科學(xué)與民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的功能定位

劉衛(wèi)先

摘?要：尊重科學(xué)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)活動(dòng)構(gòu)成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的重要內(nèi)容。科學(xué)雖對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定起到一定的指導(dǎo)作用，但無(wú)法決定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的確定和選擇。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的確定和選擇是一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題，民主在其中起決定性作用。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的公共決策性決定了民主在其中的功能和作用，政府要與專(zhuān)家和社會(huì)公眾進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，還要考慮企業(yè)的承受能力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程可分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)值的選定三個(gè)階段，在這三個(gè)階段，科學(xué)因素與民主因素相互配合、共同作用，促成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);科學(xué)活動(dòng);民主參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）01-0087-06

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（本文中主要指環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)）從表面上看就是一系列數(shù)字和限值，其形成離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)。同時(shí)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)控制人的行為并實(shí)現(xiàn)一定環(huán)保目標(biāo)的手段，體現(xiàn)了一種價(jià)值判斷和選擇。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，這種價(jià)值判斷和選擇不應(yīng)是個(gè)別主體或者某一機(jī)構(gòu)的事情，而應(yīng)體現(xiàn)廣大利益相關(guān)者的訴求，以獲得政治合法性。探討科學(xué)和民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的功能定位，有助于增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性，從而有利于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的主體與邏輯

不同主體制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有不同的強(qiáng)制性，其制定行為的法律性質(zhì)也有所不同。這影響到科學(xué)與民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的功能發(fā)揮。

各國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式不一樣，但性質(zhì)差別不大，制定主體也有一定的相似性。在美國(guó)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身就是環(huán)境保護(hù)法規(guī)，甚至直接構(gòu)成環(huán)境保護(hù)法律的內(nèi)容，如《清潔空氣法》第二部分直接規(guī)定了“移動(dòng)源污染排放標(biāo)準(zhǔn)”。美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要由聯(lián)邦環(huán)保署根據(jù)各環(huán)保單行法（《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》《資源保護(hù)與回收利用法》《噪聲控制法》等）的授權(quán)制定并發(fā)布于聯(lián)邦公報(bào)上，每年編撰后納入《聯(lián)邦條例典》（Code of Federal Regulations）第40部分。①?gòu)穆?lián)邦層面看，美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是由立法機(jī)關(guān)直接制定或者由立法機(jī)關(guān)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的，其在法律性質(zhì)上就是一種規(guī)范性文件，具有法律約束力。因此，在美國(guó)，聯(lián)邦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定就是廣義的立法過(guò)程。歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要以環(huán)保指令的形式被制定和發(fā)布，而指令是歐盟所特有的一種法律形式。因此，歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是一種法律，其制定過(guò)程也就是一種立法過(guò)程。在日本，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要通過(guò)環(huán)境省公告和環(huán)境省令的方式被制定和發(fā)布。其中，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只是政府努力實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，一般由內(nèi)閣會(huì)議根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定決定，以環(huán)境省公告這種具有行政色彩的形式對(duì)外發(fā)布。②但在司法實(shí)踐中，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有法律效力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。③這在一定程度上倒逼環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定像立法那樣考慮社會(huì)公眾的態(tài)度。日本的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生法律約束力，是環(huán)境省在有關(guān)法律授權(quán)下以省令的形式制定和發(fā)布的，其制定過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種立法過(guò)程。

