新型城鎮(zhèn)化背景下的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題探析

李宏平 李晨成 譚華倩 龍如意 羅俊

【摘要】基本公共服務(wù)作為社會(huì)發(fā)展的基本條件，其供給水平和供給質(zhì)量是評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的主要依據(jù)。文章通過(guò)對(duì)貴州省G新區(qū)若干鎮(zhèn)研究發(fā)現(xiàn)，由于存在政府服務(wù)理念偏移、公共服務(wù)的負(fù)外部性外溢、受眾主體之間的利益博弈和缺乏完善的服務(wù)主體與供給機(jī)制等原因。新型城鎮(zhèn)化背景下的基本公共服務(wù)供給還存在諸如供給水平低下、供給數(shù)量不足，供給對(duì)象不平衡和供給效率低下等問(wèn)題。對(duì)此，需要從轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展理念、完善服務(wù)供給機(jī)制等角度入手來(lái)尋求有效的問(wèn)題解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化? ?基本公共服務(wù)? 城鄉(xiāng)發(fā)展

一、研究問(wèn)題的提出

隨著后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)現(xiàn)象使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈加明顯，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化在國(guó)家統(tǒng)一謀判下應(yīng)運(yùn)而生，從經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)出發(fā)來(lái)探尋不同于一般城鎮(zhèn)化的發(fā)展之路。城鎮(zhèn)化水平一定程度上反映著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)水平，而決定城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要內(nèi)驅(qū)動(dòng)力之一則是基本公共服務(wù)供給水平?；竟卜?wù)作為政府保障全體社會(huì)公民生存和發(fā)展的基本條件，是體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快也牽引著城鎮(zhèn)人口與社會(huì)公共資源的重新配置以及基本公共服務(wù)供給的更新。G新區(qū)于2015年被列為第二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，作為打造黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)核心地帶與生態(tài)文明示范區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，它是貴州省乃至西南地區(qū)新型城鎮(zhèn)建設(shè)的典型，并具有一定的代表性。因此，以G新區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)為研究樣本，來(lái)探析新型城鎮(zhèn)化背景下的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題，試圖發(fā)現(xiàn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因并提出應(yīng)對(duì)之策，無(wú)論對(duì)豐富基本公共服務(wù)供給的理論內(nèi)容還是對(duì)加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程都具有重要的意義。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下基本公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題——以G新區(qū)若干鎮(zhèn)為研究樣本

（一）基本公共服務(wù)供給水平低下

新型城鎮(zhèn)化不單單是擴(kuò)大城市規(guī)模，而是選擇對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加明顯的地方“另起爐灶”。新城鎮(zhèn)在建設(shè)初期，地方政府會(huì)把關(guān)注點(diǎn)主要停留在城市“外在形象”的框架建設(shè)，對(duì)民生組塊領(lǐng)域難以做到統(tǒng)籌兼顧。“高樓”與“大道”是城市的外在表體，它也是城市規(guī)模的主要體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)建設(shè)難免沿循“老路子”，地方政府會(huì)過(guò)分注重硬件建設(shè)，趨避公共服務(wù)的填充。

（二）基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足

新城鎮(zhèn)建設(shè)的初衷就是承接傳統(tǒng)城市發(fā)展的不足，因此新城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展會(huì)受到毗鄰傳統(tǒng)城市的影響。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是區(qū)域內(nèi)部驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)新型城鎮(zhèn)化的有效驅(qū)動(dòng)作用?？臻g地域因素對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響很大，空間溢出效應(yīng)非常明顯。尤其是當(dāng)新城鎮(zhèn)發(fā)展還停留在“硬件”建設(shè)階段時(shí)，基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足，大量外來(lái)人口加上先期人口主要依靠于原來(lái)存在的公共服務(wù)來(lái)滿足基本需求。這就會(huì)使得原先的供給不能滿足龐大的需求，由此新城鎮(zhèn)人口會(huì)依賴周邊城市公共服務(wù)外溢，新城鎮(zhèn)政府針對(duì)于此也會(huì)存在“裝糊涂”的態(tài)度，對(duì)有關(guān)公共服務(wù)提供的數(shù)量更為稀少。貴安新區(qū)位于貴陽(yáng)市和安順市中心地帶，城鎮(zhèn)建設(shè)中對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)院、公交系統(tǒng)等難以做出科學(xué)的預(yù)判和后期建設(shè)。其基本公共服務(wù)供給產(chǎn)量低，使其在醫(yī)療、基本生活資料以及交通出行等方面依賴于臨近區(qū)、縣的基本公共服務(wù)的外溢。

