對地方財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的探討

吳雪芬

內(nèi)容提要：黨的十九大報(bào)告指出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。本文以浙江省溫州市甌海區(qū)為例，對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的實(shí)踐進(jìn)行梳理，然后分析績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用中面臨的難題，最后提出深化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的建議。

預(yù)算績效管理是指財(cái)政部門、主管部門和預(yù)算單位根據(jù)相關(guān)規(guī)定，按照預(yù)算績效管理工作程序，組織對財(cái)政支出進(jìn)行事前績效目標(biāo)評審、事中績效運(yùn)行跟蹤和事后績效評價(jià)，在績效管理過程中反映的內(nèi)容、事項(xiàng)及結(jié)論。績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的根本目的和落腳點(diǎn)，是財(cái)政部門、主管部門和預(yù)算單位根據(jù)職責(zé)分工，通過多種方式充分利用績效管理結(jié)果，從而達(dá)到提高資金使用效益的目的。

一、溫州市甌海區(qū)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的探索與實(shí)踐

甌海區(qū)按照中央和省市區(qū)各項(xiàng)預(yù)算績效管理規(guī)定，自2008年開始推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，經(jīng)過十多年的探索實(shí)踐，目前已建立全過程的績效管理及結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，并取得了一定成效。在績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上，出臺《甌海區(qū)財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，率全省之先將績效評價(jià)結(jié)果與單位年終考績獎(jiǎng)相掛鉤，將績效評價(jià)結(jié)果作為年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。其特色亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在“進(jìn)行兩結(jié)合，實(shí)現(xiàn)雙掛鉤”，“兩結(jié)合”即績效評價(jià)結(jié)果等次與分值結(jié)合進(jìn)行應(yīng)用，先按評價(jià)等次進(jìn)行分檔，再按相應(yīng)分值進(jìn)行獎(jiǎng)懲；“雙掛鉤”即績效評價(jià)結(jié)果掛鉤預(yù)算分配與年終考績獎(jiǎng)。

（一）結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算資金相掛鉤

財(cái)政根據(jù)績效管理的結(jié)果對部門單位的預(yù)算資金進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，對績效評價(jià)結(jié)果等次為優(yōu)秀和良好的項(xiàng)目，財(cái)政部門在安排預(yù)算時(shí)應(yīng)予以優(yōu)先考慮；對績效評價(jià)結(jié)果等次為一般的項(xiàng)目，預(yù)算單位按要求整改糾正后，財(cái)政部門從嚴(yán)審核、從緊安排該項(xiàng)目預(yù)算，并在原有支出事項(xiàng)不變的基礎(chǔ)上，視情況將該項(xiàng)目的下年度預(yù)算安排壓縮5%以上。對績效評價(jià)結(jié)果等次為較差的項(xiàng)目，視情況收回年度未執(zhí)行或未按規(guī)定執(zhí)行的預(yù)算資金，財(cái)政部門在安排下一年度該預(yù)算單位的資金時(shí)可以取消該項(xiàng)目和類似項(xiàng)目的預(yù)算安排。

（二）結(jié)果應(yīng)用與年度考績相掛鉤

一般績效結(jié)果應(yīng)用，基本上是將績效評價(jià)結(jié)果當(dāng)作一項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，進(jìn)入政府年終單位考績中，由于比率不大，無法單獨(dú)體現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果的作用。為此，甌海區(qū)首先改變這種模式，不再將績效評價(jià)結(jié)果當(dāng)作一項(xiàng)政府年終考績指標(biāo)來用，而是在政府考績完成后，按照單位項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果等次及分值，直接扣減單位年終考績獎(jiǎng)金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政績效評價(jià)結(jié)果與每一個(gè)人的切身利益相關(guān)聯(lián)，促使項(xiàng)目資金使用、管理者真正樹立起績效理念。

（三）建立績效考核結(jié)果獎(jiǎng)懲制度

建立年度預(yù)算績效管理工作通報(bào)制度，對年度預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果等次及得分進(jìn)行通報(bào)。建立預(yù)算績效管理工作約談制度，在預(yù)算績效管理中存在較大問題的預(yù)算部門，由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)約談單位主要負(fù)責(zé)人。對在績效評價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，財(cái)政部門嚴(yán)格按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)規(guī)定處理。

