地方政府預(yù)算管理第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的探索
——基于山東省莒縣的創(chuàng)新實(shí)踐

●商 淼

績(jī)效評(píng)價(jià)是全過程預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，是衡量預(yù)算管理績(jī)效高低的有效手段。由于第三方評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、客觀公正性及專業(yè)性的特點(diǎn)，可以使得評(píng)價(jià)主體獨(dú)立于被評(píng)價(jià)的對(duì)象之外，做出較為客觀公正的、具有較高專業(yè)性及科學(xué)性的評(píng)價(jià)結(jié)果。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中引入第三方評(píng)價(jià)，既可以彌補(bǔ)財(cái)政部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的不足，又能有效提高評(píng)價(jià)質(zhì)量和評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。2018年以來(lái)，山東省莒縣財(cái)政局以引入第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)模式，全面實(shí)施績(jī)效管理改革取得了明顯成效。

一、第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展情況

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建制度體系

為組織開展好第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，莒縣財(cái)政局制定了外出學(xué)習(xí)方案，先后到濟(jì)南平陰縣財(cái)政局、上海浦東新區(qū)財(cái)政局、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)等地學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。結(jié)合外出考察學(xué)習(xí)情況，擬定全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理及第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)方案，經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議研究通過，以縣政府的名義印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》，同時(shí)，縣財(cái)政局印發(fā) 《莒縣縣級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理辦法 （試行）》、《莒縣縣級(jí)預(yù)算支出項(xiàng)目第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程》等配套文件。對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、第三方中介機(jī)構(gòu)管理、項(xiàng)目選取等方面都制定了具體的操作規(guī)程，形成了“1+N”制度體系，為全縣深入開展第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作打好基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入管理

一是加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)。一方面，通過公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)選定能力強(qiáng)、評(píng)價(jià)水平高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、造價(jià)類及綜合類機(jī)構(gòu)，納入莒縣的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫(kù)；另一方面，建設(shè)專家?guī)?。采取聘?qǐng)省相關(guān)專家、縣財(cái)政局推薦專業(yè)人才等方式組建專家?guī)?，?fù)責(zé)對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)前培訓(xùn)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告進(jìn)行審核等。

二是規(guī)范第三方評(píng)價(jià)工作程序。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)書面承諾嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工作，嚴(yán)格執(zhí)行公示公告制度，嚴(yán)格執(zhí)行工作紀(jì)律和保密承諾，不得泄露被評(píng)價(jià)對(duì)象的信息和商業(yè)機(jī)密。

三是保障第三方評(píng)價(jià)獨(dú)立性。第三方在部門單位績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，實(shí)施書面評(píng)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)等程序，采取定性和定量綜合分析、信息技術(shù)與數(shù)理統(tǒng)計(jì)技術(shù)、抽樣調(diào)查、滿意度調(diào)查等方法，客觀全面、科學(xué)公正實(shí)施獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。

（三）精選項(xiàng)目，逐步推行試點(diǎn)

按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，縣財(cái)政局選取了科技創(chuàng)新、扶貧開發(fā)、低保對(duì)象核查等項(xiàng)目作為試點(diǎn)。在科技創(chuàng)新項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，選取的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中5位專家分別來(lái)自中科院海洋研究所、中國(guó)石油大學(xué)、山東科技大學(xué)等部門。首先，財(cái)政、科技、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)重點(diǎn)、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等反復(fù)多次修改完善，形成最終評(píng)價(jià)方案。其次，召開績(jī)效評(píng)價(jià)工作會(huì)議對(duì)評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)紀(jì)律作了具體要求，然后根據(jù)企業(yè)提交的材料對(duì)照評(píng)價(jià)方案進(jìn)行分組審核打分，由財(cái)政、科技派出代表監(jiān)督評(píng)價(jià)小組工作。在綜合打分和小組討論的基礎(chǔ)上形成初步評(píng)價(jià)結(jié)論，對(duì)于重點(diǎn)企業(yè)由評(píng)價(jià)專家現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際考察，與相關(guān)單位召開交流會(huì)，最后，由專家組集體評(píng)議、綜合評(píng)估，形成最終項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)論。在城鄉(xiāng)低保對(duì)象核查績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)先后到市場(chǎng)監(jiān)管局、住房資金管理中心、交警大隊(duì)、房管局、國(guó)土局等部門搜集有關(guān)工商注冊(cè)登記、車輛登記、房屋登記等相關(guān)信息5萬(wàn)余條，與城鄉(xiāng)低保對(duì)象進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)有不符合低保條件的可疑人員，入村下戶，走訪鄰居，實(shí)地調(diào)查核實(shí)，最終出具評(píng)價(jià)結(jié)論，對(duì)不符合城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的人員清理退出城鄉(xiāng)低保戶保障范圍。