（三）基本公共服務(wù)供給對(duì)象不均衡

基本公共服務(wù)均等化是全面建成小康社會(huì)的基本目標(biāo)，是政府不可推卸的神圣職責(zé)和合法性來(lái)源，可以發(fā)揮社會(huì)矛盾緩沖器作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。新型城鎮(zhèn)化人口一般大致為兩類，一方是當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)人員和農(nóng)民，另外一方是外來(lái)人口。由于就地人口在新城鎮(zhèn)建設(shè)中會(huì)失去土地，其基本生活需求依靠于相關(guān)公共服務(wù)。外來(lái)人口中大致包括城鎮(zhèn)建設(shè)中的工人和知識(shí)技術(shù)人員。這些公共服務(wù)受眾人群之間對(duì)公共服務(wù)的需求也就表現(xiàn)出差異性。地方政府為了城鎮(zhèn)的建設(shè)，在供給公共服務(wù)時(shí)就會(huì)存在選擇性，會(huì)把一部分優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品向部分群體傾斜，尤其是對(duì)于支撐城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)性人才群體或企業(yè)。

（四）基本公共服務(wù)供給效率低下

根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)以及當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的缺陷愈加明顯，使得政府仍舊是基本公共服務(wù)主要的供給方，提供著絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品。城市建設(shè)統(tǒng)一呈現(xiàn)出先建城后招人的規(guī)律，政府基于對(duì)成本、土地規(guī)劃以及資金等因素的考究，難以做到“以人為中心”。政府對(duì)于基本公共服務(wù)的供給顯得十分拖沓。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下基本公共服務(wù)供給問(wèn)題的原因透視

（一）政府服務(wù)理念偏移

首先，新城鎮(zhèn)在建設(shè)過(guò)程中，往往是“一張白紙匯新圖”，建城初期需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上耗費(fèi)較多資源。政府也多采取流地修路起房的思路，前期把精力與財(cái)政大量投入到城鎮(zhèn)規(guī)模建設(shè)。其次，各地為獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)來(lái)刺激地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，不論是城市發(fā)展還是城市運(yùn)作，都效率低下，城市化成本過(guò)高且水平很低。此外，產(chǎn)業(yè)化與城市功能的不平衡是現(xiàn)階段新城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題。最后，政府在對(duì)新型城鎮(zhèn)進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)時(shí)，雖然是以發(fā)展共享、便民利民為出發(fā)點(diǎn)的，但濃厚的追求政績(jī)思維讓政府在城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中偏離發(fā)展理念，而忽視了對(duì)基本民生問(wèn)題的考慮。

（二）公共服務(wù)的負(fù)外部性外溢

公共服務(wù)的“公共性”使得公共服務(wù)的提供是具有公益性質(zhì)的非營(yíng)利性公共活動(dòng)。公共服務(wù)天然帶有很重的外部性，外溢現(xiàn)象非常普遍。新城鎮(zhèn)人口的不固定，流動(dòng)性大，更是滋養(yǎng)外部性的漫延?，F(xiàn)代交通發(fā)達(dá)，通信技術(shù)強(qiáng)大，新城鎮(zhèn)人口“免費(fèi)”享受周邊城市的公共服務(wù)的便捷性很高，搭便車現(xiàn)象也為明顯。公共服務(wù)的特性決定了搭便車的行為難以避免，僅僅依靠公共物品的自愿成本分擔(dān)機(jī)制，供給不足的問(wèn)題也在所難免。此外，對(duì)公共物品外部性進(jìn)行管理十分不易，政府對(duì)此大多以戶籍制度加持權(quán)限管理。這就導(dǎo)致某些公共服務(wù)的供給產(chǎn)生不均衡，有的過(guò)度供給而導(dǎo)致浪費(fèi)，或有的十分稀缺、供不應(yīng)求。

（三）受眾主體之間的利益博弈

城市建設(shè)需要大量人口勞動(dòng)力，人也是城市的基本構(gòu)成單元。人性出于對(duì)公共服務(wù)的“免費(fèi)”性地?zé)岢?，?dǎo)致不理性地竭取公共物品的現(xiàn)象層出不窮。G新區(qū)有基建工人、原著居民，產(chǎn)業(yè)工人，技術(shù)性人才、學(xué)生等等。在公共服務(wù)供給總量有限的情況下，這些受眾群體就會(huì)相互博弈且是不平等博弈。從G新區(qū)工作部門公共服務(wù)事項(xiàng)目錄（2018年上半年版）中可以看出，大量的基本公共服務(wù)與基本工作人員及工作機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的利益沖突，針對(duì)公共服務(wù)訴求常常會(huì)在供給過(guò)程中顧此失彼，公共產(chǎn)品的邊際效應(yīng)漸次被沖破。另外，G新區(qū)政府不同于傳統(tǒng)政府，部門職能劃分不清晰，新政府機(jī)構(gòu)設(shè)立不夠完善，管委會(huì)模式的管理體制還處于摸索階段，供給主體缺位等突出問(wèn)題都直接影響了基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