（四）注重績效評價(jià)整改反饋

被評價(jià)單位根據(jù)績效評價(jià)報(bào)告所提出的問題及有關(guān)建議進(jìn)行認(rèn)真分析，在財(cái)政部門或主管部門規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成整改工作，并反饋整改情況。預(yù)算單位自行或者應(yīng)上級部門而組織的績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)備，財(cái)政部門預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作形成的結(jié)論性成果及時(shí)向區(qū)政府報(bào)告，并在不違反涉密管理的前提下，及時(shí)予以公開，接受社會監(jiān)督。

二、甌海區(qū)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用面臨的難題

（一）公允性方面

一是存在單位之間的不平衡，目前財(cái)政部門組織的績效評價(jià)，尚不可能做到所有單位全覆蓋。二是以單位一個(gè)或者幾個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，對單位年終考績獎(jiǎng)進(jìn)行考核，存在以偏概全的情況。

（二）時(shí)效性方面

財(cái)政部門一般于3月份安排評價(jià)工作，10月份出評價(jià)結(jié)果報(bào)告，因此無法實(shí)現(xiàn)當(dāng)年項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果在當(dāng)年就進(jìn)行應(yīng)用，如2016年項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果，應(yīng)用在2018年單位年終考績獎(jiǎng)上，時(shí)效性上存在一定問題。

（三）績效意識方面

歷經(jīng)近十年實(shí)踐，各預(yù)算部門績效管理理念基本上已經(jīng)形成。但依然有部門誤以為資金績效只是財(cái)政部門的職責(zé)，“誰用錢誰負(fù)責(zé)、花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念并未樹立。由于對績效管理意識不強(qiáng)、認(rèn)識不足，一定程度上給績效管理工作帶來阻力。

（四）專業(yè)力量方面

財(cái)政部門績效管理專業(yè)人員配備不足，甌海區(qū)績效管理專業(yè)人員較少，專業(yè)人員力量薄弱，專業(yè)水平整體不夠高。同時(shí)，績效評價(jià)專家?guī)旖ㄔO(shè)存在難度，在績效目標(biāo)評審監(jiān)督和事后績效管理等方面，科學(xué)合理地設(shè)定評價(jià)指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到績效管理結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性，但由于受到專業(yè)水平和工作組織等方面的限制，專家?guī)旖ㄔO(shè)比較難。即使采用中介機(jī)構(gòu)評審的模式，但由于每年納入績效評審的項(xiàng)目數(shù)量多、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，難以作出精準(zhǔn)科學(xué)評價(jià)。

（五）結(jié)果公開方面

現(xiàn)階段，績效管理結(jié)果的公開尚未全面、透明，公眾對績效概念不明，對政府重要項(xiàng)目了解不多，不利于群眾監(jiān)督。尤其是部門的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)支出項(xiàng)目的績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)控等信息未能及時(shí)有效地向社會公眾公開，或者是存在著預(yù)算單位績效信息公開不全等情況，如只公布績效評價(jià)等次，降低了績效管理工作的公信度。

三、深化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的建議

（一）進(jìn)一步細(xì)化結(jié)果應(yīng)用辦法，強(qiáng)化制度保障

1.為及時(shí)有效解決公允性問題，對項(xiàng)目的選擇更側(cè)重于能體現(xiàn)單位主要職能或者重點(diǎn)工作為原則，爭取五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)各單位之間評價(jià)一輪。在預(yù)算目標(biāo)申報(bào)時(shí)就選擇部分項(xiàng)目作為績效評價(jià)的項(xiàng)目庫，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)信息，在項(xiàng)目庫中選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行目標(biāo)復(fù)審工作，根據(jù)復(fù)審的結(jié)果再選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行全過程績效評價(jià)。建立健全績效管理辦法，使之與績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用相適應(yīng)。增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法的適用性和全面性，如績效管理結(jié)果應(yīng)用適用于事前評審、執(zhí)行跟蹤、事后評價(jià)等全過程。涵蓋項(xiàng)目支出、部門整體支出績效評價(jià)、政策評價(jià)等全范圍，與財(cái)政資金分配、年度預(yù)算安排結(jié)合時(shí)，采用分類分級掛鉤的方法。