通常情況下，各國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程就是國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使委托立法權(quán)的過(guò)程。但是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定并不能由環(huán)境行政機(jī)關(guān)單獨(dú)決定或者由其委托科技組織或科技人員決定，而是在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下，在充分尊重有關(guān)專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由各方主體經(jīng)過(guò)交流、辯論直至達(dá)成共識(shí)，共同制定的。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)不同，二者的制定過(guò)程所遵循的邏輯有所不同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定最終是相關(guān)主體對(duì)什么質(zhì)量的環(huán)境狀況能夠接受的問(wèn)題，各方主體對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況的可接受性會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文明程度、科技水平、政治現(xiàn)實(shí)等的變化而變動(dòng)。政府的資源有限，其無(wú)法單獨(dú)決定也無(wú)力單獨(dú)提供社會(huì)公眾所滿意的環(huán)境質(zhì)量，在環(huán)境質(zhì)量的影響因素在科學(xué)上尚不能確定的情況下更是如此。環(huán)境是所有社會(huì)主體賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，因而環(huán)境狀況的可接受性應(yīng)是所有社會(huì)主體的可接受性，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)所有社會(huì)主體的意志。如何確保所有社會(huì)主體的環(huán)境訴求最終體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上？要實(shí)現(xiàn)這一目的，就要確保環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的每一個(gè)階段——從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估再到標(biāo)準(zhǔn)確定，都能體現(xiàn)所有社會(huì)主體的意志。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的主要功能是確保環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，在某種意義上，只要環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定了，相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的可選擇空間就是有限的，因而在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)科學(xué)的作用。下文主要從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)確定三個(gè)邏輯階段探討環(huán)境行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的前提下制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，科學(xué)和民主在其中應(yīng)當(dāng)扮演的角色和發(fā)揮的作用。

二、科學(xué)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的角色與功能

科學(xué)（這里指自然科學(xué)）是人類(lèi)對(duì)客觀世界的理性認(rèn)識(shí)，其主要任務(wù)是描述客觀世界，運(yùn)用觀察、實(shí)驗(yàn)、分析等方法揭示自然規(guī)律及事物之間相互作用的機(jī)理?？茖W(xué)既源于人類(lèi)的實(shí)踐，又指導(dǎo)人類(lèi)的活動(dòng)?？茖W(xué)的作用在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中表現(xiàn)得非常明顯，主要有以下三個(gè)方面。

1.尊重科學(xué)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)

制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)有效措施。要把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制在一定水平上，前提條件之一是弄清楚環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形成、遷移、惡化、減輕等方面的機(jī)理。在對(duì)某一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不甚了解的情況下盲目加以規(guī)制，結(jié)果可能是規(guī)制不力，達(dá)不到預(yù)想的規(guī)制效果，或者在規(guī)制該種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)造成了其他更嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。因此，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須尊重科學(xué)，以科學(xué)為指導(dǎo)?？茖W(xué)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的基礎(chǔ)性作用可以從環(huán)境基準(zhǔn)作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)依據(jù)這一點(diǎn)得到體現(xiàn)。環(huán)境基準(zhǔn)是一個(gè)科學(xué)概念，指某種物質(zhì)不產(chǎn)生環(huán)境危害的最大劑量或濃度。環(huán)境基準(zhǔn)的確定是一種純粹的科學(xué)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守科學(xué)規(guī)律，需要較長(zhǎng)時(shí)間。在一定程度上，科學(xué)家平時(shí)對(duì)環(huán)境基準(zhǔn)研究得越多越充分，所得出的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就越科學(xué)。環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)性在一定程度上體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家在特定領(lǐng)域內(nèi)基礎(chǔ)科學(xué)研究的連續(xù)性和前沿性。我國(guó)在很多領(lǐng)域的環(huán)境基準(zhǔn)數(shù)據(jù)不足，已經(jīng)嚴(yán)重影響到相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的完善和發(fā)展。有科學(xué)家指出，我國(guó)的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要參考美國(guó)、日本、蘇聯(lián)、歐盟等國(guó)家或地區(qū)的水質(zhì)基準(zhǔn)值和標(biāo)準(zhǔn)值確定，但水生生物具有明顯的生態(tài)地域性，其他國(guó)家的水質(zhì)基準(zhǔn)不能完全反映我國(guó)對(duì)水生生物保護(hù)的要求，參考或采用其他國(guó)家的水生態(tài)基準(zhǔn)來(lái)制定我國(guó)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅降低了我國(guó)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，還可能導(dǎo)致環(huán)境“欠保護(hù)”或“過(guò)保護(hù)”的風(fēng)險(xiǎn)。④這些關(guān)于我國(guó)水環(huán)境基準(zhǔn)狀況的描述適用于我國(guó)其他領(lǐng)域的環(huán)境基準(zhǔn)狀況。