（四）缺乏完善的服務(wù)主體供給機(jī)制

由于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在，政府主導(dǎo)的合理性成為必然。但政府也存在失靈現(xiàn)象，尤其是在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的情況下，其壟斷地位讓其辦事積極性低下，質(zhì)量不高甚至存在腐敗現(xiàn)象。政府作為基本公共服務(wù)供給的主體，會(huì)排斥社會(huì)和市場(chǎng)組織參與。另外，G新區(qū)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在部分服務(wù)供給中沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政和有關(guān)行政權(quán)力，許多基礎(chǔ)公共服務(wù)需要市級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃，例如垃圾清理，基本交通出行等，缺乏一定的公共服務(wù)自給能力。最后，由于新城鎮(zhèn)地區(qū)人口差異較大，人員流動(dòng)性高，企業(yè)發(fā)展不夠成熟，稅收體系不健全以及總量不足難以支撐公共產(chǎn)品的原始成本。

四、新型城鎮(zhèn)背景化下基本公共服務(wù)供給問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）以創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)模式轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

一方面，要通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以第三技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心，不斷來(lái)優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)水平。堅(jiān)持生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)齊驅(qū)，統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃，并著力通過(guò)建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，來(lái)充分挖掘城鎮(zhèn)地域特色文化和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，加大公共文化資源配置力度。同時(shí)還要科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)分布功能，優(yōu)化城市組團(tuán)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分布推動(dòng)城市功能的優(yōu)化。另一方面，通過(guò)創(chuàng)新行政管理體制，積極推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，通過(guò)“新區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的兩級(jí)扁平化管理體制，實(shí)施公共事務(wù)集中辦理。

（二）明晰城鎮(zhèn)人口市民化并提高成本分擔(dān)機(jī)制的透明度

首先，要通過(guò)戶口制控制公共服務(wù)的負(fù)外部性。以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，建立統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，以各種資源要素為前提，讓“戶籍改革”成為城鎮(zhèn)化的助推力。其次，構(gòu)建多方公共成本分擔(dān)機(jī)制并設(shè)定合理的公共成本分擔(dān)比例。中央財(cái)政要統(tǒng)一合理規(guī)劃，統(tǒng)籌財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，做好相關(guān)優(yōu)惠傾斜扶持。另外，地方區(qū)域政府之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、相互協(xié)作，合理規(guī)范公共服務(wù)負(fù)外部性的外溢，并通過(guò)探索建立社會(huì)及個(gè)人承擔(dān)制度建立起財(cái)政、企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各承擔(dān)一定成本比例的分擔(dān)機(jī)制。

（三）以統(tǒng)籌發(fā)展完善服務(wù)供給機(jī)制

第一，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局。探索山地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，空間地域上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局。合理布局城鄉(xiāng)教育、體育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施并確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)城鎮(zhèn)各類設(shè)施向農(nóng)村外緣延伸，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村天然發(fā)展的不足。第二，保障各群體合法權(quán)益。首先，要加快產(chǎn)權(quán)確立，以法律保障農(nóng)民最根本權(quán)益，不以產(chǎn)權(quán)換戶口;其次，要加深就業(yè)保障力度，創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)制，促使農(nóng)民向市民的有序轉(zhuǎn)變。再次，要實(shí)現(xiàn)教育資源共享。合理規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校布局，不能分割教育資源，人為設(shè)立社會(huì)藩籬，尤其要保障基礎(chǔ)性教育發(fā)展，爭(zhēng)取幼兒園、小學(xué)初中等達(dá)到飽和狀態(tài)。最后要做好住房保障機(jī)制。將當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與外來(lái)人口納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障各人口的基本住房需求。第三，提升多元主體的參與度。政府在公共服務(wù)供給中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，合理放開(kāi)公共服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激活社會(huì)資本，形成公共服務(wù)供給多元化局面。

（四）不斷提升基層政府的公共服務(wù)自給能力

一方面，要加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。以鄉(xiāng)村振興為抓手，建設(shè)起路、水、房、電、醫(yī)、訊的基本公共服務(wù)自給自足的新型鄉(xiāng)村。另一方面，要加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度。審視整體發(fā)展路線，在充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時(shí)，著力放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的行政執(zhí)法權(quán)，尤其是地方治安、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)公共服務(wù)中的教育與衛(wèi)生。最后，要不斷推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)新區(qū)農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)是地方新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)新形態(tài)，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，賦予有特色有基礎(chǔ)的鎮(zhèn)或村莊的一定公共管理權(quán)限，打造小范圍的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，讓“鎮(zhèn)”具備城市功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展接軌，提升居民的生活質(zhì)量。

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本文受貴州師范大學(xué)“大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃”資助（項(xiàng)目編號(hào)：2017057）。

作者介紹：李宏平（1996-），貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)人，土家族。大學(xué)本科學(xué)歷，現(xiàn)就讀于貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院，研究專業(yè)為公共事業(yè)管理。