全面實施預算績效管理探討
——來自西方國家的借鑒與啟示

●郭俊汝 王笑辰 白利君 倪志良

2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布，《意見》從全方位、全過程、全覆蓋三個維度闡述了全面實施預算績效管理的內涵，強調了監(jiān)管問責等激勵與約束機制對全面實施預算績效管理的重要作用，并提出力爭用3—5年時間基本建成較為成熟的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

預算績效管理，是從我國國情出發(fā)、將績效管理和預算管理有機結合而形成的一種我國所特有的創(chuàng)新型預算管理模式，在改革著眼點、改革路徑、技術工具等方面，與績效預算仍存在比較大的差距，在傳統(tǒng)預算向績效預算逐步推進的過程中，仍處于比較初級的階段。全面實施預算績效管理，是實現(xiàn)政府預算更加公開化、透明化的必然選擇，是推動國民經濟持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保證，而如何推動我國的預算管理模式由預算績效管理向績效預算逐步過渡，則是未來我國預算管理體制改革需要長期思考的問題。自20世紀50年代，美國、英國等西方發(fā)達國家就開始了績效預算改革的探索，它們嘗試推行績效預算的時間較早，改革較為徹底，取得了明顯的效果，為我國進一步推進預算績效管理提供了良好的經驗借鑒。

一、預算管理改革先驅——美國的績效預算制度

自20世紀初至今，從線性預算、項目預算、績效預算、零基預算最終又回歸績效預算（又稱為新績效預算），經過百余年的探索與實踐，美國建立起了一套以健全的法律體系為支撐、以科學的績效評估方法為保障的預算制度，被稱為世界上最早提出“績效預算”理念的國家，其改革過程中的特點大致如下：

（一）通過立法為績效預算的主要框架提供支撐

1993年，美國國會在克林頓政府的推動下通過了《政府績效與成果法案》，并要求至少每三年修訂一次，法案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府機構在績效預算改革中的具體責任。由于當時法案的實施采取了漸進的推進方式，各項措施的實施較為靈活，因此獲得了良好的效果，被譽為“世界上第一部專為政府績效制定的法律”。2002年，小布什總統(tǒng)又發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》，確立了以整合預算與績效為主的五項改革意見，再次強調了以績效為導向的預算決策。完備的法律制度框架，為推動美國政府的績效改革提供了強有力的支撐，強化了各政府機構的戰(zhàn)略規(guī)劃與績效評估。

（二）通過創(chuàng)新績效評估方法完善立體化績效評估體系

美國聯(lián)邦政府的績效評估可以分為三個維度：在項目績效評估方面，2003年美國預算管理辦公室推出了用于預算項目績效評估的新型工具——項目等級評估技術，其根據(jù)不同內容和特點對評價項目進行分類，利用類似分析調查問卷的形式，對項目的目標、成效、責任等進行全面評價，實用性強，有效地促進了聯(lián)邦機構績效結果和預算的結合。在部門績效評估方面，各部門以結果導向的戰(zhàn)略規(guī)劃為前置條件，制定年度績效計劃和績效目標，最后再利用指定的績效指標將實現(xiàn)的績效結果與最初設定的績效目標進行對比，形成了一套較為健全的部門績效評估方法。在跨部門績效評估方面，總統(tǒng)管理委員會在廣泛征求意見的基礎上制定了 “紅綠燈”評價標準體系，以“紅”表示失敗，“綠”表示成功，“黃”表示取得了一定程度的進步，對現(xiàn)狀維度和進展維度評價后，將結果以“紅綠燈”等級打分卡的形式予以公布。通過創(chuàng)新性的績效評價技術，美國改變了以往的聯(lián)邦政府結構中各部門隔離評價的情況，逐步形成了較為立體的層級式績效評估體系，培養(yǎng)了良好的政府績效評估氛圍，有力地推動了美國的預算改革進程。

（三）通過內外部監(jiān)督相結合推動預算透明度建設

美國憲法第一條中對財政預算公開作出了明確規(guī)定，加之美國三權分立的政治制度、政府信息較為透明的社會環(huán)境，為其預算透明度建設奠定了良好的基礎，《政府績效與成果法案》的實施以及PART評價工具的應用，也提高了預算績效信息的可獲得性。美國的預算監(jiān)督管理體系中涉及主體非常廣泛，部門項目負責人、預算官員、國會專門委員會、審計機構等都是預算監(jiān)督的參與者，通過不同層級人員之間的相互監(jiān)督，形成一套體系健全、權責明確的監(jiān)督制度。同時，美國還充分利用其在信息網(wǎng)絡技術方面的優(yōu)勢，完善內部監(jiān)督信息化管理體系，對確保公共績效管理信息的完備性和充分性起到了重要的支撐作用；此外，利用網(wǎng)絡平臺及時向美國公眾提供項目績效信息，也使得社會監(jiān)督成為美國預算監(jiān)督體系中必不可少的一環(huán)。