（四）注重實(shí)效，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)束后，召開重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)反饋會(huì)，由各中介機(jī)構(gòu)陳述評(píng)審結(jié)果，并由項(xiàng)目單位就評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題作出答復(fù)，最后由專家進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排相掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的部門，減少預(yù)算安排或者不予安排。同時(shí)，建立落實(shí)整改機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果制成《結(jié)果反饋書》送達(dá)項(xiàng)目主管部門，要求限期整改并提交整改報(bào)告，確保問題整改到位。如科技創(chuàng)新財(cái)政扶持項(xiàng)目21個(gè)，涉及能源化工、農(nóng)業(yè)旅游、生物醫(yī)療、智能制造等四個(gè)領(lǐng)域，經(jīng)過專家評(píng)審，認(rèn)定通過7個(gè)、基本通過11個(gè)、未通過3個(gè)。對(duì)所有參加績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，專家均對(duì)其以后的發(fā)展提出了意見建議，并全面反饋到企業(yè)，對(duì)企業(yè)進(jìn)一步提升科技創(chuàng)新能力起到了積極的推動(dòng)作用。對(duì)于未通過專家評(píng)審的項(xiàng)目，財(cái)政部門不再給予扶持，節(jié)約財(cái)政資金11萬(wàn)元。再如在城鄉(xiāng)低保對(duì)象核查項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，評(píng)價(jià)小組通過數(shù)據(jù)比對(duì)、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)等措施辦法，共清理、清退不符合城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)的5千余人，每年節(jié)約財(cái)政資金1500余萬(wàn)元。

通過深入推進(jìn)第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，莒縣預(yù)算績(jī)效管理改革取得了較好成效。一是部門初步樹立了績(jī)效管理的理念。通過開展績(jī)效評(píng)價(jià)，部門管理理念開始轉(zhuǎn)變，開始重視財(cái)政支出績(jī)效問題。以提高資金使用效益為目標(biāo)，以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念正逐漸深入。二是財(cái)政資金使用效益不斷提高。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋部門單位，有針對(duì)性地抓好整改，督促單位不斷完善內(nèi)部管理，自覺加強(qiáng)資金的管理和監(jiān)督，提高了財(cái)政資金使用效益。三是部門財(cái)務(wù)管理水平持續(xù)提升。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，有針對(duì)性地對(duì)部門財(cái)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)完善，制定出臺(tái)了縣直部門財(cái)務(wù)管理工作規(guī)范，指導(dǎo)約束部門單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。莒縣在連續(xù)兩年榮獲山東省現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)工作先進(jìn)縣的基礎(chǔ)上，2018年又被國(guó)務(wù)院評(píng)為全國(guó)財(cái)政管理工作先進(jìn)縣，位列山東省獲表彰三個(gè)區(qū)縣之首，并獲得中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金2000萬(wàn)元。

二、第三方績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問題和困難

雖然山東省莒縣在第三方績(jī)效評(píng)價(jià)過程中取得了一定的成效，但與財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求相比，還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）部門績(jī)效管理意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

近年來(lái)通過不斷地摸索實(shí)踐，盡管部門單位對(duì)績(jī)效管理有了一定認(rèn)識(shí)，但總體而言，莒縣績(jī)效預(yù)算管理還處在起步階段，有些部門單位還處在“被績(jī)效”的狀態(tài)，積極性、主動(dòng)性有待挖掘，依然存在著“重分配輕管理，重使用輕績(jī)效”的觀念，績(jī)效意識(shí)淡薄，頻繁申請(qǐng)項(xiàng)目資金但不注重財(cái)政資金使用效益的現(xiàn)象還不同程度地存在。

（二）第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力和水平難以完全適應(yīng)評(píng)價(jià)工作需要

預(yù)算績(jī)效管理工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高，對(duì)承接評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)提出了比較高的要求。莒縣目前的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，以會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)為主的第三方評(píng)價(jià)力量，受發(fā)展階段、專業(yè)知識(shí)、政策等因素影響，評(píng)價(jià)能力和評(píng)價(jià)效果仍不盡如人意，難以滿足評(píng)價(jià)工作的實(shí)際需要。

（三）第三方評(píng)價(jià)尚缺乏統(tǒng)一具體的評(píng)價(jià)規(guī)程

完善的評(píng)價(jià)規(guī)程是確保評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵。雖然財(cái)政部相關(guān)法規(guī)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本流程進(jìn)行了規(guī)范，但不夠細(xì)致、具體。盡快研究制定滿足實(shí)際工作需要、評(píng)價(jià)方法科學(xué)、評(píng)價(jià)流程規(guī)范、評(píng)價(jià)基礎(chǔ)信息統(tǒng)一的評(píng)價(jià)工作規(guī)程，是當(dāng)前亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（四）第三方評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)時(shí)不公開、不透明，評(píng)價(jià)的公信力遭到質(zhì)疑

推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，社會(huì)輿論一直擔(dān)心，在缺乏誠(chéng)信的環(huán)境中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可能會(huì)搞權(quán)錢交易。如果缺乏對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，在評(píng)價(jià)結(jié)果影響到評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)中，很可能滋生潛規(guī)則，這就使第三方評(píng)價(jià)失去了意義。