確定環(huán)境基準(zhǔn)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容。在科學(xué)還沒(méi)有揭示出某種物質(zhì)的危害性之前，人們對(duì)其不加控制地利用，一旦科學(xué)研究證明其具有巨大的危害性，其被控制就為時(shí)不遠(yuǎn)了。⑤在確定哪種物質(zhì)的利用需要通過(guò)制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以控制的過(guò)程中，科學(xué)起到了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的作用。只要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估確定了某種物質(zhì)的環(huán)境基準(zhǔn)，確定該物質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)就具備了。換言之，科學(xué)在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定中起著基礎(chǔ)性作用。對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定而言，科學(xué)的作用更加明顯。例如，美國(guó)《清潔水法》針對(duì)不同污染源規(guī)定的不同類(lèi)型污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)都直接體現(xiàn)了各種技術(shù)，如BPT標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了最佳現(xiàn)有實(shí)用控制技術(shù)、BCT標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了最佳控制技術(shù)、BAT標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了最佳可得控制技術(shù)。⑥在某種意義上，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的確定就等于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定加上現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平。

2.科學(xué)活動(dòng)構(gòu)成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的重要內(nèi)容

一項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)草案的形成需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的過(guò)程，一般包括準(zhǔn)備基準(zhǔn)文件、科學(xué)評(píng)估、暴露或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政策評(píng)估、形成標(biāo)準(zhǔn)草案五個(gè)環(huán)節(jié)。其中，前三個(gè)環(huán)節(jié)都是純粹的科學(xué)活動(dòng)。收集、整理、更新毒理學(xué)數(shù)據(jù)、流行病學(xué)數(shù)據(jù)，為制定環(huán)境基準(zhǔn)做準(zhǔn)備，這是一個(gè)長(zhǎng)期的持續(xù)性活動(dòng)?？茖W(xué)評(píng)估是對(duì)環(huán)境基準(zhǔn)文件中的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，說(shuō)明其是否科學(xué)可靠，并基于科學(xué)可靠的數(shù)據(jù)給出短期或長(zhǎng)期暴露與不同健康效果之間的因果關(guān)系，同時(shí)對(duì)不確定因素進(jìn)行分析。暴露或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指量化分析人類(lèi)以及生態(tài)系統(tǒng)的暴露程度和風(fēng)險(xiǎn)，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)控制水平，主要包括環(huán)境質(zhì)量特征分析、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和不確定性分析四項(xiàng)內(nèi)容。⑦這四項(xiàng)都屬于嚴(yán)密的科學(xué)活動(dòng)。根據(jù)自然科學(xué)的研究成果，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定方法主要有兩個(gè)：一是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)推測(cè)污染物排放限值;二是根據(jù)科學(xué)技術(shù)水平確定污染物排放限值。⑧無(wú)論采用哪一種方法制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)活動(dòng)都貫串其中。

3.科學(xué)指導(dǎo)但不能決定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，科學(xué)的任務(wù)在于揭示各種污染物的性質(zhì)、遷移規(guī)律、與人體及生態(tài)環(huán)境的劑量—效果關(guān)系，生態(tài)環(huán)境的特質(zhì)，人體的暴露頻率、時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)等客觀事實(shí)。這些客觀事實(shí)從哲學(xué)角度可表述為“是”。環(huán)境行政機(jī)關(guān)最終確定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是其對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一種規(guī)制手段，是一種公共決策，體現(xiàn)相關(guān)主體的價(jià)值取向與價(jià)值選擇，屬于價(jià)值判斷的范疇。這種價(jià)值判斷從哲學(xué)角度可表述為“應(yīng)該”。在哲學(xué)上，“是”與“應(yīng)該”之間存在不可逾越的鴻溝，人們無(wú)法從“是”直接得出“應(yīng)該”。也就是說(shuō)，“是”無(wú)法決定“應(yīng)該”，這是哲學(xué)領(lǐng)域的“休謨難題”。⑨如果人們直接從“是”推導(dǎo)出“應(yīng)該”，就犯了摩爾所言的“自然主義謬誤”。⑩因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的一系列科學(xué)活動(dòng)和科學(xué)結(jié)論只能為相關(guān)主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策提供事實(shí)基礎(chǔ)和科學(xué)指導(dǎo)，而不能決定決策的內(nèi)容，更不能代替決策。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，是對(duì)多種因素進(jìn)行綜合分析和衡量后的選擇。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的選擇與確定最終是一種價(jià)值判斷。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的確定從理論上講更具有科學(xué)性，但實(shí)際上，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程和最后選擇都體現(xiàn)了價(jià)值判斷。即使是通過(guò)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)推測(cè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，也必須面對(duì)和解決如何對(duì)不同類(lèi)型的污染源進(jìn)行協(xié)調(diào)治理這一價(jià)值判斷問(wèn)題。?B11?盡管污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的確定以污染控制技術(shù)為基礎(chǔ)，但對(duì)各種技術(shù)的選擇就是一種價(jià)值判斷。總之，科學(xué)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定有重要的指導(dǎo)作用，但環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的確定和選擇最終是一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題，這就要求民主發(fā)揮作用。