二、獨特的自上而下改革路徑——英國的績效預算改革實踐

20世紀70年代，在國際化、信息化和市場化的挑戰(zhàn)下，英國國內社會問題日益復雜，英國政府為緩解財政壓力和債務負擔，提高行政效率，開展了一系列政府行政改革，力求實現(xiàn)公共服務市場化，進一步提高公民利益。在這樣的政府治理改革背景下，英國的績效預算應運而生。長期的改革使英國逐步建立起較為成熟的績效預算體制，并且制定了較為完善的績效評價指標體系。英國因此被稱為“政府行政改革最系統(tǒng)和最有成效的國家”。

英國的改革實踐，對美國、法國、澳大利亞、新西蘭等西方國家的政府改革造成了深刻影響。

英國的績效預算改革與其他國家相比，主要有以下特點：

（一）由全面的政府績效改革主導

英國的績效預算改革是隨政府改革的深化趨于成熟的。其政府績效改革具體可分為兩個階段，效率優(yōu)先階段從1979年起至1985年，這一階段對績效的評價側重經濟效率，通過控制成本等手段，盡可能提高投入-產出比。質量優(yōu)先階段從1986年起，這一階段以效果和公共服務作為行政改革的重心，主要評價指標為公共服務質量和公民的滿意程度，政府各項活動的檢驗、考察和評價等一系列工作均通過市場來完成。在這個過程中，預算控制從過程導向轉變?yōu)榻Y果導向，績效預算改革正是在此全面政府績效改革的主導下逐步推行的。作為世界上率先開展政府績效改革的國家之一，英國的績效預算改革在其較為成熟的政府績效框架和理念下實現(xiàn)了順利推行。可以說，政府績效改革所打下的基礎是英國績效預算改革不可或缺的成功要素。

因此，英國的績效預算改革路徑也與其他國家不同，不是在法律框架下靠立法保障進行推進，而是從開始至現(xiàn)在都保持著由政府主導、自上而下推行的傳統(tǒng)。從撒切爾政府、梅杰政府，到之后的布萊爾政府以及2010年后保守黨和自由民主黨組成的聯(lián)合政府，英國政府從未停止政府績效管理改革的步伐，在長期、連續(xù)的改革中，政府績效指標體系逐步得到完善，公共服務質量也持續(xù)提升，這種改革路徑是英國所特有的，也成為英國績效預算改革取得成功的一個獨特原因。

（二）建立以部門為中心的指標體系

建立一套科學的績效評價指標體系是績效預算改革的關鍵任務，也是難點之一。英國的績效預算形成了以部門為中心的績效指標管理模式，績效目標和評價指標的設定皆以部門為主，英國政府要求各部門制定“業(yè)務計劃”（Business Plan，BP），明確目標優(yōu)先順序，確定項目時間節(jié)點，以形成更詳細的改革措施和績效考核指標。此外，財政部等預算管理機構負責指導，并征求其他績效管理者、技術專家以及公眾的意見?！皹I(yè)務計劃”激勵了部門制定更加科學的評價指標，更加合理和嚴謹?shù)仡A測和評估項目效果；并不斷完善著整個政府的績效評估指標體系。

（三）建設高水平績效預算人才隊伍

績效預算的工作是十分復雜的，要順利推進績效預算，需要相關的政務人員理解績效預算的運作流程和框架，還要熟練掌握績效目標編制、績效指標設定等相關知識。英國的財政部、議會、國家審計署、英國皇家國庫部等預算管理機構都較為熟知績效預算的具體設計和運作，使得各部門在績效評價技術方面的支持得到加強。此外，英國對人才隊伍建設十分重視，對內注重培養(yǎng)，對外積極引進績效預算工作人才，通過建設高水平人才隊伍，為績效預算工作的高效運行提供有力保證。