三、推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)工作的建議

（一）進(jìn)一步提高對(duì)第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)

結(jié)合中央下發(fā)的《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）以及山東省人民政府《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算管理改革的意見》（魯政發(fā)〔2019〕1號(hào)）文件要求，充分發(fā)揮政府的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、APP客戶端以及新聞媒體宣傳引領(lǐng)作用，大力倡導(dǎo)全員抓績(jī)效理念、積極培育績(jī)效文化，增強(qiáng)全社會(huì)的績(jī)效意識(shí)，為全面開展預(yù)算績(jī)效管理營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和部門業(yè)務(wù)人員的整體素質(zhì)，為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理改革提供人才保障。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)

會(huì)同有關(guān)專家和第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以座談會(huì)和專題論壇等形式，深入研究第三方績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的理論和實(shí)際操作難點(diǎn)，積極推動(dòng)國(guó)家層面出臺(tái)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見。結(jié)合莒縣實(shí)際，進(jìn)一步規(guī)范第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選用、管理，從而保證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)選用公開透明，管理規(guī)范有序。

（三）研究制定第三方評(píng)價(jià)規(guī)程

從規(guī)范縣級(jí)預(yù)算項(xiàng)目支出第三方評(píng)價(jià)工作入手，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快研究制定預(yù)算績(jī)效第三方評(píng)價(jià)規(guī)程。具體包括：規(guī)范評(píng)價(jià)人員、評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)方案、評(píng)價(jià)結(jié)果以及評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫和提交程序等多個(gè)步驟，要明確各步驟工作重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)要求。

一是規(guī)范評(píng)價(jià)人員及評(píng)價(jià)范圍。根據(jù)委托方要求及項(xiàng)目情況，具體開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要成立專門的評(píng)價(jià)工作組，其人員數(shù)量、業(yè)務(wù)能力及專業(yè)領(lǐng)域等要滿足評(píng)價(jià)工作需要，必要時(shí)需聘請(qǐng)一定數(shù)量的評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇Ｔu(píng)價(jià)范圍上，一般應(yīng)采取現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行。對(duì)地域相對(duì)集中、具體實(shí)施單位數(shù)量不多、項(xiàng)目管理層級(jí)不復(fù)雜的項(xiàng)目，一般需要現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)全覆蓋。現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)范圍應(yīng)根據(jù)委托方要求確定，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目覆蓋面一般應(yīng)占到所有項(xiàng)目的30%以上，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金額一般應(yīng)占到項(xiàng)目預(yù)算總金額的50%以上?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目點(diǎn)的選取原則上應(yīng)在綜合考慮項(xiàng)目地域分布、資金投向、項(xiàng)目實(shí)施單位預(yù)算資金規(guī)模等方面的基礎(chǔ)上，采取隨機(jī)抽取的方式確定。非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)一般應(yīng)覆蓋所有項(xiàng)目實(shí)施單位。

二是規(guī)范評(píng)價(jià)實(shí)施方案的制定。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目基本情況、擬定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，形成績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案。評(píng)價(jià)實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)思路、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容。

三是規(guī)范重點(diǎn)控制指標(biāo)的設(shè)定。為確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正，要將資金使用以及政府采購(gòu)合規(guī)合法性、預(yù)算執(zhí)行率、項(xiàng)目實(shí)際完成率等指標(biāo)設(shè)為重點(diǎn)控制指標(biāo)，如指標(biāo)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，則相關(guān)二級(jí)指標(biāo)整體不得分。

四是規(guī)范評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋的項(xiàng)目，根據(jù)到實(shí)施單位現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)情況，可以直接形成項(xiàng)目最終結(jié)果；對(duì)按一定比例抽樣開展現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)和非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行匯總分析，最終形成項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果。

五是規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫和提交程序。在評(píng)價(jià)規(guī)程中，明確績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的格式、內(nèi)容和提交流程。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管 提升第三方績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

一是要建立第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)效果打分制度，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，明確準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入門檻，給所有第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)公平參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立能進(jìn)能出的管理機(jī)制，提高評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量。二是要建立完備的行業(yè)規(guī)則，探索建立監(jiān)督與管理相分離的行業(yè)運(yùn)行體制機(jī)制。政府部門是法律政策的制定者和決策者，不適宜既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”，應(yīng)該以非政府的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行管理規(guī)范第三方。三是要推行績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開，政府部門要大力推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)信息公開，這既可為社會(huì)提供信息服務(wù)，也可通過信息公開，遏制第三方評(píng)價(jià)的貪腐行為。四是進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排相掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的部門，減少預(yù)算安排或者不予安排，探索實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制，充分體現(xiàn)財(cái)政資金使用主體責(zé)任，最終形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢、誰(shuí)花錢誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的良性運(yùn)行機(jī)制?！?/p>