三、民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的功能

“民主”一詞有比較豐富的內(nèi)涵，作為一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)，其關(guān)注和調(diào)整的重心之一是政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系。無(wú)論是傳統(tǒng)的少數(shù)服從多數(shù)、保護(hù)少數(shù)人權(quán)利等民主原則，還是商談式民主、參與式民主等新型民主形式，都旨在協(xié)調(diào)政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定也需要協(xié)調(diào)作為制定主體的政府機(jī)構(gòu)與廣大民眾之間的關(guān)系。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定既不能由制定機(jī)關(guān)尤其是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)擅權(quán)專(zhuān)斷，也不能由社會(huì)公眾隨意決定，而需要政府、專(zhuān)家與社會(huì)公眾進(jìn)行充分的溝通與協(xié)商。民主因素參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，一方面能監(jiān)督環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的合法行使，另一方面能使制定出來(lái)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更易被社會(huì)公眾接受，從而有利于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

1.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)選擇的公共決策性決定民主在其中的作用

征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)是現(xiàn)代國(guó)家公共決策民主化的必然要求，民主在某種意義上已成為公共決策具有政治合法性的基礎(chǔ)。建立在民主基礎(chǔ)上的公共決策易被社會(huì)公眾理解和接受，能夠獲得較好的實(shí)施效果。為更好地規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的人為阻力，應(yīng)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中充分發(fā)揮民主的作用。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的最后確定實(shí)際上就是一種民主選擇，從這個(gè)意義上講，民主因素在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定中起著決定性作用。

2.科學(xué)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的不足需要民主加以彌補(bǔ)

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，科學(xué)能為決策者提供各種污染物的性質(zhì)及其相互作用等方面的結(jié)論。但在現(xiàn)實(shí)中，不僅人類(lèi)的理性有限，科學(xué)也存在不足之處。有時(shí)候，人們即使明知對(duì)某些物質(zhì)進(jìn)行規(guī)制的科學(xué)依據(jù)不足也仍然需要對(duì)其采取規(guī)制措施。在這種情況下，就需要人們通過(guò)價(jià)值判斷來(lái)找尋最佳措施。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，科學(xué)上的不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，不同的科學(xué)結(jié)論之間存在不一致甚至相互矛盾。比如，不同主體采取不同的研究方法和分析模型，采用不同范圍的樣品，就會(huì)對(duì)同一種污染物得出不同的環(huán)境基準(zhǔn)。正因?yàn)榇?，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)備階段，需要對(duì)大量研究成果進(jìn)行分析、識(shí)別、取舍、歸納整理，最后形成基準(zhǔn)文件。

其次，對(duì)于無(wú)閾值的污染物，科學(xué)無(wú)法告訴人們安全標(biāo)準(zhǔn)是什么。這是無(wú)閾值污染物的特性決定的。無(wú)閾值污染物對(duì)人體健康的影響是線性增加的，其即使少量進(jìn)入人體，也會(huì)產(chǎn)生損害，并且損害會(huì)隨著進(jìn)入量的增加而加重。由于人體與環(huán)境接觸的復(fù)雜性以及不同人群對(duì)污染物的暴露程度不同，要想使人體健康受到絕對(duì)安全的保護(hù)，唯一的辦法就是禁止向環(huán)境中人為排放無(wú)閾值污染物，實(shí)現(xiàn)無(wú)閾值污染物的零排放。這只是一種理想狀況。實(shí)際上，很難實(shí)現(xiàn)無(wú)閾值污染物的零排放。因?yàn)榱闩欧旁谝欢ǔ潭壬弦馕吨艞壃F(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)，這不具有現(xiàn)實(shí)可行性，也不會(huì)使人們更安全。當(dāng)今世界上，很多國(guó)家對(duì)無(wú)閾值污染物的排放既不完全禁止，也不放任自流，而是進(jìn)行一定的控制。無(wú)閾值污染物究竟應(yīng)被控制在什么程度，科學(xué)無(wú)法提供明確的答案，最終要通過(guò)民主選擇確定。