三、最徹底的預算改革踐行者——新西蘭的績效預算制度

20世紀80年代，新西蘭開始進行政府預算改革。在當時，一方面，新西蘭經濟萎靡，政府過度干預經濟積累了大量的財政赤字，新西蘭的預算管理制度亟需調整；另一方面，新西蘭的績效預算改革具有良好的政治基礎，現(xiàn)代西方經濟學中公共選擇理論、委托-代理理論的發(fā)展，也為其提供了必要的理論支撐。此后，新西蘭在短時間內進行了較為徹底的政府預算績效改革，為其之后經濟的持續(xù)發(fā)展及21世紀開始的經濟騰飛奠定了良好的基礎。新西蘭的政府預算改革之所以能夠取得良好的效果，主要得益于以下幾個原因：

（一）以漸進式立法推動政府績效預算改革進程

新西蘭的績效預算改革可以分為四個階段，每一階段都有相應的法案作為支撐，采取漸進的方式將績效預算改革由邊緣向核心穩(wěn)步推進。1986年，新西蘭頒布了《國有企業(yè)法》，進入改革國有企業(yè)階段，將公共部門的其他活動與政府承擔的商業(yè)活動分離開來，以實現(xiàn)國有企業(yè)的私有化。隨后新西蘭政府又頒布了《國家部門法》和《公共財政法》，主要對公共部門進行改革，取消公務員終身制，實行各部門部長負責制，將績效預算改革確立為公共領域改革中高度重視的環(huán)節(jié)。1994年，以《財政責任法》的頒布為基礎，新西蘭的績效預算改革又經歷了強化管理責任階段和改革與戰(zhàn)略管理相結合階段，正式在政府會計領域引入權責發(fā)生制，要求績效目標與政府的長遠戰(zhàn)略相協(xié)調。在一系列法律制度的推動下，新西蘭不斷深化擴展績效預算改革的內容，使得改革具有較高的延續(xù)性和實用性。

（二）對結果與產出的預算責任作清晰界定

新西蘭績效預算改革的一個明顯特征就是將重點從投入轉向結果與產出，并將二者的預算責任分離開來。依據(jù)1988年頒布的《國家部門法》和隨后頒布的《公共財政法》，部長首先要確定績效目標，明確想要達到的結果，而后利用績效預算改革中賦予的自主選擇權，確定應該要求公共部門或私人部門提供何種產出。在這一新體系下，部門只對產出負責，如產出的質量、服務等，而部長則要對產出所實現(xiàn)的結果負責，其往往采用和各部門簽訂產出合同的方式來確定與各部門之間的責任關系。這種特有的預算責任劃分方式，使得部長和部門的行政長官在認真履行各自職責的基礎上又能互相幫助形成合力，提高了決策效率和執(zhí)行效率，優(yōu)化了政府部門財政支出結構。

（三）結合政府中長期戰(zhàn)略目標確定支出的優(yōu)先順序

新西蘭在1994年頒布的《財政責任法》中規(guī)定，政府應當明確包括戰(zhàn)略結果領域、戰(zhàn)略主要目標、關鍵性政府目標等在內的戰(zhàn)略優(yōu)先順序，從而說明政府政策的大致方向，統(tǒng)籌政府的戰(zhàn)略計劃并將其分散安排到部門的工作方案中，加強預算管理中預算支出與績效結果的聯(lián)系，通過戰(zhàn)略規(guī)劃為預算指明方向，發(fā)揮結果對預算的引導作用。這樣一來，在縱向上，政府的中長期戰(zhàn)略和各部門的具體工作方案可以相互配合，政府提出的改革措施能夠得到更加廣泛的支持和更加有力的執(zhí)行；在橫向上，各部門之間對于績效預算改革的理念能夠達成一致，也有利于提高工作的協(xié)調性。

四、基于國外績效預算改革的啟示

（一）以法制保障為基礎，加強機構間協(xié)調配合

西方國家的績效預算能夠順利實施，離不開一系列完備的、有效的法律法規(guī)制度的保障。我國要全面實施預算績效管理，也應該重點加強法制建設，建立更加完善的預算績效管理法律體系。我國于2014年8月31日通過了新修改后的預算法并于2015年1月1日起執(zhí)行，修改后的預算法條文由原來的79條增加到101條，新《預算法》為我國全面推進預算績效管理和部門預算改革提供了立法保證。短期上看，應該以新《預算法》為基礎，針對全面實施預算績效管理作出更加詳細的規(guī)定，加強頂層設計，使預算績效管理改革在各個層面有法可依；長期上，應著手制定全面預算績效管理的相關法律，強化預算績效管理的法律效力。