2.針對績效評價(jià)的時(shí)效性問題，采取當(dāng)年評價(jià)、當(dāng)年應(yīng)用。首先在預(yù)算目標(biāo)申報(bào)環(huán)節(jié)，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)信息，建立績效評價(jià)備選項(xiàng)目庫，進(jìn)行執(zhí)行情況跟蹤。其次，根據(jù)項(xiàng)目跟蹤情況，對部分可能存在績效方面問題的項(xiàng)目，委托第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行事中的跟蹤評價(jià)。最后，根據(jù)事中的跟蹤評價(jià)情況，選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行事后的項(xiàng)目重點(diǎn)績效評價(jià)，并由原來進(jìn)行跟蹤評價(jià)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行事后評價(jià)工作，從而保證績效評價(jià)結(jié)果具體時(shí)效性保障。

（二）健全以績效為核心的管理機(jī)制，提高資金效益

切實(shí)將績效關(guān)口前移，在單位項(xiàng)目決策出臺前，建立重大項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制，對項(xiàng)目必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性等進(jìn)行論證，將績效評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件。設(shè)置部門整體績效目標(biāo)，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好績效運(yùn)行和資金使用雙向監(jiān)控。建立以績效為核心的資金管理機(jī)制，重點(diǎn)圍繞績效完善預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，包括事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等，以績效管理推動資金使用效益有效提升。

（三）切實(shí)提升績效管理意識，壓實(shí)主體責(zé)任

1.按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效原則，預(yù)算單位要切實(shí)承擔(dān)預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，提高對績效評價(jià)工作結(jié)果應(yīng)用的重視程度。財(cái)政部門要以績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用為落腳點(diǎn)，以促進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)績效信息公開、實(shí)施結(jié)果獎(jiǎng)懲為突破口，推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果有序運(yùn)用。實(shí)行績效報(bào)告制度，除向同級政府報(bào)告外，還要向人大、政協(xié)等報(bào)告，實(shí)行信息共享，為政府決策提供參考依據(jù)。

2.按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，逐步建立績效管理結(jié)果公開制度，以公開促整改，使財(cái)政資金的預(yù)算申報(bào)、使用過程、結(jié)果和績效運(yùn)行在陽光下。擴(kuò)大社會公開力度，可以實(shí)行參與預(yù)算機(jī)制，讓社會公眾代表參與對預(yù)算申報(bào)的討論監(jiān)督中，通過人大代表或社會公眾代表的審核監(jiān)督和壓力傳導(dǎo)，增強(qiáng)預(yù)算單位的績效責(zé)任意識。同時(shí)，通過適當(dāng)方式，逐步將績效評審、執(zhí)行跟蹤、事后評價(jià)的信息依法向社會公開，尤其是社會關(guān)注度高、影響面大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)支出項(xiàng)目，將績效公開作為接受社會公眾監(jiān)督的重要手段。

（四）強(qiáng)化人員配備與培訓(xùn)，提升專業(yè)水平

加強(qiáng)對工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善專家?guī)?，提升社會中介或科研院所等第三方力量的評審水平。省級財(cái)政部門要定期加強(qiáng)對基層績效管理工作人員的分級分類業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，切實(shí)提升整體專業(yè)化水平；財(cái)政部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員及專職人員的績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，督促完善部門內(nèi)部績效管理機(jī)制，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，將績效管理結(jié)果應(yīng)用落到實(shí)處。加強(qiáng)專家?guī)旌偷谌搅α康慕ㄔO(shè)，著力加強(qiáng)績效評審信息化工作，切實(shí)解決專家?guī)飕F(xiàn)場評審和網(wǎng)絡(luò)評審過程中出現(xiàn)的問題。逐步完善第三方參與績效評價(jià)的工作機(jī)制，確保績效評價(jià)質(zhì)量。