最后，現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中有大量的科學(xué)上不能確定的情形，對(duì)這些情形如何進(jìn)行規(guī)制，主要依靠?jī)r(jià)值判斷。無(wú)論是有閾值的污染物還是無(wú)閾值的污染物，都是科學(xué)上已經(jīng)證明的危害物質(zhì)。除此之外，還有一些物質(zhì)，其是否具有危害性、危害性是否有閾值都存在科學(xué)上的不確定性。針對(duì)該種物質(zhì)，人們應(yīng)采取何種態(tài)度、作出何種行動(dòng)，有賴(lài)于民主因素發(fā)揮價(jià)值判斷作用。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則就是這方面的一個(gè)典型例子。根據(jù)1992年6月聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)該按照本國(guó)的能力，廣泛使用預(yù)防措施;遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，遲延采取符合成本—效益分析的措施防止環(huán)境惡化”。無(wú)論是該原則的內(nèi)容還是其具體實(shí)施，都體現(xiàn)了價(jià)值判斷。從對(duì)損害嚴(yán)重程度的把握和不可逆轉(zhuǎn)之損害的可能性大小的確定，到符合成本—效益機(jī)理的措施的采取，都屬于民主與價(jià)值判斷方面的問(wèn)題。正因?yàn)榇?，各?guó)可以根據(jù)自己的情況采取不同程度的預(yù)防原則，既可以是強(qiáng)預(yù)防原則，也可以是弱預(yù)防原則。?B12

3.專(zhuān)家與公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不同直接影響環(huán)境決策

環(huán)境決策不僅要規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還要避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不僅具有客觀性，還具有主觀建構(gòu)性。?B13?風(fēng)險(xiǎn)的大小和嚴(yán)重性在一定程度上與人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)有關(guān)。行政主管部門(mén)對(duì)某一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)如果與社會(huì)公眾對(duì)該環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感受具有高度的一致性，其作出的環(huán)境決策就容易得到社會(huì)公眾理解和支持;反之，環(huán)境決策很難收到預(yù)期效果，甚至?xí)獾缴鐣?huì)公眾反對(duì)。

實(shí)踐中，有關(guān)部門(mén)主要依靠專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)管理決策，該決策很可能無(wú)法滿足社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)控制要求。專(zhuān)家與社會(huì)公眾對(duì)同一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)往往有不同的認(rèn)識(shí)。比如，在專(zhuān)家看來(lái)有極大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車(chē)輛，在公眾看來(lái)其風(fēng)險(xiǎn)并不嚴(yán)重;而在公眾看來(lái)有極大風(fēng)險(xiǎn)的核動(dòng)力，在專(zhuān)家看來(lái)其風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有鐵路的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。?B14?專(zhuān)家主要通過(guò)科學(xué)和理性認(rèn)知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)公眾一般通過(guò)直覺(jué)感知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)研究成果表明，影響社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的因素是廣泛多樣的，既包括人的個(gè)體因素，如性別、知識(shí)水平、心理狀態(tài)、工作性質(zhì)、收益大小等，也包括風(fēng)險(xiǎn)自身的特點(diǎn)，如是否具有災(zāi)難性、是否被污名化、是否突發(fā)、是否可控、結(jié)果是否可逆、是否會(huì)造成死亡、是否存在替代措施等，還包括社會(huì)文化因素，如信息公開(kāi)程度、政府的可信任度、社會(huì)輿論與傳媒的關(guān)注度等。有實(shí)驗(yàn)揭示，社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知與風(fēng)險(xiǎn)的可怕程度及其后果的嚴(yán)重性等定性因素密切相關(guān)，還受危險(xiǎn)的可想象性和可記憶性影響;專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)致死人數(shù)及致死頻率密切相關(guān)，社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)僅在一定程度上基于風(fēng)險(xiǎn)致死頻率。?B15?專(zhuān)家與社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不同在現(xiàn)實(shí)中普遍存在，這可能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理不利，如造成信任危機(jī)、社會(huì)沖突、高昂的風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)用等。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中，究竟應(yīng)依何方主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)作出決策？這是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)似乎比社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)可靠，但專(zhuān)家的認(rèn)識(shí)也存在局限性。一方面，如果超出專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，專(zhuān)家看問(wèn)題的準(zhǔn)確性與社會(huì)公眾沒(méi)有多大差別。另一方面，專(zhuān)家的判斷往往基于確鑿的證據(jù)，但關(guān)于罕見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)威性證據(jù)往往難以獲取，而一般性證據(jù)對(duì)公眾的說(shuō)服力不強(qiáng);如果沒(méi)有充分的證據(jù)，專(zhuān)家也難保不會(huì)有偏見(jiàn)。盡管專(zhuān)業(yè)人員對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷一般要比非專(zhuān)業(yè)人員準(zhǔn)確，但若將風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)利僅交予專(zhuān)業(yè)人員就不符合現(xiàn)代民主法治的要求，也許會(huì)獲得短期的小眾效益，卻犧牲了長(zhǎng)期的社會(huì)效益。因此，有效的風(fēng)險(xiǎn)管理需要協(xié)調(diào)專(zhuān)家與社會(huì)公眾的意見(jiàn)分歧，緩和科學(xué)與民主之間的沖突。