根據(jù)西方國家的績效預算改革經驗，財政部門在改革過程中起主導作用。我國要實施預算績效管理，涉及政府管理的各個方面，很多已經超出了財政部門的職能范圍，需要其他機構的協(xié)力支持。立法機構需從法律保障方面介入支持；政府需從行政層面給予支持；審計部門需提供信息技術支援。在預算績效管理改革中，要注重增加財政部門同其他部門的溝通協(xié)調，借助各方力量形成推進合力。此外，還要加強對獨立第三方等專業(yè)機構的培育，推動建設績效預算專業(yè)人才隊伍。

（二）進一步完善預算績效評價管理

西方發(fā)達國家績效預算的順利運行，離不開其完整而系統(tǒng)化的績效評價體系，健全的評價系統(tǒng)有利于提高部門和機構的積極性，增加部門間溝通協(xié)調。我國要實施預算績效管理，首先須從績效目標管理、績效評價指標體系建設、績效評價主體多元化入手，著力提高績效評價質量。

在績效目標設定上，須清醒認識到公共支出目標的模糊性和不確定性，力求編制全面、準確、兼容的績效目標，還要結合預算部門職能，使績效目標與部門職能高度相關，令職能得到充分發(fā)揮，促成財政資金的有效配置。

在績效評價指標的設定上，要科學選定指標，構建一套規(guī)范性與靈活性有機結合的績效指標評價體系，既要涵蓋不同評價領域的共通之處，又要根據(jù)不同部門的具體職能，反映其評價領域的特殊性?？冃е笜艘龅礁黜椫С鋈采w，貫穿預算管理全過程；內容上要與已制定的目標相對應，具體、量化，從而能夠在評價中準確反映績效目標的完成程度。

在績效評價主體方面，需逐步達成績效評價主體多元化。評價主體的多元化能夠使評價主體之間互相制約，從而使績效評價更加公開、公正。首先要加強人大的績效評價職能，使評價主體由財政部門轉向人大。然后引進第三方評價機構參與其中，為由人大主導的績效評價工作提供有力支撐。在此基礎上，逐漸引入公眾評價，通過法治手段保障公眾評價的地位和效力，進一步完善公眾參與評估的渠道，充分吸收公眾對項目執(zhí)行效果的意見。

（三）強化信息公開，健全監(jiān)督機制，全面提高預算透明度

西方績效預算改革一直在努力促進政府的政策目標、財政資金流向和預算執(zhí)行過程公開和透明化?？梢?，加大預算信息公開力度、提高預算透明度、提升政府公信力也是我國全面實施預算績效管理的必經之路。首先要擴大公開范圍、細化公開內容。只有預算信息完整、具體，才可能真正意義上實現(xiàn)全面的信息公開。為此，財政收支科目都要具體到類、款、項、目；所有的財政收支情況都要進行公開，中央和地方各級政府和財政部門對外發(fā)布信息要統(tǒng)一格式，規(guī)范模式和口徑，力求提供準確、全面的預算信息。其次，要充分依靠人大、審計部門、第三方機構以及公眾之間形成的協(xié)同工作合力。再次，可以在公開方法上尋求創(chuàng)新，公開信息的形式應該更加直觀、易懂，使普通民眾便于理解。例如，可以通過圖表的形式顯示數(shù)據(jù)，通過對比的方式顯示預算執(zhí)行情況的變化和項目間差異。進一步打造合法、透明、規(guī)范的政府形象。

（四）加強預算績效評價結果應用

績效評價結果應用是實施全過程預算績效管理的目的和落腳點，它能促進績效評價工作不斷改進和完善，也是對預算執(zhí)行成果的最終反映，對部門下一周期的預算安排有著重要的參考價值。因此，許多西方國家都將績效評價結果應用看作績效預算工作中極為重要的一環(huán)。我國目前的績效評價還處于探索階段，要全面實施預算績效管理，首先應建立評價長效機制，對預算項目進行連續(xù)和長久的評價，與上一周期的評價結果進行比較，以便明確項目的改進程度。其次應建立項目間對比機制，在規(guī)范化指標的基礎上，對不同項目的評價結果區(qū)分優(yōu)劣，及時調整或叫停效率低下的項目，促進財政資金高效利用。此外，還要根據(jù)項目的評價結果進行下一步的預算安排，加強對預算單位的激勵和硬約束?！?/p>