，因為信息技術不單影響傳統(tǒng)審計人員執(zhí)行鑒證業(yè)務的能力，更重要的是，信息資產成為最有價值的資產，和傳統(tǒng)資產一樣需要掌控，同時需要審計人員提供對信息資產控制的評價。這就要求審計積極探索“總體分析、系統(tǒng)研究、疑點發(fā)現(xiàn)、分散核實、精確定位”的數(shù)字化審計方式，適應大數(shù)據(jù)背景下的審計工作，不斷提升業(yè)務數(shù)據(jù)分析能力從而提升審計監(jiān)督能力。在審計項目實施過程中，應成立數(shù)據(jù)分析小組，深入挖掘所收集信息的內在聯(lián)系，運用數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)找出相應問題并編制數(shù)據(jù)分析報告，切實提高審計的軟實力。同時充分利用審計硬件環(huán)境，全面調動審計人員的工作主動性和創(chuàng)造性，有效發(fā)揮技術攻堅、整體突破的團隊作用，有力保障全局各類審計項目的計算機技術和數(shù)據(jù)需求，促進審計信息化建設再上新臺階。

（五）推動審計機構與其他政策評價主體的合作

公共政策評價的主體大多是行政機關內部專職人員直接或間接參與公共政策審計的執(zhí)行者。應該加強各主體之間的合作，同時引入第三方評估。第三方評估客觀上作為公共政策審計的補充手段，為政府誠信建設加分，同時可以集思廣益，使政策評價更合理?！?/p>

注釋：

①楊鳳鳴系本文通訊作者。