溝通是解決問(wèn)題的直接途徑。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，溝通主要發(fā)生在環(huán)境行政部門(mén)、專(zhuān)家和相關(guān)社會(huì)公眾之間。溝通的前提是實(shí)現(xiàn)充分的信息公開(kāi)，暢通公眾表達(dá)意見(jiàn)的渠道。未能提供公眾所需信息的政府會(huì)給公眾一種故意遮掩事實(shí)的不好印象。在政府信息缺失的情況下，公眾會(huì)通過(guò)其他途徑（往往是不可靠的信息源）彌補(bǔ)信息真空，而政府機(jī)構(gòu)很難對(duì)小道消息的質(zhì)量加以控制。因此，政府應(yīng)當(dāng)盡可能多地向公眾提供相關(guān)信息，并對(duì)信息加以必要的解釋和說(shuō)明。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中，傳統(tǒng)的“決定—宣布—辯護(hù)”式單向信息公開(kāi)容易滋生沖突和社會(huì)危機(jī)。鑒于此，政府應(yīng)通過(guò)有效的渠道讓公眾盡可能多地把自己的意見(jiàn)表達(dá)出來(lái)，允許公眾委托代表其利益的專(zhuān)家參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，增強(qiáng)公眾的參與能力。?B16?政府還要充分答復(fù)公眾的質(zhì)疑并就相關(guān)證據(jù)進(jìn)行充分討論。

就單一事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通比較容易，要想進(jìn)行更加普遍有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，還必須增強(qiáng)社會(huì)信任。社會(huì)信任在一定程度上使風(fēng)險(xiǎn)溝通的效率更高、效果更好，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通可以增進(jìn)社會(huì)信任。信任必然伴隨著對(duì)他人行為方式的預(yù)期，因而是合作的基礎(chǔ);合作又可以培育信任。因此，“充分信任”往往產(chǎn)生于小型的緊密聯(lián)系的社區(qū)中，而“不完全信任”在廣泛的復(fù)雜社會(huì)中更為典型。?B17?社會(huì)信任是一種制度信任，其在民主社會(huì)的最重要特征是多層結(jié)構(gòu)性，從最表層的對(duì)特定機(jī)構(gòu)代表者的信任一直到最深層的對(duì)憲法民主機(jī)制的信任。?B18?不信任會(huì)造成“惡性的遞減螺旋”效應(yīng);公眾的不信任度越高，政府在滿足人們期望方面越?jīng)]有效率，公眾于是更加不信任政府;如此循環(huán)往復(fù)，情況不斷惡化。?B19?在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中，較之溝通，信任能解決根本問(wèn)題。

四、完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序的原則

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)是科學(xué)活動(dòng)和民主參與有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程，科學(xué)與民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的不同階段發(fā)揮著不同作用。從這個(gè)角度，筆者認(rèn)為，完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序應(yīng)當(dāng)遵循以下三個(gè)原則。

1.在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，充分重視科學(xué)的作用，并且發(fā)揮民主的補(bǔ)充作用

任何一個(gè)國(guó)家的政府都需要同時(shí)應(yīng)對(duì)諸多社會(huì)問(wèn)題，如國(guó)防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)秩序穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾就業(yè)等方面的問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)只是諸多問(wèn)題中的一種。政府的人力、物力、財(cái)力有限，能分配到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的資源更加有限。政府不可能對(duì)所有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物都通過(guò)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以控制。一般情況下，政府會(huì)在眾多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物中選出確有必要對(duì)其制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)物。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物的潛在危害達(dá)到什么程度才使政府有必要采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以控制？這既是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)民主問(wèn)題。一方面，科學(xué)界要進(jìn)行廣泛、深入、持續(xù)的研究，認(rèn)清各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物的環(huán)境影響效果和人體健康影響效果，準(zhǔn)確把握其是否存在環(huán)境基準(zhǔn)以及環(huán)境基準(zhǔn)值是多少，為制定相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提供充分的科學(xué)依據(jù)。另一方面，政府要認(rèn)真對(duì)待公眾對(duì)某種物質(zhì)的環(huán)境影響效果及人體健康影響效果的關(guān)切與質(zhì)疑。尤其是對(duì)于那些科學(xué)研究不足，民眾卻普遍關(guān)注的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物，環(huán)境保護(hù)部門(mén)要大力組織科學(xué)研究，將科學(xué)研究的結(jié)果以民主參與的方式與民眾進(jìn)行充分溝通，最后確定是否對(duì)該種物質(zhì)制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

2.在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，既要尊重科學(xué)，又要發(fā)揚(yáng)民主

在確定需要控制的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物后，要對(duì)該物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和人體健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，為確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從表面上看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)由科學(xué)主導(dǎo)的活動(dòng)，主要任務(wù)是弄清楚特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物的環(huán)境影響和人體健康影響。但如前文所述，科學(xué)本身也存在諸多不足，尤其是無(wú)法有效評(píng)估多種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物混合后的整體環(huán)境效應(yīng)和人體健康影響效應(yīng)。有學(xué)者指出，以不確定的科學(xué)結(jié)論為基礎(chǔ)的評(píng)估是錯(cuò)誤的評(píng)估。?B20?因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)綜合考慮多種評(píng)估方法，對(duì)多種不同的科學(xué)結(jié)論在民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行取舍。即使是評(píng)估專(zhuān)家，也應(yīng)當(dāng)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中考慮不同社會(huì)群體的環(huán)境暴露特征、環(huán)境需求、體質(zhì)特征等因素，與相關(guān)公眾進(jìn)行充分溝通，有效化解公眾的質(zhì)疑，從而得出更易被公眾接受的評(píng)估結(jié)論。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不是科學(xué)家在實(shí)驗(yàn)室就能完成的數(shù)值計(jì)算活動(dòng)，而是一個(gè)科學(xué)因素與民主因素有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)作用的過(guò)程。

3.在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)確定階段，充分發(fā)揮民主的價(jià)值選擇功能

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然由環(huán)境行政機(jī)關(guān)發(fā)布，但它是民主參與的結(jié)果。一旦環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定了，某一特定的環(huán)境容量就可以確定，把該環(huán)境容量分配給相關(guān)排污者，就可以確定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。從表面上看，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)科學(xué)測(cè)算而定，但受環(huán)境容量的不確定性、污染源的多樣性及其數(shù)量變動(dòng)性、各污染源排污能力的不一致性、污染物遷移空間的廣泛性等因素影響，人們很難由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接推測(cè)出污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。如果某一區(qū)域的污染源極多，則即使采取最嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求。并且，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性，過(guò)于嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)企業(yè)造成打擊甚至使其倒閉。因此，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，還要考慮現(xiàn)有技術(shù)水平以及企業(yè)的承受能力。從民主的角度看，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)直接利害關(guān)系人即排污者的訴求。環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在綜合考慮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)前的科技水平、企業(yè)的承受能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力等因素的基礎(chǔ)上，確定科學(xué)合理的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此確定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施效果上可能達(dá)不到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，這就需要環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)采取其他環(huán)境保護(hù)措施如實(shí)行污染物排放總量控制等，彌補(bǔ)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的功能不足。

注釋

①②⑦⑧?B11?周揚(yáng)勝、張國(guó)寧、潘濤等：《環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)原理、方法及應(yīng)用》，中國(guó)環(huán)境出版社，2015年，第47、77、226—227、260—266、264頁(yè)。

③[日]交告尚史、臼杵知史、前田陽(yáng)一、黑川哲志：《日本環(huán)境法概論》，田林、丁倩雯譯，中國(guó)法制出版社，2014年，第190頁(yè)。

④劉征濤：《水環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)方法與應(yīng)用》，科學(xué)出版社，2012年，第13頁(yè)。

⑤例如，DDT曾經(jīng)是人們廣泛使用的化學(xué)物質(zhì)，但隨著科學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，DDT被證明對(duì)地球生物有極大危害，于是很多國(guó)家制定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)DDT的使用進(jìn)行控制。

⑥[美]詹姆斯·薩爾茲曼、巴頓·湯普森：《美國(guó)環(huán)境法》（第4版），徐卓然、胡慕云譯，北京大學(xué)出版社，2016年，第138頁(yè)。

⑨休謨首先提出不能從“是”直接推導(dǎo)出“應(yīng)該”。他在《人性論》中論述道：“可是突然之間，我卻大吃一驚地發(fā)現(xiàn)，我所遇到的不再是命題中通常的‘是與‘不是等連系詞，而是沒(méi)有一個(gè)命題不是由一個(gè)‘應(yīng)該或一個(gè)‘不應(yīng)該聯(lián)系起來(lái)的。這個(gè)變化雖是不知不覺(jué)的，卻是有極其重大的關(guān)系的。因?yàn)檫@個(gè)‘應(yīng)該或‘不應(yīng)該既然表示一種新的關(guān)系或肯定，所以就必須加以論述和說(shuō)明;同時(shí)對(duì)于這種似乎完全不可思議的事情，即這個(gè)新關(guān)系如何能由完全不同的另外一些關(guān)系推出來(lái)的，也應(yīng)當(dāng)舉出理由加以說(shuō)明?！眳⒁?jiàn)[英]休謨：《人性論》，關(guān)文運(yùn)譯，商務(wù)印書(shū)館，1980年，第509—510頁(yè)。

⑩[英]喬治·摩爾：《倫理學(xué)原理》，長(zhǎng)河譯，上海人民出版社，2005年，第41—47頁(yè)。

B12?朱慶庚：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)》，人民法院出版社，2006年，第24頁(yè)。

B13?[英]彼得·泰勒-顧柏、[德]詹姆斯·O.金：《社會(huì)科學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)研究》，黃覺(jué)譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010年，第34頁(yè)。

B14?B15?[美]保羅·斯洛維奇：《風(fēng)險(xiǎn)的感知》，趙延?xùn)|、林垚、馮欣等譯，北京出版社，2007年，第128、109—110頁(yè)。

B16?B17?B18?B19?[美]珍妮·X.卡斯帕森、羅杰·E.卡斯帕森：《風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)視野》（上），童蘊(yùn)芝譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010年，第31、172、179—180、199頁(yè)。

B20?[英]費(fèi)爾曼、米德、威廉姆斯：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)?方法、經(jīng)驗(yàn)和信息來(lái)源》，寇文、趙文喜譯，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2011年，第17頁(yè)。

The Functional Orientation of Science and Democracy in the Establishment of ?Environmental Standards

Liu Weixian

Abstract：Respect for science is the basis and premise for the establishment of environmental standard. Scientific activities constitute an important part of the process of environmental standard formulation. Although science plays a guiding role in the formulation of environmental standards， it cannot determine the identification and selection of environmental standards. The determination and selection of environmental standard is a value judgment issue， in which democracy plays a decisive role. The public decision-making nature of environmental standard determines the function and role of democracy. The government should fully communicate and coordinate with experts and the public， and also consider the affordability of enterprises. The process of establishing environmental standards can be divided into three stages： risk identification， risk assessment and selection of standard values. In these three stages， the scientific factor and the democratic factor cooperate and work together to promote the scientificity and rationality of environmental standard.

Key words：environmental standards; scientific activity; democratic participation